Decizia nr. 13/2013 — ÎCCJ, Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii · Dosar nr. 10/2013

Problema de drept care a generat practica neunitară Recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie și Justiţie vizează interpretarea și aplicarea dispoziţiilor art. 3 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 486/2003, cu modificările și completările ulterioare, referitor la autorizaţiile de construire, certificatele de urbanism și documentaţiile de urbanism prevăzute în art. 6 alin. (1) și art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și în art. 29 și 44 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare.

Examenul jurisprudenţial Prin recursul în interesul legii se arată că, în practica judiciară, nu există un punct de vedere unitar cu privire la problema de drept ce formează obiectul judecăţii.

Soluţiile pronunţate de instanţele judecătorești 3.1. Într- o primă orientare jurisprudenţială se consideră că prevederile din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 486/2003, cu modificările și completările ulterioare, nu sunt aplicabile autorizaţiilor de construire, certificatelor de urbanism și documentaţiilor de urbanism prevăzute în art. 6 alin. (1) și art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și în art. 29 și 44 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare. În esenţă, raportat la obiectivele și sfera de aplicare a prevederilor, precum și la noţiunea de „autorizaţie”, în sensul dispoziţiilor art. 1 și art. 3 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 486/2003, cu modificările și completările ulterioare, și având în vedere scopul ordonanţei de urgenţă, rezultă că autorizaţia de construire, certificatul de urbanism și documentaţia de urbanism nu se încadrează în noţiunea de „autorizaţie” în sensul prevederilor menţionate. Emiterea acestor autorizaţii, certificate și documentaţii de urbanism se realizează în baza reglementărilor speciale, iar reclamanţii au posibilitatea de a se adresa instanţei de contencios administrativ pentru obligarea autorităţii administrative la emiterea actului solicitat, în baza dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. 3.2. Într- o a doua orientare jurisprudenţială se consideră că procedura aprobării tacite reglementată de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 486/2003, cu modificările și completările ulterioare, se aplică și cu privire la autorizaţiile de construire, certificatele de urbanism și documentaţiile de urbanism prevăzute în art. 6 alin. (1) și art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și în art. 29 și 44 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare. În acest sens, s- a arătat că prin reglementarea procedurii aprobării tacite s- a urmărit eliminarea birocraţiei, combaterea arbitrariului în deciziile autorităţilor administrative, responsabilizarea acestora, eliminarea factorilor de tergiversare prin invocarea unor motive care nu au legătură cu dispoziţiile legale sau omiterea informării exacte a solicitantului, precum și respectarea termenelor impuse de lege. Nu se poate reţine că prevederile ordonanţei de urgenţă ar fi aplicabile doar în cazul prestărilor de servicii sau exercitării unor profesii, cu exceptarea acestor acte administrative, de o importanţă deosebită, deoarece, pe de- o parte, în conţinutul ordonanţei de urgenţă nu se regăsește niciun argument de text din care să se poată desprinde o astfel de concluzie, iar, pe de altă parte, dispoziţiile art. 2 alin. (1) din acest act normativ sunt clare în a stabili că procedura aprobării tacite se aplică tuturor autorizaţiilor emise de autorităţile administraţiei publice. Totodată, în cuprinsul aceleiași norme sunt indicate limitativ și domeniile care nu intră în sfera de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 486/2003, cu modificările și completările ulterioare, respectiv cele care privesc activităţile nucleare, regimul armelor de foc, muniţiilor, explozibililor, drogurilor și precursorilor și domeniul siguranţei naţionale, fără a se include, în domeniile de exceptare, autorizaţiile și documentaţiile care vizează activitatea de construire, domeniul urbanismului și amenajarea teritoriului. Or, a da o interpretare restrictivă actului normativ echivalează cu adăugarea altor ipoteze de excepţie, în afara celor prevăzute de norma enunţată.

Opinia procurorului general Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie și Justiţie a apreciat că prima orientare jurisprudenţială este în acord cu litera și spiritul legii, considerând că procedura aprobării tacite este aplicabilă doar în privinţa certificatelor de urbanism, avizelor, acordurilor, permiselor și autorizaţiilor prevăzute de art. 24 din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilizate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean și local, cu modificările și completările ulterioare, cu excepţia acordului de mediu, precum și avizelor și acordurilor prevăzute de art. 7 alin. (20) lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, cu excepţia actelor de autoritate emise de autorităţile pentru protecţia mediului. Procedura aprobării tacite nu este aplicabilă certificatelor de urbanism și autorizaţiilor de construire prevăzute de art. 6 alin. (1) și art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și nici documentaţiilor de urbanism prevăzute de art. 45 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare, refuzul autorităţii administraţiei publice de a emite în termenul legal aceste documente putând fi atacat de persoana vătămată în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. În esenţă, procurorul general a arătat că noţiunea de autorizaţie, astfel cum aceasta este conceptualizată legal prin art. 3 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 486/2003, cu modificările și completările ulterioare, conform căruia autorizaţia se emite solicitantului pentru a i se permite acestuia desfășurarea unei activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, restrânge sfera de aplicare a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) din ordonanţa de urgenţă ce prevăd că „procedura aprobării tacite se aplică tuturor autorizaţiilor emise de autorităţile administraţiei publice”, cu excepţiile expres și limitativ prevăzute prin acest text de lege. Autorităţile administraţiei publice emit nu numai autorizaţii privitoare la desfășurarea unei activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, ci și alte tipuri de autorizaţii, cum sunt autorizaţiile de construire în baza cărora titularul acestor autorizaţii edifică construcţii, dar edificarea unei construcţii în baza autorizaţiei de construire emise în temeiul Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu are semnificaţia desfășurării unei activităţi în sensul dispoziţiilor art. 3 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 486/2003, cu modificările și completările ulterioare. Aceasta, deoarece sintagma „desfășurarea unei anumite activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii” implică un caracter de permanenţă și are în vedere eliberarea de către autorităţile administraţiei publice a autorizaţiilor care permit comercianţilor desfășurarea unor activităţi permanente, ca profesie, iar nu a unor activităţi ocazionale. Referindu- se la conţinutul normativ al prevederilor relevante din domeniul urbanismului și autorizării construcţiilor, procurorul general a arătat că, exceptând situaţiile în care o dispoziţie normativă specială permite expres aplicarea procedurii aprobării tacite, în toate celelalte cazuri, tăcerea administraţiei, constând în nesoluţionarea cererii în termenul legal – act administrativ asimilat, în filozofia art. 2 alin. (1) lit. h) și art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 – poate fi atacată în cadrul contenciosului de plină jurisdicţie, pe calea acţiunii prevăzute de art. 8 alin. (1) din aceeași lege. În virtutea principiului specialia generalibus derogant, dispoziţiile legale speciale cuprinse în Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean și local, cu modificările și completările ulterioare, se aplică cu prioritate în materia autorizării executării de construcţii, derogând de la dispoziţiile legii- cadru în materia aprobării tacite. Dacă intenţia legiuitorului ar fi fost aceea ca procedura aprobării tacite să fie aplicabilă tuturor acordurilor, avizelor și autorizaţiilor solicitate în temeiul Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și documentaţiilor de urbanism prevăzute de Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare, ar fi prevăzut în mod expres aceasta, astfel cum a procedat în cazul avizelor și acordurilor solicitate prin certificatul de urbanism ori în cazul avizelor, acordurilor și autorizaţiilor prevăzute de art. 24 din Legea nr. 255/2010, cu modificările și completările ulterioare. În fine, s- a arătat că această modalitate de interpretare și aplicare a legii nu aduce atingere principiilor consacrate de art. 21 și 52 din Constituţie, republicată, ci, dimpotrivă, drepturile fundamentale sunt valorificate în cadrul procedurii de drept comun, instituite prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Raportul asupra recursului în interesul legii Prin raportul întocmit de judecătorii raportori a fost propusă soluţia de admitere a recursului în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie și Justiţie.

Înalta Curte Examinând sesizarea cu recurs în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii raportori și dispoziţiile legale ce se solicită a fi interpretate în mod unitar, reţine următoarele: Înalta Curte de Casaţie și Justiţie a fost legal sesizată, iar recursul în interesul legii este admisibil, fiind îndeplinite cumulativ cerinţele impuse de dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, referitoare la autorul sesizării și existenţa unei jurisprudenţe neunitare în ceea ce privește interpretarea și aplicarea prevederii legale ce formează obiectul judecăţii. În esenţă, problema de drept care a generat practica neunitară vizează încadrarea autorizaţiilor de construire, certificatelor de urbanism și documentaţiilor de urbanism în definiţia noţiunii de „autorizaţie” prevăzute de art. 3 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 486/2003, cu modificările și completările ulterioare. Astfel, Înalta Curte este chemată să interpreteze, în vederea aplicării unitare, prevederile art. 3 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 486/2003, cu modificările și completările ulterioare, conform cărora: „Art. 3. – (1) În sensul prezentei ordonanţe de urgenţă, termenii și expresiile de mai jos au următorul înţeles: a) autorizaţie – actul administrativ emis de autorităţile administraţiei publice competente prin care se permite solicitantului desfășurarea unei anumite activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii; noţiunea de autorizaţie include și avizele, licenţele, permisele, aprobările sau alte asemenea operaţiuni administrative prealabile ori ulterioare autorizării.” Pentru soluţionarea recursului în interesul legii prezintă relevanţă și următoarele dispoziţii legale: – art. 1 alin. (1) și art. 3 alin. (1) lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 486/2003, cu modificările și completările ulterioare, conform cărora: „Art. 1. – (1) Prezenta ordonanţă de urgenţă reglementează procedura aprobării tacite ca modalitate alternativă de emitere sau reînnoire a autorizaţiilor de către autorităţile administraţiei publice, având la bază următoarele obiective: a) înlăturarea barierelor administrative din mediul de afaceri; b) responsabilizarea autorităţilor administraţiei publice în vederea respectării termenelor stabilite de lege pentru emiterea autorizaţiilor; c) impulsionarea dezvoltării economice prin oferirea unor condiţii cât mai favorabile întreprinzătorilor, implicând costuri de autorizare cât mai reduse; d) combaterea corupţiei prin diminuarea arbitrarului în decizia administraţiei; e) promovarea calităţii serviciilor publice prin simplificarea procedurilor administrative. […] Art. 3. – (1) În sensul prezentei ordonanţe de urgenţă, termenii și expresiile de mai jos au următorul înţeles: […] b) procedura aprobării tacite – procedura prin care autorizaţia este considerată acordată dacă autoritatea administraţiei publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaţii.”; – art. 5, art. 6 alin. (1) și art. 7 alin. (1) – (1 3 ) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, conform cărora: „Art. 5. – (1) Avizele și acordurile stabilite prin certificatul de urbanism se solicită de către investitor/beneficiar și se obţin de la autorităţile competente în domeniu înaintea depunerii documentaţiei pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii la autorităţile administraţiei publice competente pentru: a) asigurarea și racordarea/branșarea la infrastructura edilitară, în condiţiile impuse de caracteristicile și amplasamentul reţelelor de distribuţie/transport energetic din zona de amplasament; b) racordarea la reţeaua căilor de comunicaţii; c) securitatea la incendiu, protecţia civilă și protecţia sănătăţii populaţiei; d) cerinţele specifice unor zone cu restricţii stabilite prin reglementări speciale. (2) Actele de autoritate emise de autorităţile competente pentru protecţia mediului prevăzute la art. 2 alin. (21) lit. b) și d) se solicită și se obţin de investitor/solicitant în condiţiile legii. (3) Avizele și acordurile stabilite prin certificatul de urbanism, împreună cu punctul de vedere al autorităţii competente pentru protecţia mediului sau, după caz, actul administrativ al acesteia, obţinute potrivit prevederilor alin. (1) și (2), se anexează și devin parte integrantă din autorizaţia de construire. Art. 6. – (1) Certificatul de urbanism este actul de informare prin care autorităţile prevăzute la art. 4: a) fac cunoscute solicitantului informaţiile privind regimul juridic, economic și tehnic al terenurilor și construcţiilor existente la data solicitării, în conformitate cu prevederile planurilor urbanistice și ale regulamentelor aferente acestora ori ale planurilor de amenajare a teritoriului, după caz, avizate și aprobate potrivit legii; b) stabilesc cerinţele urbanistice care urmează să fie îndeplinite în funcţie de specificul amplasamentului; c) stabilesc lista cuprinzând avizele/acordurile necesare în vederea autorizării; d) încunoștinţează investitorul/solicitantul cu privire la obligaţia de a contacta autoritatea competentă pentru protecţia mediului, în scopul obţinerii punctului de vedere și, după caz, al actului administrativ al acesteia, necesare în vederea autorizării. […] Art. 7. – (1) Autorizaţia de construire se emite pentru executarea lucrărilor de bază și a celor aferente organizării executării lucrărilor, în cel mult 30 de zile de la data depunerii documentaţiei pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii, care cuprinde, în copie, următoarele documente: a) certificatul de urbanism; b) dovada, în copie legalizată, a titlului asupra imobilului, teren și/sau construcţii și, după caz, extrasul de plan cadastral actualizat la zi și extrasul de carte funciară de informare actualizat la zi, în cazul în care legea nu dispune altfel; c) documentaţia tehnică – D.T.; d) avizele și acordurile stabilite prin certificatul de urbanism, punctul de vedere al autorităţii competente pentru protecţia mediului și, după caz, actul administrativ al acesteia; e) abrogată; f) dovada privind achitarea taxelor aferente certificatului de urbanism și a autorizaţiei de construire. (11) Prin excepţie de la prevederile alin. (1), pentru construcţiile reprezentând anexele gospodărești ale exploataţiilor agricole termenul de emitere a autorizaţiei de construire este de 15 zile de la data înregistrării cererii. (12) Documentaţia pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii se depune și se înregistrează la autoritatea administraţiei publice competente numai dacă solicitantul prezintă toate documentele prevăzute la alin. (1). (1 3 ) Cu respectarea legislaţiei privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice și private asupra mediului, în situaţia în care apar modificări pentru care este necesară emiterea unei autorizaţii de construire distinctă pentru organizarea executării lucrărilor, aceasta se emite numai dacă autoritatea competentă pentru protecţia mediului constată că modificările aduse se înscriu în limitele actului administrativ emis anterior. În caz contrar, autoritatea competentă pentru protecţia mediului reface evaluarea efectelor lucrărilor de bază și a celor aferente organizării executării lucrărilor și emite un nou act administrativ.”; – art. 29 și 44 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare, conform cărora: „Art. 29. – (1) Certificatul de urbanism este actul de informare cu caracter obligatoriu prin care autoritatea administraţiei publice judeţene sau locale face cunoscute regimul juridic, economic și tehnic al imobilelor și condiţiile necesare în vederea realizării unor investiţii, tranzacţii imobiliare ori a altor operaţiuni imobiliare, potrivit legii. (2) Certificatul de urbanism trebuie emis pentru adjudecarea prin licitaţie a lucrărilor de proiectare și de execuţie a lucrărilor publice, precum și pentru întocmirea documentaţiilor cadastrale de comasare, respectiv dezmembrare a terenurilor în cel puţin 3 parcele, atunci când operaţiunile respective au ca obiect împărţeli ori comasări de parcele solicitate în scopul realizării de lucrări de construcţii și de infrastructură, precum și constituirea unei servituţi de trecere cu privire la un imobil. În cazul vânzării sau cumpărării de imobile, certificatul de urbanism cuprinde informaţiile privind consecinţele urbanistice ale operaţiunii juridice, solicitarea certificatului de urbanism atunci când operaţiunile de împărţeli ori comasări de parcele fac obiectul ieșirii din indiviziune este facultativă, cu excepţia situaţiei în care solicitarea este făcută în scopul realizării de lucrări de construcţii și/sau de lucrări de infrastructură. (3) Certificatul de urbanism se eliberează la cererea oricărui solicitant, persoană fizică sau juridică, care poate fi interesat în cunoașterea datelor și a reglementărilor cărora îi este supus respectivul bun imobil. (4) Certificatul de urbanism nu conferă dreptul de executare a lucrărilor de construire, amenajare sau plantare. (5) În certificatul de urbanism se va menţiona în mod obligatoriu scopul eliberării acestuia. (6) Certificatul de urbanism pentru destinaţii speciale se eliberează în temeiul și cu respectarea documentaţiilor aferente obiectivelor cu caracter militar, elaborate și aprobate de Ministerul Apărării Naţionale, Ministerul de Interne, Serviciul Român de Informaţii, Serviciul de Informaţii Externe, Serviciul de Telecomunicaţii Speciale și Serviciul de Protecţie și Pază, după caz, pe baza avizului Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinţei. […] Art. 44. – (1) Documentaţiile de urbanism sunt rezultatul unui proces de planificare urbană referitoare la un teritoriu determinat, prin care se analizează situaţia existentă și se stabilesc obiectivele, acţiunile, procesele și măsurile de amenajare și de dezvoltare durabilă a localităţilor. Documentaţiile de urbanism se elaborează de către colective interdisciplinare formate din specialiști atestaţi în condiţiile legii. (2) Documentaţiile de urbanism transpun la nivelul localităţilor urbane și rurale propunerile cuprinse în planurile de amenajare a teritoriului naţional, zonal și judeţean. (3) Documentaţiile de urbanism au caracter de reglementare specifică și stabilesc reguli ce se aplică direct asupra localităţilor și părţilor din acestea până la nivelul parcelelor cadastrale, constituind elemente de fundamentare obligatorii pentru eliberarea certificatelor de urbanism.” Conform expunerii de motive a Legii nr. 486/2003 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, prin adoptarea ordonanţei de urgenţă s- a urmărit concretizarea în plan legislativ și transpunerea în practică a Recomandării Consiliului Europei nr. 97/344 din 22 aprilie 1997 pentru îmbunătăţirea și simplificarea mediului de afaceri, care încurajează statele membre să adopte măsuri în special în ceea ce privește înfiinţarea de noi întreprinderi și sprijinirea acestora în primul an de la înfiinţare, în scopul stimulării potenţialului de inovare și creării de noi locuri de muncă. Totodată, din textul Recomandării rezultă că procedura aprobării tacite este considerată o „bună practică” în relaţia dintre administraţia publică și mediul de afaceri. În conformitate cu prevederile art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 486/2003, cu modificările și completările ulterioare, acest act normativ are în vedere realizarea următoarelor obiective: a) înlăturarea barierelor administrative din mediul de afaceri; b) responsabilizarea autorităţilor administraţiei publice în vederea respectării termenelor stabilite de lege pentru emiterea autorizaţiilor; c) impulsionarea dezvoltării economice prin oferirea unor condiţii cât mai favorabile întreprinzătorilor, implicând costuri de autorizare cât mai reduse; d) combaterea corupţiei prin diminuarea arbitrariului în decizia administraţiei; e) promovarea calităţii serviciilor publice prin simplificarea procedurilor administrative. Conceptul de aprobare tacită este definit în art. 3 alin. (1) lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 486/2003, cu modificările și completările ulterioare, drept „procedura prin care autorizaţia este considerată acordată dacă autoritatea administraţiei publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaţii”. În temeiul art. 2 din ordonanţa de urgenţă, procedura aprobării tacite se aplică tuturor autorizaţiilor emise de autorităţile administraţiei publice, cu excepţia celor emise în domeniul activităţilor nucleare, a celor care privesc regimul armelor de foc, muniţiilor și explozibililor, regimul drogurilor și precursorilor, precum și a autorizaţiilor din domeniul siguranţei naţionale. Guvernul poate stabili, prin hotărâre, la propunerea motivată a fiecărei autorităţi a administraţiei publice interesate, și alte excepţii de la aplicarea procedurii aprobării tacite. La rândul său, noţiunea de „autorizaţie” este definită în art. 3 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 486/2003, cu modificările și completările ulterioare, ca fiind actul administrativ emis de autorităţile administraţiei publice competente prin care se permite solicitantului desfășurarea unei anumite activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii; noţiunea de autorizaţie include și avizele, licenţele, permisele, aprobările sau alte asemenea operaţiuni administrative prealabile ori ulterioare autorizării. Interpretarea sistematică a tuturor acestor texte normative conduce la concluzia că adoptarea procedurii aprobării tacite a avut în vedere simplificarea procedurii de înfiinţare de noi întreprinderi și îmbunătăţirea mediului de afaceri, astfel încât noţiunea de „activitate”, prevăzută în definiţia dată autorizaţiei, prin art. 3 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 486/2003, cu modificările și completările ulterioare, are în vedere activitatea cu caracter de continuitate, în sens de „întreprindere”, iar nu o activitate ocazională, cum este aceea de construire a unui imobil, în temeiul unei autorizaţii emise pe baza documentaţiei de urbanism prevăzute de lege. Domeniul urbanismului este reglementat printr- o serie de acte normative ale căror dispoziţii urmăresc obiectivul amenajării și dezvoltării durabile a localităţilor, în cadrul unui proces de planificare urbană referitoare la un teritoriu determinat, în care se analizează situaţia existentă și se stabilesc obiectivele, acţiunile, procesele și măsurile adecvate scopului propus, cu asigurarea unui echilibru rezonabil între interesul public și interesul legitim privat, armonizând, la nivelul localităţilor urbane și rurale, propunerile cuprinse în planurile de amenajare a teritoriului naţional, zonal și judeţean. Dintre acestea se detașează, ca importanţă, Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare, și Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, acte normative prin care se reglementează regimul juridic și procedura emiterii autorizaţiilor de construire și a altor acte în domeniul urbanismului, instituind anumite termene și condiţii speciale, care exclud în mod logic incidenţa regulilor aplicabile aprobării tacite (spre exemplu, art. 7 alin. (1) – (3) din Legea nr. 50/1991). Ori de câte ori legiuitorul a avut intenţia ca anumite etape ale procedurilor administrative în domeniu să fie supuse regulilor aprobării tacite a prevăzut- o expres, așa cum a făcut- o în art. 7 alin. (20) lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, conform căruia instituţiile/operatorii economici abilitate/abilitaţi prin lege să emită avizele/acordurile prevăzute la art. 5 alin. (1) au obligaţia să emită avizele/acordurile, în termen de maximum 15 zile de la data înregistrării cererii/documentaţiei specifice complete, sub sancţiunea aplicării prevederilor legale privind aprobarea tacită, fără alte proceduri prealabile. Un alt exemplu în acest sens îl constituie prevederile art. 24 alin. (5) din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean și local, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 486/2003, cu modificările și completările ulterioare, sunt aplicabile în acest domeniu special, iar certificatele de urbanism, avizele, acordurile, permisele și autorizaţiile, cu excepţia acordului de mediu, necesare realizării lucrărilor la care se referă art. 1 din lege se consideră acordate, dacă nu au fost transmise către expropriator în termenele legale prevăzute de alin. (2) – (4) ale aceluiași articol, termene care încep să curgă de la data depunerii documentaţiei. Dacă, în concepţia legiuitorului, domeniul analizat ar fi fost supus, fără nuanţe, procedurii aprobării tacite, printr-o interpretare literală a dispoziţiilor art. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 486/2003, cu modificările și completările ulterioare, prevederile speciale citate mai sus ar fi fost inutile. În materia supusă analizei și doctrina a optat pentru interpretarea potrivit căreia, prin extensia actelor și operaţiunilor care intră sub incidenţa sferei de reglementare a aprobării tacite, se depășește limita actelor care vizează autorizarea unor activităţi, „trecându- se în zona actelor care vizează exerciţiul unui drept fundamental – cum ar fi cazul autorizaţiei de construire sau de demolare” (Rozalia Ana Lazăr, „Pasivitatea administraţiei. Aspecte de ordin substanţial și procedural. Procedura aprobării tacite”, Curierul judiciar nr. 11- 12/2004, pag. 183, Flavia Lucia Ghencea, „Autorizarea administrativă”, Universul Juridic, București, 2013, pag. 133). În consecinţă, se reţine că, în lipsa unor dispoziţii normative speciale care să permită expres aplicarea procedurii aprobării tacite, în domeniul urbanismului și autorizării construcţiilor, tăcerea administraţiei, constând în nesoluţionarea cererii în termenul legal – act administrativ asimilat, în filozofia art. 2 alin. (1) lit. h) și art. 2 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, poate fi atacată pe calea acţiunii prevăzute de art. 8 alin. (1) din aceeași lege, nefiind aplicabilă procedura reglementată în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 486/2003, cu modificările și completările ulterioare. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 alin. (1) cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,