ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 970/2016

Decizia nr. 970/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei;

Prin cererea formulată la data de 11 noiembrie 2013 și înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/36/2013, reclamanții A. și B. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul C., anularea în tot sau în parte a Ordinului nr. 733/2013 emis de către pârât, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința nr. 91/CA pronunțată în data de 23 aprilie 2014, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea promovată în contencios administrativ și fiscal de reclamanții A. și B., în contradictoriu cu pârâtul C., a anulat în parte Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 pentru aprobarea Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto, a Normelor privind atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto, a metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, a programei de școlarizare, precum și privind condițiile și obligațiile pentru pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, emis de C., publicat în M. Of. nr. 267 bis din 13 mai 2013, în ceea ce privește dispozițiile prevăzute la art. 4 lit. b), art. 6 alin. (3) lit. b) și c), art. 6 alin. (4), art. 8 alin. (1) lit. f), g), h), art. 8 alin. (2) și art. 18, cuprinse în Anexa 1 - Norme privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto și a obligat pârâta către reclamanți la 600 lei (câte 300 pentru fiecare) cheltuieli de judecată.

II. Motivele de casare invocate;

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs pârâtul C. care, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond respingerea acțiunii.

În motivarea recursului, recurentul a susținut, în esență, că temeiul legal de elaborare a actului normativ, a fost dat de dispozițiile art. 62 alin. (2) și (3) și ale art. 63 și 64 din O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, cu modificările și completările ulterioare, și nu de dispozițiile O.U.G. nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, cu modificările și completările ulterioare, cum eronat s-a susținut.

A arătat că instanța de fond se contrazice, deoarece, pe de o parte, susține că Ordinul ministrului Transporturilor nr. 733/2013 a fost emis de C. în calitatea sa de autoritate cu deplină competență de reglementare conferită de O.G. nr. 27/2011, iar, pe de altă parte, instanța de fond își fundamentează soluția pronunțată pe temeiul dispozițiilor O.U.G. nr. 195/2002.

A precizat că aparentul conflict între prevederile O.G. nr. 27/2011 și cele ale art. 23 alin. (5) din O.U.G. nr. 195/2002 nu se poate soluționa decât în favoarea prevederilor speciale, mai noi, ale O.G. nr. 27/2011.

A mai susținut că prevederile Ordinului ministrului Transporturilor nr. 733/2013 sunt în acord cu dispozițiile legale cu forță juridică superioară, respectiv O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, ale H.G. nr. 24/2013 privind organizarea și funcționarea C. (art. 4 alin. (1) pct. 55), precum și ale O.U.G. nr. 49/2009 privind libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii de a furniza servicii în România, act normativ care a creat cadrul juridic necesar adoptării măsurilor de implementare a Directivei nr. 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind serviciile în cadrul pieței interne și care recunoaște dreptul autorității de autorizare de a condiționa, motivat, accesul prestatorului la activitatea de servicii, de obligația acestuia de a se constitui într-o anumită formă juridică. Mai mult chiar, proiectul în cauză a fost elaborat cu respectarea normelor legislative cuprinse în Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, care consacra principiul: "Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă."

Prin urmare, invocarea excesului de putere de către instanța de fond este în mod evident eronată, în condițiile în care Curtea de Apel a reținut, faptul că C. are competență deplină de reglementare în ceea ce privește obiectul de reglementare al Ordinului nr. 733/2013.

A învederat totodată că presupusa condiție ca instructorii autorizați să se organizeze ca școli de șoferi auto nu se regăsește și printre condițiile enumerate la art. 6 din Anexa I la Ordinul contestat la fond.

III. Derularea procedurii judiciare în fața instanței de recurs și analiza motivelor de casare;

3.1. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru;

Recursul fiind de competența Înaltei Curți, a fost urmată procedura de filtrare prevăzută de art. 493 C. proc. civ., iar, prin Încheierea din Camera de Consiliu de la 17 noiembrie 2015, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., completul de filtru a admis în principiu recursul și a fixat termen de judecată pe fond la data de 29 martie 2016.

3.2. Cu privire la fondul recursului;

La data de 2 martie 2016, D. a formulat, în baza art. 61-63 coroborate cu art. 148 C. proc. civ., cerere de intervenție accesorie în interesul recurentului C.

S-a arătat că această confederație este reprezentativă pentru sectorul de activitate „transporturi rutiere”, respectiv pentru clasele CAEN, transporturi urbane, suburbane și metropolitan de călători, 4.932 - transporturi de taxiuri, 4.939 - alte transporturi terestre de călători, 8.553 - școli de conducere (pilotaj), conform Legii nr. 62/2011 și sentințelor civile nr. 23/FED din 16 noiembrie 2012 și nr. 2 FED/din 18 ianuarie 2013 pronunțate de Tribunalul București.

În motivarea cererii de intervenție au fost expuse argumente în sensul casării hotărârii primei instanțe, precizându-se că reclamanții nu au indicat niciun temei de nelegalitate pentru Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 și nici împrejurări legate de starea de fapt și de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, făcând susțineri care vizează numai oportunitatea actului și nu legalitatea acestuia.

D. a solicitat admiterea cererii de intervenție și a recursului declarat de C., casarea sentinței recurate și respingerea acțiunii formulate de reclamanți.

3.3. Analiza motivelor de casare invocate;

Cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții A. și B. are ca obiect, anularea în tot sau în parte a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 emis de C. pentru aprobarea Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor de conducere auto (Anexa nr. 1), a Normelor privind atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto (Anexa 2) a Metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere (Anexa nr. 3), a Programei de școlarizare (Anexa nr. 4), precum și privind condițiile și obligațiile pentru pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere și obligarea pârâtului la cheltuieli de judecată.

Însă, din motivarea acțiunii rezultă că, în realitate, au fost contestate numai dispozițiile care, în opinia reclamanților, ar impune noi condiții de autorizare pentru instructorii de conducere auto și ar determina încetarea activității pentru persoanele fizice autorizate care asigură doar pregătirea practică a cursanților, pe considerentul unei organizări unitare a activității de pregătire (incluzând pregătirea practică și teoretică).

Admițând în parte acțiunea, Curtea de Apel Constanța a anulat parțial Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 numai cu privire la normele din Anexa nr. 1 privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, în partea care obligă pe instructorii auto să desfășoare activitatea de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere doar sub forma de școli de conducători auto organizate în regim juridic de persoane fizice autorizate, în condițiile stabilite prin O.U.G. nr. 44/2008, precum și să dețină baza materială și logistică prevăzută ca și condiție de autorizare a acestei forme de organizare a activității.

În atare situație, urmează a fi analizate criticile formulate în recursul declarat de C. numai cu privire la acele dispoziții din Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 care au fost anulate și numai prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, constându-se că hotărârea atacată nu cuprinde motive contradictorii ori străine de natura cauzei și deci nu se impune a fi casată în baza prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat.

În ce privește motivul de casare prevăzut de 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., se reține că, în speța, hotărârea recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită, instanța de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, și raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte reține că este incident în cauză motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în considerarea celor în continuare arătate.

Principalul considerent prin intermediul căruia instanța de fond a admis în parte acțiunea formulată de reclamanți s-a referit la impunerea, prin ordinul atacat, ca instructorii auto să îndeplinească, în vederea autorizării pentru desfășurarea activității lor și a condițiilor pentru asigurarea pregătirii tehnice, să desfășoare activitatea folosind, în principal, forță sa de muncă.

Instanța de fond a reținut că această dispoziție a fost emisă cu exces de putere și constituie o intervenție nepermisă în dreptul reclamanților de a desfășura activități de natură comercială în mod autonom, în limitele și condițiile stabilite prin O.U.G. nr. 44/2008.

Prima instanță a mai apreciat că și condițiile care obligă instructorul auto să se asimileze unei școli, respectiv să dețină spații adecvate procesului de învățământ, să funcționeze într-o locație unică, etc. reprezintă o imixtiune nepermisă în dreptul persoanei de a-și exercita în mod liber de orice constrângeri administrative activitatea pentru care a fost autorizat.

Așadar, excesul de putere invocat de judecătorul fondului privește exclusiv dreptul reclamanților de a-și desfășura activitatea pentru care au fost autorizați, în condițiile O.U.G. nr. 44/2008, avându-se în vedere că O.G. nr. 27/2011, în temeiul căreia a fost emis Ordinul nr. 733/2013, a prevăzut că autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, precum și atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto necesari procesului de pregătire se face în condițiile stabilite de către autoritatea competentă prin norme, conform art. 62 alin. (2).

Însă instanța de fond nu a ținut seama că certificatul de înregistrare la Oficiul Național al Registrului Comerțului Constanța atestă numai înregistrarea în registrul comerțului, autorizarea funcționării și luarea în evidență de către autoritatea fiscală competentă.

Obligativitatea obținerii unui atestat de pregătire profesională a instructorilor de conducere auto și a unei autorizații de instructor auto, ambele emise de C. în condițiile unei legislații speciale, permit exercitarea în concret a activității comerciale.

În concluzie, persoana fizică autorizată în domeniul instructori auto nu își poate exercita în fapt activitatea, fără a fi atestată și autorizată de autoritatea competentă - C.

Din acest punct de vedere, condițiile excesului de putere invocate de reclamanți și reținute de prima instanță, prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 modificată și completată, nu sunt întrunite, deoarece recurentul și-a exercitat dreptul de apreciere în limitele competențelor sale prevăzute de lege (O.G. nr. 27/2011) și cu respectarea drepturilor reclamanților, ținându-se seama că dispozițiile O.U.G nr. 44/2008 care prevăd autorizarea PFA reprezintă numai o condiție prealabilă de organizare a activității de instructori auto.

În ceea ce privește susținerea instanței de fond conform căreia instructorul auto organizat sub forma PFA este obligat să se organizeze în școală de șoferi auto și să presteze activitate integrală de pregătire (practică și teoretică) este contrazisă de dispozițiile art. 6 din Anexa I la Ordinul nr. 733/2013, în speță putându-și continua activitatea de PFA și având posibilitatea să desfășoare activitate de pregătire practică și nu teoretică.

Având în vedere scopul pentru care a fost emis Ordinul nr. 733/201, respectiv necesitatea asigurării unui cadru eficient, complet și unitar de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, precum și pentru a se asigura cadrul legal necesar verificării și controlului acestei activități din punct de vedere administrativ și fiscal, apropierea condițiilor specifice de dotare a celor care exercită activitatea este în concordanță cu interesul public care, în materia dreptului administrativ este primordial interesului privat.

Reglementarea autorizării/atestării instructorului auto organizat ca persoană fizică autorizată nu îi îngrădește acestuia dreptul de a exercita activitatea, însă susținerea instanței de fond în sensul că exercitarea trebuie să fie liberă de orice constrângeri administrative nu este conformă cu principiile desfășurării unui serviciu public a cărui organizare trebuie să se facă unitar, pentru ca persoanele care doresc să se pregătească în scopul obținerii carnetului de conducere să aibă cu adevărat șanse egale, indiferent pentru care mod de organizare a activității vor opta.

Reținând că sunt întrunite cerințele prevăzute de art. 67 C. proc. civ., republicat, în raport cu obiectul cererii de intervenție accesorie și calitatea titularului acestuia, dovedită prin hotărârile judecătorești de constatare a reprezentativității la nivel de sector de activitate, conform Legii nr. 62/2011, Înalta Curte va admite cererea de intervenție formulată de intervenienta D.

3.4 Temeiul legal al soluției adoptate în recurs;

În baza dispozițiilor art. 67 și 497 C. proc. civ., republicat și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul C. și cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta D. și, pentru motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, va casa hotărârea atacată și, pe fond, va respinge ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamanții A. și B.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul C. împotriva sentinței civile nr. 91/CA din 23 aprilie 2014 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată în sensul că respinge în integralitate acțiunea formulată de reclamanții A. și B., ca neîntemeiată.

Admite cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta D.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 29 martie 2016.