ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2823/2015

Obiectul judecății Prin cererea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/3/2012, astfel cum a fost ulterior succesiv precizată, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții F., B. - Vicepreședinte al F., C. - inspector de integritate F., D. fost președinte F., E. - președinte F. (la data sesizării instanței), a solicitat următoarele: - obligarea paraților, în solidar, la plata unor daune morale în cuantum de 2.500.000 lei, pentru repararea prejudiciului moral produs prin săvârșirea faptei ilicite de către pârâți; - obligarea pârâților să publice să păstreze timp de 30 de zile pe prima pagină a F. a deciziei de dezdăunare însoțită de o scrisoare de scuze publice; - obligarea pârâtei F. la emiterea unui act de constatare final în care să se țină cont invalidarea tuturor ipotezelor pe care s-a fondat actul administrativ (respectiv deciziile finale ale instanței de contencios administrativ prin care s-a constatat că actele administrative de suspendare din funcția publică sunt valabile și nu mai pot fi anulate, de soluția definitivă a parchetului privind lipsa faptelor semnalate în actul de constatare al F., de hotărârea instanței de anulare a amenzii contravenționale emise de F.); - obligarea pârâților la publicarea pe cheltuiala lor a deciziei dezdăunare în primele 5 cotidiene naționale, inclusiv considerentele cu privire la garantarea drepturilor nepatrimoniale ale deciziei; - obligarea pârâților la difuzarea, pe cheltuiala lor, a 10 anunțuri de scuze publice în perioadă de maximă audiență a primelor 5 posturi de televiziune; - obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată. În drept, reclamantul a invocat prev. art. 1357 C. civ. și art. 19 din Legea nr. 554/2004. Tribunalul București a declinat competența în favoarea Curții de Apel București. De asemenea, Curtea de Apel București a declinat competența în favoarea primei instanțe sesizate, conflictul negativ de competență fiind soluționat de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia civilă nr. 6812 din 18 octombrie 2013 în sensul stabilirii competenței Curții de Apel București. Ulterior, pârâta F. a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, iar la data de 08 septembrie 2014 a depus la dosar note scrise în acest sens. La aceeași dată, 08 septembrie 2014, pârâta F. a invocat deopotrivă și excepția tardivității formulării acțiunii în despăgubiri, iar reclamantul a depus la dosar excepție de nelegalitate a actului de constatare nr. A/1130/I.I./2009. Reclamantul A. a invocat excepția tardivității invocării excepțiilor inadmisibilității și a tardivității invocate de pârâta F. La data de 22 septembrie 2014 pârâții C., E., B., F. au invocat excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, depunând note de ședință în acest sens la dosar. În sfârșit, note scrise a depus la dosar și pârâtul D. prin care a solicitat admiterea excepțiilor inadmisibilității acțiunii și tardivității invocate de pârâta F., respingerea excepției tardivității și a excepției de nelegalitate invocate de reclamant.

Sentința Curții de Apel București nr. 2709 din 13 octombrie 2014 pronunțată ulterior regulatorului de competență dispus de Înalta Curte de Casație și Justiție Referitor la excepției tardivității invocată de reclamant privind împrejurarea că excepțiile inadmisibilității acțiunii și tardivității cererii de obligare la plata despăgubirilor (invocate de pârâta F.) au fost invocate după prima zi de înfățișare, prima instanță a reținut că excepțiile invocate de pârâtă sunt de ordine publică, putând fi invocate oricând. În consecință, a respins această excepție. În schimb, a admis excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de pârâta F., și a respins acțiunea în temeiul acestei excepții reținând, în esență, că o acțiune în despăgubiri bazată pe dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 este condiționată de existența unui act administrativ nelegal, anulat pentru acest considerent de instanța judecătorească (s-a arătat că excepția de nelegalitate a actului este insuficientă deoarece, chiar în caz de admitere, nu conduce la nulitatea actului ci doar la lipsirea lui de efecte), ceea ce nu este cazul în speță. De asemenea, a apreciat că în condițiile în care acțiunea este inadmisibilă, nu mai e cazul să soluționeze excepția tardivității acțiunii invocată de pârâta F.

Recursul exercitat de reclamant Împotriva sentinței pronunțate de Curtea de Apel București a exercitat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 5, 7 și 9 C. proc. civ. (1865; pe scurt, C. proc. civ.). Referitor la primul motiv de recurs a arătat că sentința a fost dată cu încălcarea formelor de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității de art. 105 alin. (2) C. proc. civ. pentru următoarele considerente: - a fost încălcat dreptul său la apărare deoarece, deși în ședința publică din 06 octombrie 2014 instanța a acordat cuvântul doar asupra excepțiilor invocate de părți iar excepția inadmisibilității în temeiul căreia a fost respinsă acțiunea a privit doar primul capăt de cerere (cererea de despăgubiri), acțiunea a fost respinsă în integralitate; - procedând astfel, prima instanță a încălcat și principiile oralității, contradictorialității și disponibilității; în același sens, recurentul susține că instanța nu s-a pronunțat asupra tuturor capetelor de cerere, ignorând cererea privind obligarea pârâtei F. la emiterea actului administrativ (al treilea capăt de cerere, în enumerarea de la pct. 1 din prezentele considerente) precum și excepția de nelegalitate (amintită în considerentele sentinței dar nu și în dispozitiv). Referitor la cel de-al doilea motiv de recurs, susține că sentința este nemotivată în ce privește capătul de cerere referitor la obligarea pârâtei F. la emiterea unui act administrativ, fiind astfel încălcate dispozițiile art. 261 C. proc. civ. Referitor la ultimul motiv de recurs, reclamantul recurent arată următoarele: - prima instanță a respins în mod greșit excepția tardivității invocării de către pârâta F. a excepțiilor inadmisibilității și tardivității acțiunii deoarece aceste apărări (inadmisibilitatea și tardivitatea acțiunii) au caracter relativ și puteau fi invocate doar în condițiile art. 115 și art. 132 C. proc. civ.; or, pârâta a depășit termenele prevăzute de aceste texte legale; în aceste condiții, instanța a încălcat prevederile art. 136 C. proc. civ.; - de asemenea, se susține că instanța de fond a soluționat greșit excepția inadmisibilității, fără să țină cont că acțiunea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 8 și art. 18 alin. (1) și 3 din Legea nr. 554/2004 și a urmărit sancționarea pârâtei pentru refuzul nejustificat de a emite un act administrativ final prin care să fie invalidate ipotezele care au condus la suspendarea reclamantului dintr-o funcție publică și la sancționarea sa contravențională precum și despăgubirea sa morală și materială pentru prejudiciul cauzat prin acest refuz; în plus, susține că problema admisibilității acțiunii a fost soluționată cu putere de lucru judecat prin regulatorul de competență pronunțat în cauză de Înalta Curte de Casație și Justiție care a stabilit că instanța competentă să se pronunțe "în fond" este Curtea de Apel București, ceea ce înseamnă că instanța nu se mai putea pronunța în sensul admiterii excepției inadmisibilității.

Întâmpinarea intimatului D. și concluziile scrise depuse de intimata F. Ambii intimați au solicitat respingerea recursului ca nefundat. Referitor la primul și cel de-al treilea motiv de recurs, intimatul D. a arătat că în mod corect prima instanță a reținut că excepția inadmisibilității acțiunii este de ordine publică și poate fi invocată în orice stadiu al procesului iar consecința admiterii ei este respingerea întregii acțiuni. În ce privește presupusa nemotivare a sentinței, intimatul solicită înlăturarea apărărilor recurentului deoarece Curtea de Apel București a indicat toate considerentele necesare susținerii soluției. Pe fondul cauzei, invocă excepția tardivității capătului de cerere referitor la daunele morale cu motivarea că procesul-verbal de contravenție (unul din actul administrative în raport cu care sunt formulate pretențiile) a fost anulat la data de 03 mai 2010 iar pretențiile au fost formulate la data de 08 iunie 2012, cu depășirea termenului de 1 an prevăzut de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Cel de-al doilea act administrativ în raport cu care sunt formulate pretențiile (actul de constatare a stării de incompatibilitate întocmit de F.) a rămas definitiv prin necontestare la data de 07 august 2009 iar consecințele lui au fost cunoscute cel târziu la data de 03 februarie 2011 (data publicării în Monitorul Oficial a deciziei Curții Constituționale prin care s-a constatat că recurentul nu poate face parte din Consiliul Superior al Magistraturii) astfel încât, și în raport cu acesta, capătul de cerere având ca obiect despăgubiri este tardiv. De asemenea, intimatul solicită respingerea ca neîntemeiată a excepției de nelegalitate indiferent că aceasta este raportată la actul de constatare a stării de incompatibilitate sau la presupusul refuz nejustificat al F. de emitere a unui nou act administrativ. Referitor la celelalte pretenții ale recurentului, solicită ca instanța de recurs să țină cont de apărările pe care le-a formulat în fața primei instanțe și pe care le iterează în recurs. Intimata F. arată, în esență, că pretențiile reclamantului recurent își au izvorul în acte administrative emise în trecut de F. iar căile procedurale pentru eventuale despăgubiri în raport cu prejudiciile produse prin acte administrative sunt expres reglementate prin lege și confirmate de practica judiciară iar recurentul nu a urmat niciuna din aceste căi, ceea ce face ca acțiunea să fie inadmisibilă. Expunând pe larg starea de fapt ce a condus la întocmirea procesului-verbal de contravenție și a actului de constatare a stării de incompatibilitate, intimata repetă apărările invocate în fața instanței de fond.

Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție Analizând actele și lucrările dosarului precum și susținerile și apărările părților raportat la prevederile art. 304 alin. (1) pct. 5, 7 și 9 invocate de recurent, instanța reține următoarele: 5.1. Cu privire la primul motiv de recurs Recurentul susține că sentința a fost dată cu încălcarea formelor de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității de art. 105 alin. (2) C. proc. civ., respectiv a fost încălcat dreptul la apărare precum și principiile oralității, contradictorialității și disponibilității, ceea ce face ca în cauză să fie incident motivul de casare prevăzut de art. 304 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.. Critica este neîntemeiată. În primul rând, Înalta Curte confirmă aprecierea primei instanțe privind caracterul de ordine publică al excepției inadmisibilității acțiunii invocată de pârâta F., deoarece normele de procedură care reglementează protecția drepturilor și intereselor legitime ale persoanelor în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, sunt norme de ordine publică, depășind cadrul intereselor individuale ale părților și protejând un interes public general. Fiind de ordine publică, excepția inadmisibilității poate fi invocată în tot cursul procesului (cf. art. 136 C. proc. civ.), până la închiderea dezbaterilor, motiv pentru care în mod corect prima instanță a respins apărarea reclamatului privind tardivitatea acesteia. În al doilea rând, Înalta Curte constată că pe calea acestei excepții F. s-a apărat arătând că reclamantul urmărește protecția dreptului la repararea presupusei pagubei în alte condiții decât cele prevăzute de lege. Excepția a privit întreaga acțiune (așa cum rezultă explicit din întâmpinarea formulată de F.), a fost pusă în discuția părților și a fost soluționată ca atare de Curtea de Apel București. În consecință, au fost respectate toate principiile care garantează un proces echitabil, neexistând motiv de casare a sentinței sub acest aspect. 5.2 Cu privire la cel de-al doilea motiv de recurs Recurentul susține că sentința este nemotivată, încălcându-se astfel dispozițiile art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., ceea ce atrage incidența prevederilor art. 304 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ. referitoare la modificarea sentinței. Critica este, de asemenea, neîntemeiată. Astfel, motivarea Curții de Apel București respectă exigențele impuse de art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., arătând motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței și indicând într-o manieră suficientă argumentele pentru care a respins apărările reclamantului. Prevederile legale mai sus indicate nu obligă instanța să răspundă tuturor apărărilor avansate de parte, putând să le analizeze global, printr-un raționament juridic de sinteză, ori să ia în considerare un singur aspect considerat esențial, astfel că omisiunea de a cerceta un anumit argument sau o afirmație a reclamantului nu constituie automat motiv de modificare a sentinței (sau, așa cum susține recurentul, de casare). Pentru a avea această consecință, omisiunea trebuie să fie decisivă, să afecteze echitatea procedurii, să denote lipsa de "ascultare" a părții, ceea ce trebuie analizat raportat la datele concrete ale speței. Or, prima instanță a arătat pe larg considerentele de fapt și de drept care au stat la baza pronunțării soluției de respingere a acțiunii ca inadmisibilă și chiar dacă există motive pentru ajustare a considerentelor (așa cum se va arăta mai jos, la pct. 5.3), acestea nu sunt de natură să conducă la modificarea sentinței. 5.3 Cu privire la cel de-al treilea motiv de recurs Recurentul susține că sentința a fost dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 136 C. proc. civ. (în sensul greșitei respingeri a excepției tardivității invocării de către pârâta F. a excepțiilor inadmisibilității și tardivității acțiunii) și art. 8 și art. 18 alin. (1) și 3 din Legea nr. 554/2004 (în sensul greșitei admiteri a excepției inadmisibilități). La pct. 5.1 din prezentele considerente, Înalta Curte a arătat motivele pentru care prevederile art. 136 C. proc. civ. au fost respecte de prima instanță. În ce privește soluția dată excepției de inadmisibilitate, instanța de recurs reține următoarele: În esență, prin acțiunea formulată (modificată succesiv prin lărgirea cadrului procesual și prin precizarea și completarea capetelor de cerere), reclamantul urmărește repararea pagubei morale și materiale pretins pricinuite de F. și de funcționari publici din cadrul acesteia prin actele administrative emise de F., respectiv procesul-verbal de constatare a contravenției seria AA nr. 0006006 din 09 iunie 2009 și actul de constatare nr. A/1130/I.I din 20 iulie 2009, ambele concurând, în opinia reclamantului, la producerea unor prejudicii. Astfel, recurentul pretinde că în temeiul acestor două acte F. a desfășurat acțiuni de hărțuire cu caracter politic și a indus în eroare alte autorități ale statului, iar aceste acțiuni, în final, au adus atingere imaginii sale publice (avocat și director executiv al Asociației Române pentru Transparență), l-au împiedicat să ocupe diferite funcții de demnitate publică, respectiv de membru al Guvernului României sau al Consiliului Superior al Magistraturii și au produs o presiune psihologică și emoțională asupra sa și a familiei sale (dosarul Curții de Apel București format ulterior pronunțării regulatorului de competență). Pretențiile sunt arătate la pct. 1 din prezentele considerente. Trebuie menționat că cererea privind "obligarea pârâtei F. la emiterea unui act de constatare final" a fost formulată tot ca o cerere de reparare a pagubei deoarece reclamantul nu pretinde că s-a adresat F. cu o cerere în acest sens și că ar exista caz nejustificat de soluționare a ei. Acțiunea a fost întemeiată pe dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 [art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (1) și (3)] combinate cu prevederile art. 1357 C. civ. referitoare la condițiile răspunderii pentru fapta proprie. Așadar, Înalta Curte este chemată să stabilească dacă acțiunea în repararea pagubei formulată în aceste condiții este admisibilă sau nu. Potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim." (subl. instanței, Înalta Curte de Casație și Justiție). Potrivit art. 18 alin. (1) din aceiași lege, "Instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă" iar potrivit alin. (3), "În cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru." Din interpretarea coroborată a acestor prevederi rezultă că repararea pagubei în condițiile legii contenciosului administrativ este posibilă doar ca urmare a anulării unui act administrativ tipic [art. 8 alin. (1) teza I] sau asimilat [art. 8 alin. (1) teza II]. Ajustată la speță, această interpretare conduce la concluzia că reclamantul recurent poate pretinde doar repararea eventualei pagube materiale și morale produse ca urmare a actului de constatare nr. A/1130/I.I din 20 iulie 2009 emis de F., singurul subsumat regimului juridic instituit de Legea nr. 554/2004, și numai dacă acesta a fost anulat ca urmare a promovării cu succes a unei acțiuni având acest scop anterior cererii în despăgubiri sau împreună cu aceasta. Procesul-verbal de constatare a contravenției seria AA nr. 0006006 din 09 iunie 2009 întocmit de F., deși reprezintă act administrativ, nu urmează regimul juridic instituit prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 în condițiile în care domeniul contravențional este reglementat prin lege specială, respectiv O.G. nr. 2/2001. Atât Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 cât și O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor sunt legi generale în domeniile lor de competență și nu se completează una cu alta. Legea nr. 554/2004 se completează cu C. civ. și cu C. proc. civ. în condițiile art. 28 alin. (1) din lege, iar O.G. nr. 2/2001 se completează cu C. pen. și C. proc. civ., după caz, în condițiile art. 47 din ordonanță. În consecință, este inadmisibilă partea din acțiune care urmărește repararea, în condițiile Legii nr. 554/2004, a presupusului prejudiciu produs printr-un act juridic de natură contravențională. De asemenea, trebuie adăugat că dispozițiile art. 1357 C. civ. referitoare la condițiile răspunderii pentru fapta proprie, invocate de reclamantul recurent ca temei al acțiunii, nu sunt incidente în cauză deoarece Legea nr. 554/2004 nu prevede o răspundere delictuală pentru fapta autorității publice ci doar o răspundere administrativă pentru actele (tipice sau asimilate) emise de aceasta cu încălcarea prevederilor legale. De altfel, ceea ce recurentul numește "fapte proprii ale F." reprezintă sau acte preparatorii sau consecințe ale celor două acte juridice iar repararea eventualului prejudiciu se poate dispune în temeiul Legii nr. 554/2004, dar numai în condițiile și după distincțiile mai sus amintite. În ce privește partea din acțiune care are ca obiect repararea presupusului prejudiciu produs prin actul de constatare nr. A/1130/I.I din 20 iulie 2009 emis de F., Înalta Curte constată că este inadmisibilă deoarece nu s-a cerut anularea lui. În ambele cazuri, sensul inadmisibilității este acela că partea a urmărit repararea unui presupus prejudiciu în alte condiții decât cele prevăzute de lege. Înalta Curte înțelege că urmarea procedurilor legale ar fi ridicat anumite dificultăți (în special legate de termenul de exercitare a acțiunii, față de care pârâții intimați au formulat apărări), dar această împrejurare nu este de natură să justifice admisibilitatea acțiunii. În ce privește autoritatea de lucru judecat a regulatorului de competență pronunțat în cauză, apărarea recurentului este neîntemeiată deoarece regulatorul a avut ca obiect exclusiv chestiunile legate de competență, nu și soluțiile ce se pot da în cauză. În concluzie, pentru considerentele de drept arătate (care ajustează motivarea primei instanțe), văzând că recursul este nefondat, în baza art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte urmează să îl respingă.