ÎCCJ, Decizia nr. 20/2015

Prin recursul în interesul legii, formulat în temeiul art. 514 din Codul de procedură civilă, Colegiul de conducere al Curții de Apel Suceava a solicitat Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemei de drept, care a fost soluționată diferit de instanțele judecătorești, vizând interpretarea și aplicarea art. 287 16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările și completările ulterioare (O.U.G. nr. 34/2006), cu privire la calificarea căii de atac în litigiile având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și în cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică. II. Examenul jurisprudențial

Prin recursul în interesul legii se arată că, în practica judiciară, nu există un punct de vedere unitar cu privire la problema de drept menționată la pct. I.1, fiind atașate hotărâri judecătorești definitive, în sensul art. 515 din Codul de procedură civilă.

Potrivit unei orientări jurisprudențiale, instanțele de judecată, având în vedere succesiunea în timp a prevederilor ce fac obiectul recursului în interesul legii, au calificat calea de atac în litigiile aflate sub imperiul art. 286 din O.U.G. nr. 34/2006 ca fiind recursul, apreciind că dispoziția vizând calea de atac a apelului din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 76/2012), nu a intrat niciodată în vigoare.

În acest sens, instanțele au avut în vedere intenția legiuitorului, materializată în prevederile art. I pct. 68 și 71 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2012 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 193/2013 (O.U.G. nr. 77/2012), de a stabili calea de atac ca fiind recursul, în urma stabilirii competenței de primă instanță în favoarea secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului.

De asemenea, după intrarea în vigoare a Legii nr. 76/2012, O.U.G. nr. 77/2012 a fost aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 193/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 387 din 28 iunie 2013.

Deși Legea nr. 193/2013 modifică o serie de prevederi din O.U.G. nr. 77/2012, păstrează neschimbată dispoziția cuprinsă în art. 287 16 din O.U.G. nr. 34/2006 referitoare la calea de atac a recursului și la instanța competentă să o soluționeze, respectiv curtea de apel, secția de contencios administrativ și fiscal.

Prin urmare, dispozițiile art. 83 lit. k) din Legea nr. 76/2012, potrivit cărora, la data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă, se abrogă orice alte dispoziții contrare, chiar dacă sunt cuprinse în legi speciale, nu este incidentă cu privire la art. 287 16 din O.U.G. nr. 34/2006, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 77/2012, care a fost aprobată printr-o lege specială, intrată în vigoare ulterior Codului de procedură civilă.

Într-o altă orientare jurisprudențială, instanțele au interpretat prevederile art. 287 16 din O.U.G. nr. 34/2006, modificate prin Legea nr. 76/2012, respectiv O.U.G. nr. 77/2012, în sensul reglementării căii de atac a apelului.

În esență, instanțele au considerat că, la data intrării în vigoare a Legii nr. 76/2012 (15 februarie 2013), art. I pct. 71 din O.U.G. nr. 77/2012 - care prevedea calea de atac a recursului în tipul de litigii analizat - a fost abrogat implicit, întrucât constituia o prevedere contrară art. 61 pct. 4 din aceeași lege, care modifica art. 287 16 din O.U.G. nr. 34/2006 în sensul reglementării căii de atac a apelului.

Astfel, Legea nr. 76/2012 a intrat în vigoare la data de 15 februarie 2013, după data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 77/2012 (1 ianuarie 2013), și, conform art. 83 lit. k), a abrogat orice alte dispoziții contrare.

S-a susținut că Legea nr. 193/2013 (în vigoare de la 1 iulie 2013) a aprobat cu modificări și completări O.U.G. nr. 77/2012 în forma modificată de Legea nr. 76/2012, respectiv cu art. I pct. 71 abrogat. În această interpretare, calea de atac aplicabilă la acest moment ar fi apelul, conform modificării introduse prin Legea nr. 76/2012. III. Opinia autorului sesizării

Autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curții de Apel Suceava, a apreciat că prima orientare jurisprudențială este în acord cu litera și spiritul legii.

În acest sens, autorul sesizării consideră că stabilirea căii de atac reglementate de art. 287 16 din O.U.G. nr. 34/2006 ca fiind recursul corespunde intenției legiuitorului, care, corelativ stabilirii competenței soluționării litigiilor circumscrise art. 286 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006 în favoarea secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, a statuat și calea de atac compatibilă acestei competențe funcționale, respectiv recursul, conform art. I pct. 68 și 71 din O.U.G. nr. 77/2012. IV. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție apreciază că este în acord cu litera și spiritul legii opinia jurisprudențială conform căreia prevederile art. 287 16 din O.U.G. nr. 34/2006, modificate prin Legea nr. 76/2012, respectiv O.U.G. nr. 77/2012, aprobată prin Legea nr. 193/2013, se interpretează în sensul reglementării căii de atac a apelului.

În argumentarea opiniei exprimate, procurorul general a arătat că antinomia juridică referitoare la calea de atac ce poate fi exercitată împotriva hotărârilor judecătorești pronunțate în primă instanță de secțiile de contencios administrativ și fiscal în litigiile de tipul celor indicate în textul vizat de recursul în interesul legii trebuie soluționată prin aplicarea regulii lex posteriori derogat lex anteriori. Cum Legea nr. 76/2012, lege de procedură, a intrat în vigoare ulterior O.U.G. nr. 77/2012, rezultă că, după data de 15 februarie 2013, hotărârile pronunțate în această materie sunt supuse numai apelului.

S-a subliniat că actul modificat și actul modificator nu au o existență separată, întrucât, de la data intrării în vigoare a actului modificator, prevederile sale se integrează în actul modificat și iau locul dispozițiilor normative din actul de bază supus modificării.

Ca urmare, modificările aduse prin art. 61 pct. 4 din Legea nr. 76/2012 acelorași prevederi din actul normativ de bază (art. 287 16 din O.U.G. nr. 34/2006) au operat de la intrarea în vigoare asupra formei pe care textul de bază o avea la data de 15 februarie 2013, astfel încât, de la aceeași dată, operează în privința proceselor începute după acest moment schimbarea de soluție legislativă în privința căii de atac din recurs, în apel.

Pe linia aceluiași raționament s-a punctat că intrarea în vigoare a Legii nr. 193/2013 pentru aprobarea cu modificări a O.U.G. nr. 77/2012, fără a se interveni asupra art. I pct. 71 din ordonanța de urgență aprobată, nu poate avea nicidecum semnificația repunerii în vigoare a acestui text, pentru că, potrivit art. 64 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 24/2000), abrogarea are întotdeauna caracter definitiv.

În fine, a mai fost reliefat faptul că, în cuprinsul titlului IV din Legea nr. 76/2012, a mai fost prevăzută și materia contravențională, care aparține tot contenciosului administrativ, pe lângă cea a achizițiilor publice, ca fiind supusă unei singure căi de atac, aceea a apelului, prin derogare atât de la prevederile art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), cât și de la prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, ceea ce denotă intenția legiuitorului de a permite, în aceste materii, un control judecătoresc total devolutiv în calea de atac. V. Raportul asupra recursului în interesul legii

Prin raportul asupra recursului în interesul legii, întocmit de judecătorii-raportori, sunt propuse soluția de admitere a recursului în interesul legii și pronunțarea unei decizii în sensul că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 287 16 din O.U.G. nr. 34/2006, hotărârea pronunțată de către secția de contencios administrativ a tribunalului în procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică poate fi atacată numai cu recurs. VI. Înalta Curte de Casație și Justiție

Problema de drept supusă interpretării Înaltei Curți de Casație și Justiție a fost generată de omisiunea legiuitorului de a corela dispoziția legală care stabilește competența materială funcțională a instanțelor de contencios administrativ (tribunale și curți de apel) cu calea de atac specifică, dublată de o tehnică legislativă contrară art. 16 alin. (1) și art. 17 din Legea nr. 24/2000, conform cărora: Art. 16 - Evitarea paralelismelor - alin. (1) "Art. 16. - (1) În procesul de legiferare este interzisă instituirea acelorași reglementări în mai multe articole sau alineate din același act normativ ori în două sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere." Art. 17 - Asanarea legislației "Art. 17. - În vederea asanării legislației active, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative se va urmări abrogarea expresă a dispozițiilor legale căzute în desuetudine sau care înregistrează aspecte de contradictorialitate cu reglementarea preconizată."

O rezolvare judicioasă a recursului în interesul legii presupune o prezentare diacronică a reglementărilor incidente, în scopul decelării voinței reale a legiuitorului.

În perioada cuprinsă între data publicării O.U.G. nr. 34/2006 - 15 mai 2006 - și data pronunțării prezentei decizii, competența soluționării cauzelor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și în cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică a aparținut fie instanțelor de contencios administrativ (la data publicării actului normativ, art. 287 stabilea expres că se aplică dispozițiile Legii nr. 554/2004), fie instanțelor comerciale (competență stabilită începând cu data de 3 ianuarie 2011, prin art. I pct. 74 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 76/2010 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006, astfel cum a fost modificat prin articolul unic pct. 35 din Legea nr. 278/2010), fie a fost partajată între cele două, în sensul că litigiile de natură precontractuală erau soluționate de instanțele de contencios administrativ, iar cele ulterioare contractului, de instanțele comerciale (începând cu 23 iunie 2009, conform art. I pct. 26 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 72/2009 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006).

În perioada în care cauzele de tipul celor analizate au intrat în competența tribunalelor în raza cărora se află sediul autorității contractante, ca instanțe de contencios administrativ, trimiterea la dispozițiile Legii nr. 554/2004, precum și prevederea expresă că "hotărârea pronunțată de tribunal este supusă recursului la curtea de apel" nu au lăsat loc vreunei posibilități de interpretare a căii de atac, aceasta fiind, de altfel, calea de atac unică, specifică materiei contenciosului administrativ, respectiv recursul.

La data de 30 mai 2012 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 356, Legea nr. 76/2012. Termenul prevăzut inițial pentru intrarea în vigoare a acestui act normativ, corelat cu cel prevăzut pentru intrarea în vigoare a Codului de procedură civilă, a fost 1 septembrie 2012.

Prin acte normative succesive (conform articolului unic pct. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2012 privind modificarea art. 81 din Legea nr. 76/2012, aprobată prin Legea nr. 206/2012, s-a stabilit mai întâi data de 1 februarie 2013 și, apoi, prin art. I pct. I din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 4/2013 privind modificarea Legii nr. 76/2012, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative conexe, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 214/2013, cu modificările ulterioare, s-a stabilit data de 15 februarie 2013), acest termen a fost modificat, fiind stabilită, în final, aceeași dată de intrare în vigoare (15 februarie 2013) pentru ambele legi, respectiv Legea nr. 76/2012 și Codul de procedură civilă.

Prin art. 61 din Legea nr. 76/2012, situat în titlul IV "Modificarea și completarea unor legi speciale", au fost modificate mai multe dispoziții din O.U.G. nr. 34/2006, inclusiv cele ale art. 287 16 alin. (1), care, potrivit pct. 4, urmau să aibă următorul cuprins: "Hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată numai cu apel, în termen de 5 zile de la comunicare. Apelul se judecă de curtea de apel."

Atât la momentul publicării actului normativ modificator, cât și la termenul inițial stabilit pentru intrarea sa în vigoare, actul de bază - O.U.G. nr. 34/2006 - stabilea că litigiile indicate la art. 286 "se soluționează în primă instanță de către secția comercială a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante".

În contextul redat, soluția normativă aleasă se integra armonios în concepția noii reglementări procesual civile referitoare la căile de atac. În cvasitotalitatea materiilor adesea reglementate prin legi speciale, apelul a fost prevăzut ca singura cale de atac, iar recursul a devenit o veritabilă cale extraordinară de atac, noua reglementare nemaiprevăzând un "recurs devolutiv" de tipul celui reglementat prin art. 304 1 din Codul de procedură civilă din 1865.

Dificultățile de interpretare și aplicare a dispozițiilor care formează obiectul recursului în interesul legii au fost generate de intervenirea O.U.G. nr. 77/2012, act normativ publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 827, la data de 10 decembrie 2012 și intrat în vigoare, potrivit art. IV, la data de 1 ianuarie 2013, adică anterior Legii nr. 76/2012.

Prin această nouă intervenție legislativă, legiuitorul delegat, în temeiul art. 115 alin. (4) din Constituție, și-a schimbat, din nou, concepția asupra instanței competente, modificând prevederile cuprinse în art. 286 alin. (1) și art. 287 16 din O.U.G. nr. 34/2006 în sensul atribuirii competenței în favoarea "secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante" și stabilirii căii de atac împotriva hotărârii pronunțate în primă instanță, ca fiind "numai recursul".

Această soluție legislativă este, la rândul ei, unitară, pentru că reafirmă regula conținută în art. 20 din Legea nr. 554/2004 și confirmă o soluție de tradiție în legislația națională, în materia contenciosului administrativ, recursul fiind singura cale de atac compatibilă.

Însă, după data de 15 februarie 2013, prin efectul intrării în vigoare consecutive a O.U.G. nr. 77/2012 și a Legii nr. 76/2012, competența soluționării litigiilor la care se referă art. 286 din O.U.G. nr. 34/2006 a rămas stabilită în favoarea instanțelor de contencios administrativ, punându-se problema clarificării, prin recursul în interesul legii de față, a căii de atac ce poate fi exercitată împotriva soluției tribunalului.

Există argumente consistente pentru a conchide în sensul că instituirea căii de atac a apelului prin Legea nr. 76/2012 a avut în vedere împrejurarea că, la momentul adoptării acestui act normativ, competența de soluționare a litigiilor în cauză aparținea secției civile (comerciale), iar nu celei de contencios administrativ.

Paralelismul legislativ creat prin existența în realitatea juridică a două acte normative cu aceeași forță juridică prin care se stabilesc căi de atac diferite împotriva hotărârilor pronunțate în primă instanță de tribunal, ca instanță de contencios administrativ, s-a produs pentru că data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 77/2012 a fost stabilită la 1 ianuarie 2013, contrar art. 58 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, care prevede că modificările pot fi dispuse și în perioada cuprinsă între data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, și data prevăzută pentru intrarea în vigoare a actului normativ, "cu condiția ca intervențiile propuse să intre în vigoare la aceeași dată cu actul normativ supus evenimentului legislativ".

Această tehnică legislativă deficitară presupune identificarea unei modalități de rezolvare a antinomiei juridice, cea mai judicioasă modalitate, raportată la problematica identificată, fiind cercetarea spiritului reglementării în scopul extragerii voinței legiuitorului.

Concluzia că art. 83 lit. k) din Legea nr. 76/2012, conform căruia "La data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă se abrogă: (...) orice alte dispoziții contrare, chiar dacă sunt cuprinse în legi speciale", a abrogat expres indirect prevederile art. I pct. 71 din O.U.G. nr. 77/2012 este în mod evident artificială, deși, prin jocul momentului intrării în vigoare a acestor acte normative, ar putea părea corectă.

Aceasta deoarece, la momentul publicării actului normativ abrogator - Legea nr. 76/2012 (30 mai 2012), actul abrogat - O.U.G. nr. 77/2012 (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, la data de 10 decembrie 2012) nu exista în realitatea juridică.

În aceste condiții, intrarea în vigoare a Legii nr. 193/2013 pentru aprobarea cu modificări a O.U.G. nr. 77/2012, fără a se aduce modificări dispozițiilor din ordonanța de urgență privind calea de atac și fără a avea în vedere evenimentele legislative intervenite în perioada de la intrarea în vigoare a ordonanței și până la data aprobării de către Parlament, determină concluzia că prevederea cuprinsă în art. 287 16 din O.U.G. nr. 34/2006, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 77/2012, aprobată printr-o lege specială ulterioară Codului de procedură civilă, este în fondul activ al legislației.

Pe un alt palier al argumentației nu poate fi primită teza potrivit căreia, odată cu intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, legiuitorul ar fi înțeles să se îndepărteze de la regula statornicită instituind, în unele situații, și în materia contenciosului administrativ un control total devolutiv, prin intermediul căii de atac a apelului.

În realitate, doar în materie contravențională s-a prevăzut calea de atac devolutivă a apelului, dar aceasta se justifică prin specificul dreptului contravențional de a reprezenta "micul penal".

În materia achizițiilor publice, dimpotrivă, în preambulul O.U.G. nr. 77/2012 - obligatoriu conform art. 43 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 - care enunță scopul și motivarea reglementării s-a arătat că se impune "adoptarea unor măsuri urgente pentru perfecționarea și flexibilizarea sistemului achizițiilor publice, în caz contrar existând riscul diminuării gradului de cheltuire a fondurilor alocate, inclusiv a fondurilor comunitare", ceea ce, din perspectiva acestui recurs în interesul legii, justifică o dată în plus identificarea recursului ca fiind calea de atac cea mai adecvată scopului indicat de legiuitorul delegat.

Nu în ultimul rând, prin soluția de principiu a judecătorilor Secției de contencios administrativ și fiscal din 28 octombrie 2013 s-a statuat că, "întrucât calea de atac a apelului este incompatibilă cu specificul materiei contenciosului administrativ, cauzele având ca obiect cereri de apel formulate în temeiul dispozițiilor Codului de procedură civilă din 2010 împotriva hotărârilor pronunțate în primă instanță de curțile de apel ca instanțe de contencios administrativ, se califică și se înregistrează ca cereri de recurs. La adoptarea soluției au fost avute în vedere dispozițiile art. 7-12 din Legea nr. 76/2012". Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,