ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2100/2018

Asupra cauzei de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova la data de 17.09.2014, reclamanta A. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice (în prezent Ministerul Apelor și Pădurilor) prin Departamentul Ape, Păduri și Piscicultură, să se dispună: obligarea pârâtelor în solidar la plata sumei de 164.257,82 RON, reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-au putut recolta în calitate de proprietari pentru suprafața de pădure de 564,20 ha, situate în zona de conservare totala - tipul funcțional T2, cu titlu de compensații/ajutor de stat datorita funcțiilor de protecție stabilite de amenajamentele silvice care au determinat restricții în recoltarea de masa lemnoasa, aferente anului 2011; obligarea la plata dobânzilor calculate asupra debitului principal în cuantum de 164.257,82 RON, începând cu data de 30.12.2013. S-a arătat că datorită refuzului de avizare a documentației prin care trebuiau calculate și acordate compensațiile, reclamanta a fost nevoită să solicite acordarea acestora în instanță.

Prin sentința nr. 455/2014 din 10 decembrie 2014, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile insuficienței timbrării, prematurității acțiunii și lipsei calității procesual pasive a Ministrului Mediului și Schimbărilor Climatice. A admis în parte acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice și Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură. A obligat pârâții să achite reclamantei suma de 164.257,82 RON cu tilu de compensații aferente anului 2011. A obligat pârâții să achite reclamantei dobânda legală aferentă sumei de 13.658,68 RON începând cu data de 30.12.2013 și dobânda legală aferentă sumei de 150.601,82 RON începând cu data de 28.02.2014 până la plata efectivă a debitului. A obligat pârâții la plata către reclamantă a sumei de 5.521 RON, cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinței civile nr. 455/2014 din 10 decembrie 2014 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor (fost Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice), care a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate cu privire la capetele de cerere admise de prima instanță.

În susținerea cererii de recurs recurentul-pârât a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat și a dezvoltat următoarele critici:

O primă critică a sentinței recurate este aceea că prima instanță a reținut că Ministerul are calitate procesuală pasivă în cauză alături de Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură, deși domeniul silviculturii nu este gestionat de minister, ci de către departamentul menționat care este un organism finanțat de la bugetul de stat prin intermediul ministerului. Sursa de finanțare a determinat eroarea în care s-a aflat prima instanță pentru respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive. În susținerea acestei critici, recurentul-pârât a precizat că prima instanță trebuia să aibă în vedere prevederile art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 428/2013 prin care stabilește statutul Departamentului pentru Ape, Păduri și Piscicultură.

O a doua critică vizează fondul litigiului, arătându-se că prima instanță a interpretat eronat normele de drept material incidente în speță, respectiv art. 6 din Anexa 1 - Norme metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009 și a considerat, fără temei că Deciziei Comisiei Europene din anul 2012, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene este incidentă în cauză, deși acest act administrativ nu putea viza perioada pentru care se solicită acordarea compensațiilor solicitate de reclamantă.

Acordarea compensațiilor pentru proprietarii de terenuri este condiționată de îndeplinirea anumitor cerințe prevăzute expres de Legea nr. 46/2008 și de H.G. nr. 861/2009, care în cauză nu sunt îndeplinite, astfel încât nu sunt întrunite premisele pentru admiterea pe fond a acțiunii formulate de reclamanta A..

Raționamentul instanței este eronat deoarece reclamanta a eludat etapele din procedura de acordare a compensațiilor prin instituirea unei posibilități distincte de obținere a acestora printr-o acțiune directă în instanță împotriva pârâtului Ministerul Apelor și Pădurilor.

În cauză s-a întocmit Raportul asupra admisibilității în principiu a recursurilor la 10 martie 2016, cu mențiunea că intimata-reclamantă nu a depus întâmpinare la dosarul cauzei.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 27 septembrie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ. Părțile nu au depus puncte de vedere cu privire la raportul asupra admisibilității în principiu.

Prin încheierea de ședință din data de 27 iunie 2017, completul de filtru a constatat, analizând conținutul raportului întocmit, că recursul îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond a acestora, în ședință publică, pentru data de 24 aprilie 2018.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în parte, pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

Criticile formulate în recurs se subsumează dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând să fie analizate din această perspectivă.

Pentru a răspunde criticilor formulate de pârât, Înalta Curte trebuie să lămurească dacă sunt îndeplinite cerințele prevăzute de lege pentru acordarea compensațiilor solicitate de reclamantă prin raportare la dispozițiile legale de drept intern, de drept european, dar și ținând cont de jurisprudența instanței supreme în această materie.

i) Calitatea procesuală pasivă a Ministerului Mediului

Este neîntemeiată critica pârâtului cu privire la lipsa calității sale pasive în cadrul procesual dedus judecății de reclamanta A..

Reclamanta a arătat că este proprietara unei suprafețe de teren cu vegetație forestieră de 564,20 ha inclusă în zona/tipul funcțional T2 din Situl Natura 2000, ca urmare a aplicării O.U.G. nr. 57/2007 și a Ordinului nr. 1964/13.12.2007 al Ministerului Mediului și Dezvoltării Durabile. Pentru a beneficia de compensațiile prevăzute de art. 97 alin. (1) pct. b) din Legea nr. 46/2008 pentru anul 2011, a formulat cererea nr. 226/24.02.2014 către ITRSV Râmnicu Vâlcea care a avizat-o favorabil și a înaintat decontul justificativ către DGFP Craiova care a respins solicitarea formulată.

Au fost formulate plângeri prealabile, atât la organele administrative locale, dar și la Ministerul Mediului, care prin adresa x/18.08.2014 a dat aviz negativ și a refuzat plata compensațiilor solicitate.

Prin acțiunea formulată la data de 17.09.2014, reclamanta a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice și Departamentul pentru Ape Păduri și Piscicultură, arătând că aceștia au refuzat nejustificat avizarea documentației pentru acordarea compensațiilor prevăzute de lege și, în mod subsecvent, au refuzat acordarea ajutorului de stat aferent anului 2011.

Ca urmare a refuzului, reclamanta a sesizat instanța solicitând obligarea pârâților la plata sumei de 164.257,82 RON, reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietară pentru anul 2011, precum și dobânzile aferente.

Prin H.G. nr. 428/2013 privind organizarea și funcționarea Departamentului pentru Ape, Păduri și Piscicultură, precum și pentru modificarea și completarea H.G. nr. 48/2013 privind organizarea și funcționarea Ministerului Mediului și Schimbărilor Climatice și pentru modificarea unor acte normative în domeniul mediului și schimbărilor climatice, s-a indicat în mod expres faptul că Departamentul anterior arătat are, atât calitatea de autoritate publică centrală în domeniul pădurilor, cât și pe cea de ordonator principal de credite în acest domeniu.

De asemenea, prin art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 86/2014 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare la nivelul administrației publice centrale și pentru completarea unor acte normative se prevede că: "Se reorganizează Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice prin schimbarea denumirii în Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și prin preluarea activității și structurilor de la Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură."

În conformitate cu prevederile alin. (2) ale aceluiași articol, existența Departamentului pentru Ape, Păduri și Piscicultură a fost prelungită până la momentul intrării în vigoare a H.G. nr. 38/2015 privind organizarea și funcționarea Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor, care, la art. 3, prevede în mod explicit faptul că: "Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor se substituie în toate drepturile și obligațiile decurgând din toate actele normative, contractele, convențiile, înțelegerile, protocoalele, memorandumurile și acordurile, precum și în toate litigiile în care fostul Minister al Mediului și Schimbărilor Climatice și Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură sunt părți."

Ulterior, a fost adoptată H.G. nr. 20/2017 privind organizarea și funcționarea Ministerului Apelor și Pădurilor, care, la art. 3, prevede că acesta "se substituie în toate drepturile și obligațiile decurgând din toate actele normative, contractele, convențiile, înțelegerile, protocoalele, memorandumurile și acordurile, precum și în toate litigiile în care fostul Minister al Mediului, Apelor și Pădurilor este parte, în ceea ce privește domeniul ape și păduri".

Așadar, drepturile și obligațiile în domeniul aflat în discuție au fost preluate de Ministerul Apelor și Pădurilor, iar acesta are în prezent legitimare procesuală pasivă în cauza de față.

ii) Dispozițiile de drept european ce reglementează acordarea compensațiilor

În ceea ce privește legislația europeană aplicabilă la nivelul anului 2011 trebuie menționat Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului din 20 septembrie 2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR), publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L 277, 21.10.2005.

Acest act prevede acordarea de ajutoare persoanelor fizice care au păduri în proprietate pentru a compensa pierderile de venituri suferite având în vedere restricțiile la utilizarea pădurilor rezultate în urma aplicării directivelor 79/409/CEE a Consiliului din 2 aprilie 1979 privind conservarea păsărilor sălbatice și 92/43/CEE a Consiliului privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică care lărgește sfera celor îndrituiți a primi compensații, incluzându-i și pe titularii terenurilor forestiere aflate în zone de protecție Natura 2000 de tip funcțional T1 și T2.

Relevante în acest sens sunt dipsozițiile art. 36 lit. a) pct. iii) din Regulament potrivit cărora:"Ajutorul prevăzut în prezenta secțiune se referă la: (…) plăților Natura 2000 și plăților aferente Directivei 2000/60/CE;"

Din Preambulul Regulamentului CE) nr. 1698/2005 al Consiliului, paragraful 22 rezultă caracterul de ajutor de stat al compensațiilor acordate:

"Dezvoltarea rurală, astfel cum este definită în prezentul regulament, ar trebui să poată beneficia de ajutoare din partea statelor membre fără cofinanțare comunitară. Având în vedere efectul economic al acestor ajutoare și pentru a garanta coerența cu măsurile care ar putea beneficia de ajutoare comunitare și a simplifica procedurile, ar trebui să se stabilească norme specifice privind ajutoarele de stat (…)."

Dealtfel, Regulamentul consacră Tilul VIII reglementărilor privind ajutorul de stat, astfel încât regimul juridic al sprijinului acordat de statele membre în materie agricolă și forestieră constituie ajutor de stat în sfera de aplicare a actului normativ.

De asemenea, trebuie avută în vedere și Decizia Comisiei Europene C (2012) 5166 din 19 iulie 2012, cu valabilitate până la 31 decembrie 2013, însă trebuie subliniat că această decizie nu are efect retroactiv și nu poate să producă efecte pentru anul 2011.

Potrivit prevederilor pct. 11 din Decizia Comisiei Europene:

"schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României (...)." iii) Dispozițiile de drept intern ce reglementează acordarea compensațiilor

Potrivit dispozițiilor art. 97 alin. (1) pct. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic în varianta în vigoare la 1 ianuarie 2010:

"În scopul gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și a celui proprietate publică și privată a unităților administrativ-teritoriale, statul alocă anual de la buget, prin bugetul autorității publice centrale care răspunde de silvicultură, sume pentru:

(...) b) acordarea unor compensații reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă;"

La data de 22 iulie 2009 a fost adoptată Hotărârea Guvernului nr. 861/2009, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 573 din 18 august 2009, prin care au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare și control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și acelui proprietate privată și publică a unităților administrativ-teritoriale.

Potrivit dispozițiilor art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009:

"Toate formele de sprijin prevăzute de Legea nr. 46/2008, cu modificările și completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010, numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Prin O.G. nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condițiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competența de a acorda forme de ajutor de stat pentru activitățile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plățile Natura 2000.

Potrivit art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010:

"Normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare și naționale în domeniul ajutorului de stat, și reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă și valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere și control."

Din jurisprudența Înaltei Curți în această materie rezultă că: "Normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensații al beneficiarului, în condițiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul cât și criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere și control." (Deciziile nr. 3282 din 27 oct. 2017 și 4126 din 15 decembrie 2017, ICCJ, secția de contencios administrativ și fiscal).

Așadar, în temeiul actelor normative menționate anterior, ar fi trebuit să se elaboreze proiectul de hotărâre de Guvern privind Normele metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000 și să fie concepută concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensații.

În speță, nu este suficient că a fost emisă totuși, la solicitarea Guvernului României, Decizia Comisiei Europene C (2012) 5166 din 19 iulie 2012, cu valabilitate până la 31 decembrie 2013, întrucât această decizie nu are efect retroactiv și nu poate să producă efecte pentru anul 2011.

În ceea ce privește Hotărârea Guvernului nr. 447/2017, în conformitate cu principiul neretroactivității legii civile, aceasta are efect numai pentru viitor, dispozițiile sale nefiind incidente pentru anul 2011.

În speță, nu au fost îndeplinite cerințele legale pentru acordarea despăgubirilor, deoarece nu există o Decizie a Comisiei Europene care să aprobe schema de ajutor de stat cu incidență pentru anul 2011 și nici nu au fost adoptate normele metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații, astfel încât ajutorul de stat nu poate fi acordat, nici în conformitate cu dispozițiile de drept unional și nici în conformitate cu dispozițiile de drept intern.

iv) Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

Prin Decizia nr. 36/23.11.2015 pronunțată de Înalta Curte - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 107 din 11.02.2016, s-a statuat că:

"Pentru acordarea compensațiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, și de art. 4 lit. s) pct. 4 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările și completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010."

Așadar, din punct de vedere temporal, compensațiile prevăzute de Legea nr. 46/2008 primesc un regim juridic diferit, după cum urmează:

- în perioada 1 ianuarie 2007 - 31 decembrie 2009, compensațiile pot fi acordate în temeiul legii interne, fără a fi nevoie de aprobarea Comisiei Europene pentru aprobarea ajutorului de stat;

- după 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010.

v) Existența unui refuz nejustificat, conform art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004

Este întemeiată critica formulată de pârâtul Ministerul Mediului că prima instanță a interpretat eronat normele de drept material aplicabile și a considerat, fără temei, că este incidentă în cauză Decizia Comisiei Europene C (2012) 5166 din 19 iulie 2012.

În speță, regimul juridic al compensațiilor solicitate de reclamantă implică analiza normelor de drept material pentru acordarea ajutorului de stat și subsecvent, examinarea dispozițiilor ce reglementează refuzul nejustificat din perspectiva Legii contenciosului administrativ.

Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 prin "refuz nejustificat" se înțelege exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane, iar potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 prin "exces de putere" se înțelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenești.

În speță, instanța trebuie să lămurească dacă refuzul autorității publice de a acorda compensațiile prevăzute de art. 97 alin. (1) pct. b) din Legea nr. 46/2008, pentru anul 2011, reprezintă un refuz nejustificat.

Înalta Curte constată că regimul juridic al compensațiilor pentru anul 2011 este cel al unui ajutor de stat și presupune, conform statuărilor din Decizia nr. 36/2015, îndeplinirea cumulativă a două condiții esențiale: existența deciziei favorabile a Comisiei Europene privind acordarea ajutorului de stat și adoptarea normelor metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010.

Or, în speță, se observă că prima condiție nu este îndeplinită, deoarece Decizia Comisiei Europene C (2012) 5166 din 19 iulie 2012 a fost emisă în anul 2012, cu valabilitate până la 31 decembrie 2013, astfel încât aceasta nu se poate referi și la o perioadă anterioară emiterii sale, respectiv pentru anul 2011.

Nu este îndeplinită nici cea de-a doua condiție, cea referitoare la adoptarea normelor metodologice ulterioare emiterii Deciziei Comisiei Europene, astfel încât în conformitate cu normele de drept public (norme ce reglementează acordarea ajutorului de stat) nu sunt îndeplinite cerințele legale pentru acordarea compensațiilor prevăzute de Codul Silvic.

În acest context, de vreme ce nu sunt îndeplinite cerințele legale pentru acordarea ajutorului de stat, în mod corect autoritățile competente au refuzat acordarea compensațiilor solicitate de reclamantă pentru anul 2011, refuzul fiind justificat.

Așa fiind, Înalta Curte, în dezacord cu prima instanță, constată că acțiunea reclamantei este neîntemeiată, criticile formulate de pârâtul Ministerul Mediului, fiind fondate sub acest aspect.

vi) Temeiul de drept procesual al soluției pronunțate de Înalta Curte

Față de aceste considerente, înalta Curte în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8, raportat la art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmează să admită recursul, să caseze sentința și rejudecând cauza, să respingă, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamanta A..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor împotriva sentinței nr. 455 din 10 decembrie 2014 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând cauza pe fond:

Respinge acțiunea formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 22 mai 2018.