ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 3/2017

Tribunalul Dolj - Secția I civilă a dispus, din oficiu, prin Încheierea din 1 iunie 2016, în Dosarul nr. 44.791/215/2014, aflat pe rolul acestei instanțe, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: există un drept de creanță al dobânditorului construcției cumpărate în baza Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situației juridice a unor imobile cu destinația de locuințe, trecute în proprietatea statului, cu modificările ulterioare, la perfectarea unui act de vânzare- cumpărare prin care să dobândească și dreptul de proprietate asupra terenului aferent construcției și care este temeiul legal al unui asemenea drept? II. Expunerea succintă a procesului

Prin Cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei Craiova la data de 22 decembrie 2014, cu nr. 44.791/215/2014, reclamanții F.T., F.A., F.M.M. și F.G.C. au chemat în judecată pe pârâții municipiul Craiova prin primar și Consiliul Local al Municipiului Craiova, solicitând instanței ca prin hotărârea ce se va pronunța să fie obligați pârâții să încheie contract de vânzare-cumpărare reclamanților F.A. și F.T. pentru suprafața de 294,26 mp și reclamanților F.G.C. și F.M.M. pentru suprafața de 241,44 mp - teren aferent casei lor de locuit, pe care și-au manifestat intenția să îl achiziționeze, sens în care au notificat pârâta; acest teren nu este notificat/restituit în baza Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu modificările și completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 10/2001), și au un drept de preempțiune la cumpărare instituit de Legea nr. 112/1995, cu modificările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 112/1995), lege în baza căreia au dobândit și proprietatea asupra construcției.

În motivarea acțiunii, reclamanții au arătat că sunt proprietarii imobilului - casă de locuit, situat în Craiova, str. P.R. nr. X, județul Dolj, așa cum rezultă din contractele de vânzare- cumpărare nr. 22/23.11.1996 și nr. 30/23.12.1996. Pentru terenul aferent casei de locuit li s-au încheiat doar contractele de închiriere nr. 1.190/22.09.2014 și nr. 1.191/22.09.2014, deși nu există nicio notificare în baza Legii nr. 10/2001 sau vreun alt litigiu cu privire la teren.

Reclamanții au susținut că au un drept incomplet de proprietate și nu pot să efectueze lucrări de consolidare la casă sau să construiască, dat fiind că nu dețin și proprietatea terenului, iar casa este foarte veche și necesită multe reparații și consolidări.

Interesul legitim al acestei acțiuni este dat de dreptul de proprietate asupra construcțiilor obținute în baza Legii nr. 112/1995, un drept asupra terenului potrivit art. 9 și art. 21 din aceeași lege, respectiv art. 33 și art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situației juridice a unor imobile cu destinația de locuințe, trecute în proprietatea statului, stabilite prin Hotărârea Guvernului nr. 20/1996, republicate (denumite în continuare Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995), de a dobândi și deținerea terenului, conform contractelor de închiriere valabile la data formulării cererii.

Legea nr. 10/2001, precum și Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, cu modificările și completările ulterioare, au instituit o interdicție de vânzare a terenurilor aferente imobilelor achiziționate în baza Legii nr. 112/1995, notificate, dar situația reclamanților nu se circumscrie acestei interdicții, având în vedere că terenul lor nu a fost niciodată notificat, revendicat și nu a existat nicio altă persoană decât reclamanții care să își manifeste voința de a completa dreptul de proprietate și de a dobândi și proprietatea asupra terenului aferent construcțiilor, așa cum apare individualizat în contractele de închiriere. Nicio altă persoană nu poate justifica interes în achiziționarea terenului aferent casei de locuit și folosit în baza contractelor de închiriere, singurii care au un drept prevăzut de lege fiind reclamanții, care au solicitat instanței obligarea pârâților la efectuarea demersurilor necesare încheierii contractelor de vânzare-cumpărare, în formă autentică, a terenurilor aferente casei de locuit.

Prin Sentința civilă nr. 7.952 din 11 iunie 2015, pronunțată de Judecătoria Craiova, a fost respinsă, ca neîntemeiată, acțiunea, reținându-se, în esență, că din înscrisurile depuse la dosarul cauzei rezultă că imobilul-teren situat în Craiova, str. P. R. nr. X, în suprafață totală de 806 mp, figurează ca fiind înscris în evidențele domeniului privat al municipiului Craiova, conform Hotărârii Consiliului Local nr. 522/2007, anexa 2, poziția 696, iar din răspunsurile obținute cu ocazia interogatoriului pârâtelor se constată că există notificări privind restituirea în natură a suprafețelor de teren existente pe str. P.R. din Craiova.

În aceste condiții, având în vedere regimul juridic al imobilelor, și anume că acestea fac parte din domeniul privat al municipiului Craiova și persoana proprietarului, care nu și-a dat acordul pentru vânzarea acestora, instanța a considerat că nu se poate substitui instituțiilor abilitate să efectueze vânzarea, intervenția sa reprezentând o încălcare a principiului libertății contractuale, reglementat de dispozițiile art. 1.166 și art. 1.169 din Codul civil. Totodată, instanța a reținut că prin art. 121 alin. (1) și (2) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, legiuitorul definește domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale, stabilind că este supus regimului juridic de drept comun, dacă legea nu dispune altfel.

Împotriva acestei sentințe au declarat apel reclamanții, care au reiterat susținerile făcute în fața instanței de fond.

Din oficiu, instanța a pus în discuția părților necesitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la problema de drept ce face obiectul apelului.

Prin încheierea din 1 iunie 2016, Tribunalul Dolj - Secția I civilă a constatat admisibilă sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție și a dispus și suspendarea judecării cauzei, în temeiul dispozițiilor art. 520 din Codul de procedură civilă. III. Motivele de admisibilitate reținute de titularul sesizării

Prin Încheierea pronunțată la data de 1 iunie 2016, în Dosarul nr. 44.791/215/2014, Tribunalul Dolj - Secția I civilă a constatat admisibilitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, motivat de următoarele considerente: a) de lămurirea modului de aplicare a dispozițiilor art. 9 alin. (1), art. 3 alin. (1) și art. 21 din Legea nr. 112/1995 și a art. 33 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 depinde soluționarea pe fond a cauzei, întrucât: - obiectul juridic al cererii de chemare în judecată are la bază teza existenței unui drept de creanță al reclamanților de a obține perfectarea unui act de vânzare-cumpărare pentru terenul aferent construcției achiziționate în baza Legii nr. 112/1995; - reclamanții au primit o soluție de respingere a acțiunii în fața primei instanțe, motivată de regimul juridic al terenului, care face parte din domeniul privat al municipiului, de inexistența acordului proprietarului la vânzare și de principiul libertății contractuale; - tribunalul este învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, ca instanță de apel, conform dispozițiilor art. 466, art. 483 alin. (2) și art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă; b) problema de drept este nouă, deoarece, prin consultarea jurisprudenței, s-a constatat că asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o altă hotărâre, așa cum rezultă din site-ul instanței supreme; elementul de noutate este conferit de faptul că problema de drept dedusă judecății nu a mai făcut obiectul unei analize și al unei dezlegări jurisprudențiale consecvente, neputându-se vorbi despre cristalizarea unei practici judiciare în această privință; c) problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție, consultate la data pronunțării încheierii. IV. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Punctul de vedere al apelanților-reclamanți, exprimat prin nota scrisă depusă la dosar, este în sensul că se impune rezolvarea de principiu a chestiunii existenței unui drept de creanță al dobânditorului construcției cumpărate în baza Legii nr. 112/1995 la perfectarea unui act de vânzare-cumpărare pentru terenul aferent și cu privire la temeiul legal al unui asemenea drept. Opinia acestora este în sensul că dobânditorilor construcției trebuie să li se recunoască o vocație la cumpărarea terenului, mai ales în condițiile în care terenurile în litigiu nu fac obiectul unei proceduri de restituire către foștii proprietari, în baza unui act normativ cu caracter reparatoriu.

Intimații-pârâți nu au formulat un punct de vedere cu privire la problema de drept ce face obiectul sesizării.

După comunicarea raportului, în temeiul dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părțile au depus, în termen legal, puncte de vedere, prin care și-au exprimat acordul cu privire la concluziile judecătorului-raportor. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Completul de judecată învestit cu soluționarea apelului în Dosarul nr. 44.791/215/2014 al Tribunalului Dolj - Secția I civilă a avut în vedere contextul legal, contextul jurisprudențial, caracterul de noutate al problemei de drept deduse judecății, precum și necesitatea interpretării normelor de drept substanțial în raport cu rațiunea și finalitatea pentru care au fost adoptate, de nevoile sociale pe care sunt menite să le reglementeze, dar și cu necesitatea unei interpretări sistematice, istorico- teleologice, apreciind că: a) Practica administrativă nu este judicioasă; există o incompatibilitate juridică între dreptul real asupra construcției și dreptul de creanță constând în folosința terenului; dreptul chiriașului este un drept de creanță, limitat în timp, prin natura sa, fiind un drept ce poate fi supus unei sancțiuni juridice, ceea ce intră în contradicție cu caracterul perpetuu al dreptului de proprietate asupra construcției; un subiect de drept nu poate fi chiriaș pe teren și proprietar pe construcția de pe teren, pentru că situația este absurdă din punct de vedere juridic. b) Nu există o rațiune a legii în sprijinul tezei constituirii prin efectul legii a dreptului de proprietate asupra terenului aferent construcției cumpărate în baza Legii nr. 112/1995, întrucât nu ne aflăm în ipoteze similare altor reglementări legale din această materie, relevante fiind cele conținute de art. 23 și art. 36 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 18/1991). În situația reglementată de art. 23 din Legea nr. 18/1991 opțiunea legiuitorului este pe deplin justificată, fiind reprezentată de necesitatea tranșării cu certitudine a situației juridice a gospodăriilor din mediul rural în zonele cooperativizate; la momentul adoptării actului normativ menționat s-a desființat proprietatea cooperatistă, iar terenul a intrat în proprietatea privată a deținătorilor gospodăriei; registrele agricole și actele translative vechi nu confereau suficientă siguranță pentru individualizarea corectă a terenului; norma respectivă are și un caracter de echitate socială. În situația reglementată de art. 36 din Legea nr. 18/1991 dreptul de proprietate asupra terenului a putut fi constituit în patrimoniul proprietarului construcției (în urma parcurgerii procedurii legale), legiuitorul neînțelegând să-l redea circuitului civil dinamic, în vederea încheierii unor acte de vânzare- cumpărare cu proprietarul construcției; este tot o normă de echitate socială; menirea ei a fost să regleze o situație destul de nefirească, generată de limitarea circuitului juridic civil și a dreptului de dispoziție asupra terenurilor în perioada 1974-1989. Nu există o rațiune a legii care să poată sta la baza acordării unui beneficiu legal al constituirii cu titlu gratuit a dreptului de proprietate în favoarea cumpărătorului construcției, în baza Legii nr. 112/1995. Fostului chiriaș al unui imobil preluat abuziv în perioada regimului totalitar i s-a acordat beneficiul legal al cumpărării locuinței în care stătea, rațiunea fiind una de protecție socială, însă ar fi împotriva principiului echității să i se acorde gratuit terenul aferent, având în vedere valoarea economică mare și însemnătatea unui asemenea bun, majoritatea locuințelor ce au făcut obiectul Legii nr. 112/1995 fiind amplasate în mediul urban. c) Dincolo de chestiunile ce țin de interpretarea istorico- teleologică nu există o normă legală care să reglementeze constituirea dreptului de proprietate. În această privință se constată că art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 adaugă la lege, deși reprezintă un act normativ cu forță juridică inferioară acesteia; dreptul de proprietate trebuie să aibă ca izvor un anumit mod de dobândire a proprietății, unul dintre acestea putând fi legea stricto sensu, ca act normativ adoptat de puterea legiuitoare. Este de neconceput ca o lege să reglementeze contractul, ca mod de dobândire a dreptului de proprietate privată asupra construcției, iar o hotărâre a Guvernului, ce ar trebui să fie dată în baza legii și în aplicarea ei, să reglementeze un caz de constituire a dreptului de proprietate privată asupra terenului, în condițiile în care ramura dreptului civil privește terenul ca bun principal și construcția ca bun accesoriu. d) Așa fiind, instanța de trimitere a arătat că nu își însușește soluția jurisprudențială menționată, bazată pe metoda de interpretare a terțului exclus. Opinia instanței vizează o interpretare extensivă a unei norme de drept, cu aplicarea principiului ubi eadem est legis ratio, ibi eadem solutio esse debet; este vorba despre art. 9 din Legea nr. 112/1995, astfel încât cumpărătorul construcției poate fi considerat în drept să achiziționeze și terenul aferent, pentru a se asigura o unitate de soartă juridică a imobilului compus din teren și construcție. Câtă vreme legiuitorul nu a instituit în mod expres un drept de superficie și nu există rațiuni legale pentru ca dobânditorul cu titlu oneros al construcției să fie "gratificat" de către stat cu proprietatea asupra terenului, el trebuie să aibă o posibilitate legală de a avea în patrimoniu un drept consolidat asupra întregului imobil și de a-și exercita prerogativele cu privire la acesta. Norma de protecție socială conținută de art. 9 din Legea nr. 112/1995 trebuie aplicată în acord cu finalitatea practică, în sensul de a se conferi cumpărătorului posibilitatea legală de a dobândi în proprietate, în aceleași condiții și prin același mod de dobândire a proprietății, întregul ansamblu locativ, imobilul compus din teren și construcție, în integralitatea sa și cu funcționalitatea sa. Extinderea unei ipoteze legale pe cale de interpretare este admisă în dreptul civil atunci când interpretarea literală nu acoperă nevoile sociale pe care este menită să le reglementeze. VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

Jurisprudența Curții de Apel Craiova: instanța de trimitere - Tribunalul Dolj - Secția I civilă - a comunicat Decizia nr. 1.569 din 19 septembrie 2012, prin care s-a reținut că proprietatea terenului aferent locuinței cumpărate de chiriași în temeiul Legii nr. 112/1995 se dobândește prin efectul art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995, iar atribuirea se face în condițiile art. 36 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, întrucât Legea nr. 112/1995 nu prevede vreo procedură specială, derogatorie de la dreptul comun, pentru atribuirea în proprietate a terenului aferent construcției; constituirea dreptului de proprietate asupra terenului aferent construcției se face cu titlu gratuit, aceasta fiind opțiunea legiuitorului.

Jurisprudența altor instanțe din țară Dintre hotărârile comunicate de Curtea de Apel București doar una singură are legătură cu materia asupra căreia s-a solicitat transmiterea jurisprudenței relevante, și anume Decizia nr. 132A din 23 martie 2015 a Secției a III-a civile, conform căreia terenurile aferente imobilelor înstrăinate potrivit Legii nr. 112/1995 nu pot fi restituite în natură foștilor proprietari, față de dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 10/2001, accepțiunea de teren aferent urmând să fie reținută conform Hotărârii Guvernului nr. 923/2010 pentru modificarea și completarea Normelor metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 250/2007. Curtea de Apel Cluj a comunicat Decizia civilă nr. 461A din 6 mai 2015 a Tribunalului Cluj, irevocabilă prin Decizia nr. 456 din 29 septembrie 2015 a Curții de Apel Cluj, conform cărora dreptul de proprietate asupra terenului aferent construcției înstrăinate în baza Legii nr. 112/1995 nu se dobândește ope legis, fără plata unui preț, proprietarul construcției având vocația legală să dobândească dreptul de proprietate asupra terenului aferent, prin încheierea unui contract de vânzare-cumpărare, în limitele stabilite de art. 26 din Legea nr. 112/1995. Curtea de Apel Constanța a comunicat că doar la nivelul Secției I civile a Tribunalului Constanța s-au pronunțat hotărâri judecătorești în materia ce face obiectul sesizării. Această instanță are practică unitară în sensul că, în temeiul dispozițiilor art. 26 din Legea nr. 112/1995 și ale art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995, dobânditorul construcției are vocație legală la dobândirea dreptului de proprietate și asupra terenului aferent. Doar în privința determinării terenului aferent sunt conturate două opinii: una majoritară, potrivit căreia teren aferent reprezintă tot ceea ce ține de respectiva construcție - suprafața construită și diferența de teren necesar utilizării normale a locuinței (Decizia civilă nr. 979 din 20 octombrie 2015, Decizia civilă nr. 1.287 din 20 noiembrie 2012); o opinie minoritară, în sensul că este considerat teren aferent doar terenul de sub construcție (Decizia civilă nr. 775 din 16 iunie 2016). Celelalte curți de apel au comunicat că nu au identificat practică judiciară în materia ce face obiectul sesizării. Mai multe curți de apel (Curtea de Apel Bacău, Curtea de Apel Brașov, Curtea de Apel Galați, Curtea de Apel Iași, Curtea de Apel Ploiești, Curtea de Apel Suceava, Curtea de Apel Timișoara) au comunicat și punctele de vedere teoretice ale judecătorilor, care prefigurează formarea unei practici neunitare.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu s-a verificat și nici nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării. VII. Jurisprudența Curții Constituționale

În urma verificărilor efectuate se constată că instanța de contencios constituțional s-a pronunțat asupra constituționalității unora dintre dispozițiile invocate de titularul sesizării ca fiind de natură să sprijine solicitarea de pronunțare a unei hotărâri prealabile. Astfel, în legătură cu dispozițiile art. 21 din Legea nr. 112/1995, prin Decizia nr. 420 din 14 octombrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.222 din 20 decembrie 2004, Curtea a reținut că ipoteza normei criticate "își găsește aplicare «o dată cu restituirea în natură și dobândirea dreptului de proprietate[...]», așadar, în situațiile în care fostul proprietar, care a pierdut dreptul de proprietate și, deci, calitatea de proprietar, în favoarea statului, solicită redobândirea acestuia, textul dedus controlului nerelevând nicio contradicție cu prevederea constituțională de referință [art. 44 alin. (1) teza întâi din Constituție - s.n.]. Într-adevăr, aceasta din urmă garantează dreptul de proprietate exclusiv în ipostaza de componentă certă a patrimoniului titularului său, iar nu în aceea de simplă expectativă sau de drept eventual, a căror transpunere în realitate are un caracter mai mult sau mai puțin aleatoriu." VIII. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, judecătorul-raportor a apreciat că sesizarea întrunește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă. Pe fondul sesizării a reținut că proprietarul construcției dobândite în temeiul Legii nr. 112/1995 are dreptul să dobândească proprietatea și asupra terenului aferent acesteia și să solicite, în caz de refuz, pe calea acțiunii în justiție, obligarea la perfectarea contractului de vânzare-cumpărare. IX. Înalta Curte de Casație și Justiție Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:

În privința regularității sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, legiuitorul, în cuprinsul articolului 519 din Codul de procedură civilă, instituie o serie de condiții de admisibilitate pentru declanșarea acestei proceduri, condiții care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, respectiv: 1. existența unei cauze aflate în curs de judecată; 2. cauza să se afle spre soluționare în ultimă instanță; 3. cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; 4. ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; 5. chestiunea de drept identificată să prezinte caracter de noutate și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat și nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Examinând sesizarea, punctele de vedere și argumentele exprimate de instanțele din țară, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept apreciază chestiunea de drept supusă dezbaterii ca fiind una veritabilă, existând o dificultate reală de interpretare, care necesită o rezolvare de principiu.

De asemenea, se constată că sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate reglementate de art. 519 din Codul de procedură civilă, întrucât cauza se află în curs de soluționare, în apel, pe rolul Tribunalul Dolj, care este ultimă instanță în materie; de lămurirea chestiunii de drept invocate pe calea sesizării depinde soluționarea pricinii pe fond, în contextul în care obiectul judecății îl reprezintă obligarea pârâților la perfectarea unui contract de vânzare-cumpărare asupra terenului aferent construcției, drept negat prin soluția de primă instanță; chestiunea prezintă aspect de noutate, având în vedere că Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat asupra acesteia prin decizii în casație sau prin recurs în interesul legii și nici pe calea unei alte hotărâri prealabile.

Răspunsul asupra acestei chestiuni presupune analiza sistematică și teleologică a mai multor dispoziții legale, pentru a se determina dacă există un asemenea drept în patrimoniul cumpărătorului construcției, natura acestui drept și modalitatea de valorificare a lui.

Dispozițiile legale relevante pentru tranșarea acestei probleme de drept sunt următoarele: Legea nr. 112/1995 pentru reglementarea situației juridice a unor imobile cu destinația de locuințe, trecute în proprietatea statului, cu modificările ulterioare: Art. 9. - "Chiriașii titulari de contract ai apartamentelor ce nu se restituie în natură foștilor proprietari sau moștenitorilor acestora pot opta, după expirarea termenului prevăzut la art. 14, pentru cumpărarea acestor apartamente cu plata integrală sau în rate a prețului." Art. 3. - "Prin apartament, în sensul prezentei legi, se înțelege locuința compusă din una sau mai multe camere, cu dependințele, garajele și anexele gospodărești aferente, inclusiv camere de serviciu, poduri, pivnițe, magazii și altele asemenea, indiferent dacă sunt situate la același nivel sau la niveluri diferite și care, la data trecerii în proprietatea statului, constituia o singură unitate locativă de sine stătătoare, așa cum a fost determinată prin construcție. Apartamentul, astfel cum a fost definit în alin. 1, rămâne considerat ca atare, indiferent dacă, ulterior trecerii în proprietatea statului, s-au efectuat modificări constructive interioare ori a fost luat în evidență ca reprezentând două sau mai multe apartamente. Pentru adăugările, supraetajările, dotările, utilitățile și orice alte construcții, care exced apartamentul trecut în proprietatea statului, cât și pentru pierderile de valoare, imputabile, se aplică prevederile art. 13." Art. 21. - "Odată cu restituirea în natură și dobândirea dreptului de proprietate asupra apartamentelor se dobândește și dreptul de proprietate asupra terenurilor aferente, așa cum au fost determinate la data trecerii în proprietatea statului, cu excepția suprafețelor ocupate și aferente altor construcții și dotări edilitare realizate, cu aprobări legale, după această dată." Art. 26. - "(...) Suprafețele de teren preluate de stat sau de alte persoane juridice, aflate la data de 22 decembrie 1989 în posesia acestora și care depășesc suprafața aferentă construcțiilor, rămân în proprietatea statului." Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situației juridice a unor imobile cu destinația de locuințe, trecute în proprietatea statului, stabilite prin Hotărârea Guvernului nr. 20/1996, republicate Art. 37. - "În situațiile de vânzare către chiriași a apartamentelor și, când este cazul, a anexelor gospodărești și a garajelor aferente, dreptul de proprietate se dobândește și asupra terenului aferent, cu respectarea dispozițiilor art. 26 alineatul ultim din lege." Alte dispoziții legale incidente: Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu modificările și completările ulterioare: Art. 7. - "(...) (5) Nu se restituie în natură terenurile aferente imobilelor care au fost înstrăinate în temeiul dispozițiilor Legii nr. 112/1995, cu modificările ulterioare." Hotărârea Guvernului nr. 923/2010 pentru modificarea și completarea Normelor metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 250/2007: Pct. 7.3 "Sunt exceptate de la restituirea în natură terenurile aferente imobilelor care au fost înstrăinate în temeiul Legii nr. 112/1995, cu modificările ulterioare. Pentru aceste terenuri foștii proprietari beneficiază de măsuri reparatorii în echivalent conform legii. Prin noțiunea "teren aferent imobilelor înstrăinate în temeiul Legii nr. 112/1995" se înțelege terenul pe care este amplasată construcția, respectiv amprenta construcției, cât și terenul din împrejurimile construcției necesar bunei utilizări a acesteia indiferent de categoria de folosință. Stabilirea suprafeței de teren necesar bunei utilizări a construcției se face, motivat, de către entitatea învestită cu soluționarea notificării."

Din analiza textelor care reglementează materia imobilelor cu destinația de locuințe trecute în proprietatea statului rezultă că legiuitorul a recunoscut în mod expres, prin dispozițiile art. 9 din Legea nr. 112/1995, posibilitatea pentru chiriași de a dobândi, în proprietate, apartamentele ce nu se restituie în natură foștilor proprietari sau moștenitorilor acestora.

În ce privește accepțiunea noțiunii de "apartament" ce poate face obiectul unei astfel de înstrăinări, aceasta este dată de dispozițiile art. 3 din Legea nr. 112/1995, conform cărora apartamentul este "locuința compusă din una sau mai multe camere, cu dependințele, garajele și anexele gospodărești aferente, inclusiv camere de serviciu, poduri, pivnițe, magazii și altele asemenea, indiferent dacă sunt situate la același nivel sau la niveluri diferite și care, la data trecerii în proprietatea statului, constituia o singură unitate locativă de sine stătătoare, așa cum a fost determinată prin construcție".

În prezența unei astfel de definiții legale este nepermisă interpretarea prin "extensiune" propusă de autorul sesizării, în sensul că noțiunea de "apartament" ar trebui să cuprindă și terenul aferent, dată fiind unitatea de "ansamblu locativ" a imobilului compus din teren și construcție, în integralitatea și funcționalitatea sa, precum și faptul că norma de protecție socială cuprinsă de art. 9 din Legea nr. 112/1995 ar trebui extinsă, pentru a-și atinge finalitatea, și la teren.

În realitate, interpretarea extensivă, bazată pe argumentul a fortiori, este cea care permite concluzia că rațiunea aplicării normei juridice unei situații neprevăzute de aceasta este și mai puternică decât pentru ipoteza reglementată în mod expres de lege (întrucât sunt și mai puternice rațiunile avute în vedere la edictarea normei).

Or, nu se poate spune că, reglementând posibilitatea dobândirii, prin cumpărare, a apartamentelor (și dând o anumită definiție a acestora, fără a include și terenul aferent) legiuitorul ar fi avut în vedere, cu atât mai mult, posibilitatea dobândirii terenului, câtă vreme există situații în care dreptul de proprietate asupra construcției poate coexista cu un alt fel de drept asupra terenului (de exemplu, de folosință pe durata existenței construcției, de concesiune).

Această posibilă situație juridică (de coexistență a două drepturi cu naturi diferite asupra construcției și, respectiv, asupra terenului pe care se află situată aceasta) exclude și argumentul de analogie a legii la care face apel titularul sesizării (ubi eadem est legis ratio, ibi eadem est legis dispositio).

Este, de asemenea, eronat a se considera că dreptul de proprietate asupra terenului aferent ar putea fi constituit, în mod gratuit, prin efectul prevederilor legilor fondului funciar.

Dispozițiile art. 36 alin. (2) și (3) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care recunosc o astfel de posibilitate, vizează o altă ipoteză, aceea a titularilor dreptului de folosință asupra terenurilor care fuseseră astfel atribuite înainte de anul 1989, pe durata existenței construcțiilor (întrucât terenurile nu puteau face obiect al înstrăinărilor, fiind scoase din circuitul civil). Pentru această ipoteză legea prevede atribuirea în proprietate a terenurilor prin ordin al prefectului.

Este vorba așadar, despre situația proprietarilor construcțiilor dobândite înainte de 1989, care rămăseseră, în contextul scoaterii terenurilor în afara circuitului civil, titulari doar ai unui drept de folosință asupra terenului aferent, acesta fiind convertit prin efectul legii și pe baza ordinului prefectului, în drept de proprietate.

Or, chiriașii dobânditori ai dreptului de proprietate pe temeiul Legii nr. 112/1995, care au beneficiat de o dispoziție de favoare și de o normă de protecție socială la achiziționarea apartamentelor, nu sunt în aceeași situație juridică cu cea avută în vedere de legea fondului funciar atunci când a dispus convertirea dreptului de folosință asupra terenului aferent construcțiilor în drept de proprietate (în favoarea proprietarilor construcțiilor).

Că nu aceasta a fost intenția legiuitorului, ca dobândirea dreptului de proprietate asupra terenului aferent construcțiilor cumpărate în temeiul Legii nr. 112/1995, să se facă în condițiile prevăzute de Legea nr. 18/1991, rezultă și din aceea că, deși în forma inițială a Hotărârii Guvernului nr. 20/1996 se prevedea la art. 33 că "în situațiile de vânzare către chiriași a apartamentelor, dreptul de proprietate se dobândește și asupra terenului situat sub aceste construcții, în condițiile art. 35 alin. (2) din Legea nr. 18/1991", textul nu a mai fost păstrat la republicare, în urma modificărilor aduse prin Hotărârea Guvernului nr. 11/1997 pentru modificarea și completarea Normelor metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situației juridice a unor imobile cu destinația de locuințe, trecute în proprietatea statului, stabilite prin Hotărârea Guvernului nr. 20/1996.

Cu privire la terenul aferent construcțiilor înstrăinate în temeiul Legii nr. 112/1995, actul normativ face referire doar la suprafața de teren care o depășește pe cea aferentă, în sensul că aceasta rămâne în proprietatea statului [art. 26 alin. (3)].

Precizări în legătură cu situația juridică a terenului aferent au fost aduse ulterior, prin art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995, în sensul că "în situațiile de vânzare către chiriași a apartamentelor, dreptul de proprietate se dobândește și asupra terenului aferent, cu respectarea dispozițiilor art. 26 alineatul ultim din lege".

Se pune problema, pe de o parte, dacă această normă poate constitui un temei suficient pentru dobândirea dreptului de proprietate sau dacă este vorba doar despre un act normativ cu forță juridică inferioară care nu poate adăuga la lege, și pe de altă parte, în caz afirmativ, dacă există mijloace juridice la îndemâna proprietarului construcției de a obține obligarea proprietarului terenului să-l înstrăineze, în situația unui refuz din partea acestuia.

În ceea ce privește faptul că printr-o hotărâre a Guvernului s-a reglementat posibilitatea înstrăinării terenului trebuie observat că, potrivit art. 108 alin. (2) din Constituția României, "hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor". Așadar, ori de câte ori prevederile din lege reclamă adoptarea unor măsuri sau a unor reguli subsecvente care să asigure corecta aplicare a acestora, se adoptă un act al executivului, considerat secundum legem, care urmărește punerea în aplicare sau ducerea la îndeplinire a legilor. De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, actul administrativ este "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice (...) ".

Adoptarea unei asemenea hotărâri a Guvernului era necesară în contextul unei reglementări a legii care nu permitea, dat fiind caracterul lacunar al dispozițiilor art. 26 alineat ultim din Legea nr. 112/1995, cu modificările ulterioare, să se determine în mod suficient și corect o aplicare unitară a textului. Adică, statuându-se că numai terenul care depășește suprafața de teren aferentă rămâne în proprietatea statului nu rezulta în mod neechivoc situația terenului aferent construcției înstrăinate.

Or, emiterea unor astfel de acte, care țin de organizarea executării legii, creează tocmai cadrul general necesar atingerii obiectivelor concrete stabilite de legiuitor, prin explicarea și detalierea unor concepte, proceduri, condiții etc., care nu rezultă din lege și în absența cărora anumite texte ar putea rămâne fără finalitate.

Referitor la forța juridică a acestor acte administrative, fiind emise în regim de putere publică, ele se bucură de prezumția de legalitate, din care derivă consecințele legate de obligativitatea respectării și executării lor, inclusiv prin recurgerea la forța de constrângere a statului, dacă este cazul.

Totodată, astfel de norme cuprinse în hotărâri ale Guvernului pot fi atacate în fața contenciosului administrativ, pentru a se verifica și statua asupra conformității acestora cu actul normativ de forță juridică superioară, în executarea căruia au fost emise.

Or, în lipsa unei statuări în sens contrar conformității cu legea, normele cuprinse în hotărârea Guvernului menționată anterior au valoare obligatorie pentru destinatarii lor și pot justifica demersul dobânditorilor construcției în vederea dobândirii proprietății și asupra terenului aferent.

Mai mult, această dispoziție trebuie coroborată și cu reglementările din materia restituirii imobilelor preluate abuziv de către stat, care statuează că sunt exceptate de la restituirea în natură imobilele care au fost înstrăinate conform Legii nr. 112/1995, cu modificările ulterioare [art. 7 alin. (5) din Legea nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare], pentru ca în normele metodologice de aplicare a acestei legi, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 923/2010, să se menționeze că "sunt exceptate de la restituirea în natură terenurile aferente imobilelor care au fost înstrăinate în temeiul Legii nr. 112/1995, cu modificările ulterioare. Pentru aceste terenuri foștii proprietari beneficiază de măsuri reparatorii în echivalent acordate în condițiile legii".

Rezultă așadar că în executarea și aplicarea dispozițiilor Legii nr. 112/1995, cu modificările ulterioare, ca și ale Legii nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, referitoare la situația terenului aferent, au fost emise hotărâri ale Guvernului care au reglementat expres regimul juridic al acestui imobil, atât sub aspectul definirii noțiunii (care nu se regăsea în niciuna dintre cele două legi), cât și sub aspectul posibilității înstrăinării.

În sprijinul acestei din urmă concluzii operează și argumentul per a contrario sau al terțului exclus (tertium non datur), care poate fi folosit în interpretarea dispozițiilor art. 26 alineat ultim din Legea nr. 112/1995, în sensul că, rămânând în proprietatea statului doar suprafețele de teren care depășesc terenul aferent, înseamnă că restul terenului, care este necesar exploatării construcției, poate deveni proprietate privată a dobânditorilor acestora.

Acest argument (care se bazează, de regulă, pe o presupunere fondată pe tăcerea legiuitorului, când nu arată expres ce se întâmplă în legătură cu o anumită situație) este pus în valoare de întreg contextul normativ care a urmat acestei legi, cum s-a menționat anterior, și care a dat sens dispoziției legale (ratio legis).

Nicio rațiune a legii nu se opune ca aceste terenuri să facă obiectul înstrăinării către proprietarii construcțiilor edificate asupra lor, pentru a se ajunge astfel, la întregirea dreptului de proprietate asupra imobilului teren și construcții. Dimpotrivă, împrejurarea că asemenea terenuri sunt excluse de la restituirea în natură către foștii proprietari (cărora li se acordă măsuri reparatorii prin echivalent) reprezintă un argument suplimentar că ele pot intra în patrimoniul dobânditorului construcției. În acest sens, având a se pronunța asupra constituționalității dispozițiilor nou-introduse ale alineatului (5) al art. 7 din Legea nr. 10/2001 (în baza art. I pct. 5 din Legea nr. 1/2009 pentru modificarea și completarea Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989), conform cărora "Nu se restituie în natură terenurile aferente imobilelor care au fost înstrăinate în temeiul dispozițiilor Legii nr. 112/1995, cu modificările ulterioare", Curtea Constituțională a reținut că prevederile respective nu sunt neconstituționale, întrucât "odată cu imobilele-clădiri au fost înstrăinate și terenurile aferente, motiv pentru care ele nu mai pot face obiectul restituirii în natură, ca măsură reparatorie, ci doar prin echivalent (Decizia nr. 56 din 14 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 46 din 27 ianuarie 2009).

Așadar, nefiind vorba despre instituirea unui drept de superficie (faptul că în practica autorităților administrative s-a procedat la încheierea contractelor de închiriere pentru terenurile aferente construcțiilor nu dă o astfel de natură juridică dreptului, care presupune convenția în acest sens a părților) și nici despre o dobândire cu titlu gratuit, în temeiul legilor fondului funciar sau ope legis, odată cu dobândirea dreptului de proprietate asupra construcției (pe considerentul că în preț s-ar include și valoarea terenului aferent), dobândirea nu poate fi făcută decât prin vânzare, la fel ca în situația construcției.

Întrucât art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 statuează expres că "în situațiile de vânzare a apartamentelor și, când este cazul, a anexelor gospodărești și a garajelor aferente, dreptul de proprietate se dobândește și asupra terenului aferent", înseamnă că acesta trebuie să facă obiectul aceluiași contract de vânzare- cumpărare.

În practica autorităților administrative însă, astfel de terenuri au făcut obiectul contractelor de închiriere, în cota corespunzătoare dreptului de proprietate dobândit asupra construcției.

În ceea ce privește posibilitatea dobânditorului construcției de a solicita și de a obține obligarea proprietarului terenului la încheierea contractului de vânzare asupra acestuia trebuie menționat că, de vreme ce îi este recunoscută această facultate legală, ea trebuie însoțită de un drept la acțiune pentru valorificarea acestuia, recurgându-se astfel la forța coercitivă a statului în cazul refuzului de înstrăinare.

Aceasta întrucât dreptul subiectiv civil reprezintă acea prerogativă (sau facultate), recunoscută și garantată de normele dreptului obiectiv, în temeiul căreia titularul său poate trage, dintr-o situație juridică determinată, un anumit avantaj sau folos, material ori moral, după caz.

Referitor la natura juridică a dreptului de valorificat în astfel de condiții, ea corespunde unui drept de creanță, corelativ obligației proprietarului terenului de a-l înstrăina, pentru ca astfel, dobânditorul construcției să dobândească și terenul aferent în sensul avut în vedere de dispozițiile art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 coroborate cu art. 26 alineat ultim din Legea nr. 112/1995.

Acest drept de creanță se naște pe data exercitării opțiunii legale de a dobândi apartamentul odată cu terenul aferent sau de a dobândi terenul aferent după ce a fost încheiat contractul de vânzare asupra construcției.

Nu este vorba, în astfel de ipoteze, despre încălcarea principiului libertății contractuale, având în vedere că proprietarul terenului (statul, unitatea administrativ-teritorială) nu poate avea o atitudine discreționară și să refuze, fără temei, înstrăinarea terenului persoanei căreia i-a înstrăinat construcția situată pe respectivul teren și care are vocația legală a dobândirii terenului corespunzător.

Altminteri, refuzul unității administrativ-teritoriale de a înstrăina doar sub motiv că terenul se află în domeniul său privat și ca atare, nu este obligată să-l vândă, nesocotește dispoziția legală.

Pe de o parte, faptul că terenul se află în patrimoniul și în domeniul privat al unității administrativ-teritoriale reprezintă doar o condiție de verificat în persoana înstrăinătorului care asigură valabilitatea vânzării, iar pe de altă parte, atitudinea de refuz a acesteia este una abuzivă și pur discreționară, care deschide calea accesului la justiție.

A nega posibilitatea de a se solicita și de a se obține în instanță obligarea la încheierea contractului de vânzare- cumpărare, înseamnă a transforma dreptul subiectiv recunoscut de lege într-un drept iluzoriu și neefectiv.

Pentru toate aceste considerente,