ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 216/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 216/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința nr. 405 din 27 aprilie 2012 a

Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a fost

respinsă excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordin M.J.

nr. 399/2007 și art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia Directorului General al

A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007, invocată de reclamanta P.L., în

contradictoriu cu pârâții Penitenciarul Craiova, Ministerul Finanțelor Publice,

Ministerul Justiției și Administrația Națională a Penitenciarelor.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut că inadmisibilitatea excepției de

nelegalitate invocată de pârâta A.N.P. este neîntemeiată, deoarece natura

juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a Ordin M.J. nr. 399/2007

și a Deciziei Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007 nu atrage

inadmisibilitatea excepției de nelegalitate.

Interpretarea logică

a fortiori a dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 conduce la aceeași

concluzie, mai ales că și practica constantă a Înaltei Curți este în același

sens.

A fost reținută ca

neîntemeiată și susținerea pârâtei A.N.P., potrivit cu care verificarea

legalității unui act administrativ unilateral pe calea excepției de

nelegalitate poate fi făcută oricând, dar numai în perioada de valabilitate a

actului normativ în baza căruia a fost emis, întrucât abrogarea nu produce

efecte în privința legalității actului, ci cu privire la momentul până la care

acesta produce efecte juridice.

Instanța a reținut că

reclamanta invocă nelegalitatea dispozițiilor pct. 11.5 din Ordin M.J. nr. 399/C/2007

privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind

salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din

sistemul administrației penitenciare, aprobată prin Legea nr. 462/2006 și a art.

4 alin. (3) și (4) din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25

ianuarie 2007, în raport de art. 16 din O.G. nr. 64/2006 și art. 43 din Legea nr.

293/2004, după renumerotare art. 45.

Pe fond, instanța a

reținut că excepția de nelegalitate este neîntemeiată, deoarece Ordin M.J. nr. 399/C/2007

conține chiar normele metodologice de aplicare a ordonanței și scopul lor a

fost expunerea în concret a modului în care se realizează salarizarea pentru

orele lucrate suplimentar.

Din motivarea

excepției de nelegalitate rezultă că singura critică a reclamantului vizează

faptul că prevederile ordinului contravin prin adăugare la dispozițiile legale,

întrucât „nu se transformă orele lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar”,

căci, procedând astfel, se produc prejudicii rezultând din modul de remunerare

a acestora, dar instanța de fond a considerat că aceste susțineri sunt

nefondate, pentru că art. 45 are în vedere ca unități de timp nu doar ora, ci

și ziua, săptămâna și respectiv luna, iar la pct. 11.5 din Ordinul M.J. nr. 339/2007

emitentul a arătat modul concret de calcul al orelor și respectiv zilelor

lucrate suplimentar.

Chiar și propoziția

de la pct. 11.5 lit. c) „fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar

se neglijează” nu adaugă la lege, căci nu instituie prin ea însăși o procedură

diferită de calcul orelor/zilelor lucrate suplimentar, iar instanța de fond a

arătat că ea nu este în măsură să schimbe, să deturneze scopul și sensul

prevederilor legii.

S-a reținut că este

evident că actele emise pe baza și în executarea unor alte acte normative nu

trebuie să se rezume la o simplă preluare formală a dispozițiilor acestora din

urmă, ci trebuie să ofere soluții concrete pentru punerea în executare a

acestora, urmând însă scopul și spiritul legii.

Mai mult,

dispozițiile art. 11.5 din Ordin M.J. nr. 399/2007 reglementează situația

specială a „lucrului în tură”, or, alin. (3) al art. 45 din Legea nr. 293/2004

prevede că „în cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata

programului normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se

vor aplica aceste dispoziții legale”, iar a înlătura pe calea excepției de

nelegalitate prevederile care reglementează o situație specială pentru care

legea trimite la dispozițiile speciale, echivalează practic cu imposibilitatea

punerii în executare chiar a normelor legale, fapt care contravine prevederilor

art. 108 alin. (2) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

Împotriva acestei

sentințe a declarat recurs reclamanta P.L., solicitând admiterea recursului și

modificarea sentinței recurate, în sensul admiterii excepției de nelegalitate

invocate, în temeiul art. 3041 C. proc. civ.

În motivele de recurs

se critică soluția ca fiind nelegală, întrucât dispozițiile art. 11 pct. 5 din

Normele metodologice aprobate prin Ordin M.J. nr. 399/2007 și ale art. 4 din

Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007 sunt nelegale, întrucât

adaugă la lege și vin în contradicție cu dispozițiile O.U.G. nr. 64/2006 și ale

Legii nr. 293/2006.

În art. 11 Ordin M.J.

nr. 399/2007, mai exact pct. 5 și art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia nr. 307/2007

se ajunge la o situație aberantă, întrucât recurentul-reclamant are un număr de

ore lucrate suplimentar, dar acestea sunt transformate în zile lucrate

suplimentar, iar dintr-o tură de 12 ore sau un multiplu de 12 ore se împarte la

8 ore, apărând zile suplimentare, iar fracțiile de zile rezultate suplimentar

se neglijează.

S-a susținut că nu se

transformă orele lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar, iar instanța

de fond a interpretat în mod eronat dispozițiile legii, întrucât a acceptat ca

un mod de calcul să fie contrar dispozițiilor legale.

Atâta timp cât legea

stipulează într-un anumit sens nu este admis ca alte acte normative, inferioare

în grad legii, să dispună contrariul, să adauge sau să modifice, ci doar

trebuie să vină în aplicarea legii.

Intimații

Penitenciarul Craiova, Ministerul Justiției, Administrația Națională a

Penitenciarelor au formulat întâmpinare și au solicitat respingerea recursului

ca nefondat.

Examinând cauza și

sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile

legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte

constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în

continuare.

Excepția de

nelegalitate a dispozițiilor pct. 11.5 din Normele metodologice aprobate prin

O.M.J. nr. 399/C/2007 și a dispozițiilor art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia nr.

307 din 25 ianuarie 2007 emisă de Direcția Generală a Administrației Naționale

a Penitenciarelor a fost invocată pe motiv că acestea ar contraveni

dispozițiilor Legii nr. 293/2004 și O.G. nr. 64/2006.

Potrivit art. 16 din

O.G. nr. 64/2006 „pentru orele prestate de funcționarii publici cu statut

special din sistemul administrației penitenciare peste durata normală a

timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în

care, potrivit legii, nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43 din

Legea nr. 293/2004, cu modificările și completările ulterioare”.

Art. 43 din Legea nr.

293/2004, la care face trimitere art. 16 din O.G. nr. 64/2006, are în actuala

reglementare nr. 45 și prevede că: „(1) Durata normală a programului de lucru

este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână. (2) Programul de lucru al personalului

din compartimentele a căror activitate impune prezența în serviciu mai mult de

8 ore se stabilește de către directorii unităților, în raport cu necesitățile

operative, asigurându-se respectarea timpului de lucru legal. (3) În cazul în

care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului normal de lucru

este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste

dispoziții legale. (4) Orele prestate de funcționarii publici din sistemul

administrației penitenciare peste durata normală a timpului de lucru se

compensează cu timp liber corespunzător. În cazul în care compensarea muncii

suplimentare cu timp liber corespunzător nu a fost posibilă în următoarele 30

de zile după efectuarea acesteia, orele suplimentare se vor plăti, în luna

următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează:

a) 75% din salariul

de bază pentru primele două ore de depășire a duratei normale a zilei de lucru;

b) 100% din salariul

de bază pentru orele următoare. Cu un spor de 100% se plătesc și orele lucrate

în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, în conformitate

cu reglementările în vigoare, nu se lucrează”.

În baza acestor texte

a fost emis Ordin M.J. nr. 399/C/2007 pentru aprobarea normelor metodologice de

aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale

funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației

penitenciarelor, aprobată prin Legea nr. 462/2006, care la pct. 11.5 prevede

că: „În cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a timpului

de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti astfel: a) Total ore lucrate

conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; b)

Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar; c) Primele

două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din

salariul de bază iar diferența până la opt ore se plătește cu un spor de 100%

din salariul de bază. Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se

neglijează.”

A fost emisă însă și

Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007 privind

plata orelor suplimentare efectuate de către funcționarii publici cu statut

special și personalul civil din sistemul administrației penitenciarelor, în

care art. 4 alin. (3) și (4) au următorul conținut: (3) „În cazul lucrului în

ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform

pontajului lunar, se calculează astfel: Total ore lucrate conform pontaj –

total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; Ore lucrate

suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar”. (4) „Primele

două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din

salariul de bază iar diferența până la opt ore se plătește cu un spor de 100%

din salariul de bază. Fracțiunile de zile se neglijează”.

În cadrul procedurii

excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004,

legalitatea unui act administrativ trebuie analizată în funcție de actele

normative cu forță juridică superioară în baza cărora au fost emise, în raport

cu principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, principiu

consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr.

24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor

normative, republicată.

Instanța de fond a

respins excepția de nelegalitate, apreciind că dispozițiile a căror

nelegalitate este invocată sunt conforme cu actele normative în baza cărora au

fost adoptate.

Însă, nu vor fi

reținute susținerile instanței de fond, potrivit cărora prin art. 11 din Ordin M.J.

nr. 399/2007 s-ar stabili un mod de calcul pentru situația specială a lucrului

în ture, pentru determinarea orelor suplimentare, întrucât dacă s-ar aprecia că

organizarea programului de lucru în ture ar reclama o modalitate diferită de

calcul a drepturilor salariale cuvenite pentru munca prestată peste durata

normală a timpului de lucru, atunci normele metodologice tot ar trebui să

respecte dispozițiile legale incidente.

De altfel, chiar în art.

43 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 (actual art. 45 alin. (3)) se prevede că

„În cazul în care pentru anumite categorii profesionale durata programului

normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica

aceste dispoziții legale”.

Dacă ar fi existat

dispoziții legale specifice pentru programul de lucru în ture, atunci trebuiau

precizate acele dispoziții, pentru a putea verifica dacă normele metodologice

de aplicare sunt conforme acestora, dar pentru că nu au fost indicate astfel de

dispoziții legale specifice, nu se poate aprecia decât că prin Ordin M.J. nr. 399/2007

trebuiau aprobate normele metodologice de punere în aplicare a art. 43 din

Legea nr. 293/2004, text care nu face nicio referire la lucrul în ture.

Dacă legiuitorul ar

fi dorit să reglementeze în mod diferit plata pentru munca prestată peste

durata normală a timpului de lucru în cazul „lucrului în ture” ar fi putut să o

facă, mai ales că O.G. nr. 64/2006 privea salarizarea și alte drepturi ale

funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației

penitenciarelor.

În lipsa unei

mențiuni exprese în O.G. nr. 64/2006, sau în art. 43 din Legea nr. 293/2004

privind plata pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în

ture, ori în Normele metodologice sau într-o decizie a Directorului General al

ANP, nu se putea stabili o modalitate diferită decât cea prevăzută de lege.

Cum art. 43 din Legea

nr. 293/2004 nu precizează că vreo fracțiune de zile rezultate ca lucrate

suplimentar s-ar neglija, nici actele administrative de punere în aplicare a

acestei legi nu puteau conține o astfel de reglementare.

Deși instanța de fond

încearcă să demonstreze că nici teza ultimă a textelor a căror nelegalitate a

fost invocată: „Fracțiile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se

neglijează” nu este în afara prevederilor legale, totuși din verificarea

textelor legale care au stat la baza emiterii actelor administrative contestate

- art. 16 din O.G. nr. 64/2006 și art. 43 alin. (4) din Legea nr. 293/2004,

rezultă că nu există o asemenea prevedere și că prin această reglementare se

ajunge la situația ca o parte din munca prestată peste durata normală a

timpului de lucru să nu poată fi plătită, deși sunt respectate dispozițiile art.

45 alin. (5) din Legea nr. 293/2004, iar scopul legii este acela de a plăti

orele suplimentare.

Pentru că hotărârea

instanței de fond a fost dată cu aplicarea greșită a legii, motiv de recurs

prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în baza art. 312 C. proc. civ. și art.

20 din Legea nr. 554/2004, se va admite recursul, se va modifica sentința

atacată, în sensul că se va admite excepția de nelegalitate și se va constata

nelegalitatea dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Normele metodologice aprobate

prin Ordin M.J. nr. 399/2007 emis de Directorul General al A.N.P. și ale art. 4

alin. (3) și (4) din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 emisă de Directorul

General al Administrației Naționale a Penitenciarelor

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de P.L. împotriva sentinței nr. 405 din 27 aprilie 2012 a Curții de

Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată în sensul că, admite excepția de nelegalitate invocată de reclamanta P.L.

și constată nelegalitatea dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Normele metodologice

aprobate prin Ordin M.J. nr. 399/2007 și ale art. 4 alin. (3) și alin. (4) din

Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 a Directorului General al Administrației

Naționale a Penitenciarelor.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 18 ianuarie 2012.