Decizia nr. 9 din 25 mai 2015

Problema de drept care a generat practica neunitară Prin recursul în interesul legii, formulat în temeiul art. 514 din Codul de procedură civilă, Avocatul Poporului a solicitat Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să se pronunţe asupra problemei de drept, care a fost soluţionată diferit de instanţele judecătoreşti, privind legalitatea hotărârilor adoptate de consiliile locale în vederea reglementării procedurii privind ridicarea vehiculelor staţionate neregulamentar, constatarea şi aplicarea contravenţiilor prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002).

Examenul jurisprudenţial Prin recursul în interesul legii se arată că, în practica judiciară, nu există un punct de vedere unitar cu privire la problema de drept menţionată la pct. 1, fiind ataşate hotărâri judecătoreşti definitive, în sensul art. 515 din Codul de procedură civilă.

Soluţiile pronunţate de instanţele judecătoreşti 3.1. Într-o orientare jurisprudenţială majoritară, instanţele au apreciat că hotărârile consiliilor locale adoptate în vederea reglementării procedurii privind ridicarea vehiculelor staţionate neregulamentar, constatarea şi aplicarea contravenţiilor în domeniul circulaţiei rutiere, domeniu reglementat de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, sunt lovite de nulitate absolută, fiind adoptate cu depăşirea competenţei ce revine consiliilor locale şi fiind contrare prevederilor actelor normative cu forţă juridică superioară. Această orientare jurisprudenţială se întemeiază pe argumentele arătate în continuare. Principiul legalităţii este exprimat şi prin interdicţia ca, prin acte normative care aparţin sferei secundum legem, să se modifice sfera legislaţiei primare prin completări, omisiuni sau restricţii. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, reglementare specială, conţinând norme specifice obiectului său de reglementare, se completează, conform art. 109 alin. (9), în ceea ce priveşte constatarea contravenţiilor, cu prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001). Prin Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, care constituie dreptul comun în materie contravenţională, se prevede, în cuprinsul art. 2 alin. (1), că „Prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului se pot stabili şi sancţiona contravenţii în toate domeniile de activitate”, iar, în cuprinsul alin. (2) al aceluiaşi articol, se prevede în mod expres că „Prin hotărâri ale autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene se stabilesc şi se sancţionează contravenţii în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuţii prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului”. În esenţă, instanţele au reţinut că, atât timp cât Regulamentul de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.391/2006 (Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.391/2006), nu reglementează o procedură de ridicare a autovehiculelor oprite/staţionate neregulamentar, a reglementa această procedură printr-o hotărâre de consiliu local ar însemna, pe de-o parte, a nerespecta dispoziţiile legale în materie de competenţă şi, pe de altă parte, a adăuga la prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, în condiţiile în care hotărârile consiliului local nu pot adăuga sau completa dispoziţiile unui act juridic normativ cu forţă juridică superioară. 3.2. Într-o altă orientare de jurisprudenţă, instanţele au avut o abordare diferită, reţinând că, potrivit art. 64 coroborat cu art. 97 şi art. 128 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, legiuitorul a conferit administraţiilor locale competenţă în executarea măsurii tehnico-administrative a ridicării, transportului şi depozitării maşinilor staţionate neregulamentar, poliţia rutieră neavând capacitatea tehnică pentru realizarea acestei măsuri tehnico-administrative. În acest sens, instanţele au apreciat că posibilitatea reglementării procedurii ridicării vehiculelor staţionate neregulamentar prin acte administrative cu caracter normativ emise de autorităţile publice locale rezultă din interpretarea dispoziţiilor art. 64 alin. (3) şi art. 97 alin. (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 şi ţinând seama de faptul că regulamentul în cazul specific al ridicării vehiculelor staţionate neregulamentar poate fi adoptat şi prin alte acte normative decât prin hotărâre a Guvernului, iar, în cazul de faţă, este vorba despre un act al autorităţilor publice locale. Aceste instanţe au apreciat că, pentru reglementarea procedurii ridicării vehiculelor staţionate neregulamentar, dispoziţiile art. 64 alin. (3) şi art. 97 alin. (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 nu fac trimitere expresă la Regulamentul de aplicare a ordonanţei de urgenţă, iar Hotărârea Guvernului nr. 1.391/2006 nu cuprinde dispoziţii cu privire la modul în care se execută măsura ridicării vehiculelor. De asemenea, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, care reprezintă norma generală superioară privind măsura tehnico-administrativă a ridicării vehiculelor, nu exclude competenţa autorităţilor publice locale de a emite regulamente, în mod descentralizat, cu privire la activitatea de deblocare şi fluidizare a traficului rutier, prin „regulament” înţelegându-se orice act administrativ care cuprinde norme de executare a legii, iar nu doar Regulamentul de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002. Totodată, instanţele au apreciat că autorităţile publice au o abilitare generală de a emite acte administrative, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii. În mod logic, în baza acestei competenţe generale, autorităţile publice pot emite astfel de acte administrative, pentru reglementarea detaliată a modului de îndeplinire a atribuţiilor lor, chiar dacă o autoritate ierarhic superioară a emis (în baza unei abilitări speciale) un act administrativ de reglementare generală a aceluiaşi domeniu, existând, însă, obligaţia de respectare a principiului forţei juridice superioare a actului emis de autoritatea ierarhic superioară. A fortiori, autorităţile publice pot emite astfel de acte administrative, pentru reglementarea detaliată a modului de îndeplinire a atribuţiilor lor prevăzute de lege, chiar dacă o autoritate superioară ierarhic nu a emis un act administrativ de reglementare generală a domeniului, deşi avea o abilitare specială în acest sens.

Opinia Avocatului Poporului Avocatul Poporului şi-a exprimat opinia în sensul că hotărârile consiliilor locale adoptate în vederea reglementării procedurii privind ridicarea vehiculelor staţionate neregulamentar depăşesc competenţa ce revine consiliilor locale în această materie, fiind contrare prevederilor actelor normative cu forţă juridică superioară, pentru argumentele arătate în continuare. În esenţă, se arată că măsura ridicării vehiculelor staţionate neregulamentar este prevăzută de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, care conţine dispoziţii cu caracter general în această materie. În raport cu prevederile art. 64 şi art. 134 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 şi în condiţiile în care Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.391/2006 nu cuprinde dispoziţii cu privire la procedura în care se execută măsura ridicării autovehiculelor staţionate neregulamentar, la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale au fost adoptate o serie de acte cu caracter normativ prin care a fost reglementată în detaliu procedura ridicării vehiculelor staţionate neregulamentar, instituind astfel o competenţă în favoarea unui serviciu public subordonat care aparţine în egală măsură şi poliţiei rutiere, dar şi poliţiei locale. Împrejurarea că prin Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.391/2006 nu este reglementată această procedură de aplicare a măsurilor de ridicare, transport şi depozitare a vehiculelor staţionate neregulamentar nu poate fi interpretată extensiv drept o omisiune a legiuitorului ce ar putea fi îndreptată prin voinţa unilaterală a autorităţii deliberative locale şi în niciun caz nu poate justifica demersul autorităţii locale de a adopta reglementări într-un domeniu rezervat, prin lege, competenţei de reglementare ce aparţine Guvernului României. Posibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale de a stabili reglementări privind regimul de staţionare şi parcare pentru diferite categorii de vehicule, prevăzută de art. 128 alin. (1) lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, nu echivalează cu competenţa de a stabili şi regimul aplicabil măsurilor tehnico-administrative ce au ca obiect vehiculele oprite sau staţionate neregulamentar pe partea carosabilă, în condiţiile în care însuşi actul normativ cadru privind circulaţia pe drumurile publice subordonează procedura efectuării acestor măsuri tehnico-administrative regulamentului prevăzut de art. 64 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului. Sub acest aspect este evident că, ori de câte ori în cuprinsul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 apare denumirea generică de „regulament”, dispoziţiile respective trebuie să fie interpretate în sensul trimiterii la Regulamentul de aplicare a ordonanţei de urgenţă aprobat prin hotărâre a Guvernului. Din această perspectivă se consideră că actele normative de reglementare secundară, în speţă hotărârile adoptate de consiliile locale în vederea reglementării procedurii de ridicare a vehiculelor staţionate neregulamentar, nu îndeplinesc condiţiile expres prevăzute de art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a formulat un punct de vedere, în care a arătat faptul că, din examinarea sesizării formulate de Avocatul Poporului şi a hotărârilor judecătoreşti anexate pentru exemplificarea caracterului neunitar al practicii judiciare, se observă că problema de drept asupra căreia instanţa supremă ar urma să statueze, cu efect obligatoriu pentru viitor, vizează stabilirea legalităţii hotărârilor consiliilor locale prin care au fost aprobate regulamente privind procedura de ridicare, transport, depozitare şi restituire a vehiculelor staţionate sau oprite neregulamentar pe drumurile publice din perspectiva competenţei autorităţilor administraţiei publice locale de reglementare în această materie. În consecinţă, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi-a exprimat punctul de vedere în sensul că prima orientare jurisprudenţială este în litera şi în spiritul legii şi s-a considerat că, în interpretarea dispoziţiilor art. 128 alin. (1) lit. d), art. 134 alin. (2) şi art. 135 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 raportate la dispoziţiile art. 3 alin. (1), art. 5, art. 36 alin. (1), alin. (2) lit. d) şi alin. (6) lit. a) pct. 13 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 215/2001), şi ale art. 21 lit. b) şi art. 24 lit. d) din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006, procedura de aplicare a măsurii tehnico-administrative constând în ridicarea vehiculelor staţionate/oprite neregulamentar, prevăzută de art. 64 şi art. 97 alin. (1) lit. d) şi alin. (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, nu poate fi reglementată prin hotărâri ale consiliilor locale.

Raportul asupra recursului în interesul legii Prin raportul asupra recursului în interesul legii, întocmit de judecătorii-raportori, sunt propuse soluţia de admitere a recursului în interesul legii şi pronunţarea unei decizii în sensul că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 128 alin. (1) lit. d), art. 134 alin. (2) şi art. 135 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 raportate la dispoziţiile art. 3 alin. (1), art. 5, art. 36 alin. (1), alin. (2) lit. d) şi alin. (6) lit. a) pct. 13 din Legea nr. 215/2001 şi ale art. 21 lit. b) şi art. 24 lit. d) din Legea- cadru a descentralizării nr. 195/2006, procedura de aplicare a măsurii tehnico-administrative constând în ridicarea vehiculelor staţionate/oprite neregulamentar, prevăzută de art. 64 şi art. 97 alin. (1) lit. d) şi alin. (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, nu poate fi reglementată prin hotărâri ale consiliilor locale.

Înalta Curte 7.1. Precizări prealabile În raport cu sesizarea formulată de Avocatul Poporului, Înalta Curte constată că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate, prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, în sensul că problema de drept ce formează obiectul judecăţii a fost soluţionată în mod diferit de instanţele judecătoreşti, aşa cum rezultă din hotărârile judecătoreşti definitive anexate sesizării. Ca o chestiune prealabilă, se constată că, deşi Avocatul Poporului a sesizat Înalta Curte cu soluţionarea unui recurs în interesul legii, în actul de sesizare nu au fost indicate expres textele care au fost interpretate diferit de către instanţele judecătoreşti. Însă, din motivarea sesizării se deduce că aceasta vizează modul de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 128 alin. (1) lit. d), art. 134 alin. (2) şi art. 135 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 raportate la dispoziţiile art. 3 alin. (1), art. 5, art. 36 alin. (1), alin. (2) lit. d) şi alin. (6) lit. a) pct. 13 din Legea nr. 215/2001 şi ale art. 21 lit. b) şi art. 24 lit. d) din Legea- cadru a descentralizării nr. 195/2006, precum şi cele ale art. 64 şi art. 97 alin. (1) lit. d) şi alin. (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, aşa cum s-a precizat în punctul de vedere al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. 7.2. Cadrul legislativ aplicabil Dispoziţii cuprinse în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002: – art. 97 alin. (1) lit. d) şi alin. (6) din cap. VII „Răspunderea contravenţională”: „Art. 97. – (1) În cazurile prevăzute în prezenta ordonanţă de urgenţă, poliţistul rutier dispune şi una din următoarele măsuri tehnico-administrative: […] d) ridicarea vehiculelor staţionate neregulamentar. […] (6) Procedura aplicării măsurilor tehnico-administrative se stabileşte prin regulament.” 1 1 Textul a fost reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 35 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 69/2007 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 443 din 29 iunie 2007. Anterior, textul citat nu cuprindea alin. (6) care face trimitere la adoptarea unui regulament pentru aplicarea măsurii tehnico-administrative constând în ridicarea vehiculelor staţionate sau oprite neregulamentar. – art. 64 din cap. V „Reguli de circulaţie”, secţiunea a 2-a „Reguli pentru circulaţia vehiculelor”, §10 „Oprirea, staţionarea şi parcarea”: „Art. 64. – (1) Poliţia rutieră poate dispune ridicarea vehiculelor staţionate neregulamentar pe partea carosabilă. Ridicarea şi depozitarea vehiculelor în locuri special amenajate se realizează de către administraţiile publice locale sau de către administratorul drumului public, după caz. (2) Contravaloarea cheltuielilor pentru ridicarea, transportul şi depozitarea vehiculului staţionat neregulamentar se suportă de către deţinătorul acestuia. (3) Ridicarea vehiculelor dispusă de poliţia rutieră în condiţiile prevăzute la alin. (1) se realizează potrivit procedurii prevăzute în regulament.”; 2 2 Textul a fost reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 17 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 69/2007. Anterior, textul citat nu cuprindea alin. (3), care face trimitere la adoptarea unui regulament pentru aplicarea măsurii tehnico-administrative de ridicare a vehiculelor staţionate/oprite neregulamentar. – art. 128: „Art. 128. – (1) Autorităţile administraţiei publice locale au următoarele atribuţii: a) iau măsuri pentru menţinerea permanentă în stare tehnică bună a drumurilor pe care le administrează, precum şi pentru iluminarea corespunzătoare a acestora, conform legii; b) iau măsuri pentru instalarea, aplicarea şi întreţinerea mijloacelor de semnalizare rutieră şi a echipamentelor destinate siguranţei circulaţiei, conform standardelor în vigoare, ţinând evidenţa acestora; c) întocmesc şi actualizează planurile de organizare a circulaţiei pentru localităţile urbane şi iau măsuri pentru realizarea lucrărilor ce se impun în vederea asigurării fluenţei şi siguranţei traficului, precum şi a reducerii nivelurilor de emisii poluante, cu avizul poliţiei rutiere; d) stabilesc reglementări referitoare la regimul de acces şi circulaţie, staţionare şi parcare pentru diferite categorii de vehicule, cu avizul poliţiei rutiere; e) iau măsuri pentru amenajarea de trotuare şi drumuri laterale pentru circulaţia pietonilor, vehiculelor cu tracţiune animală, a tractoarelor agricole sau forestiere, de piste pentru biciclete, precum şi de benzi destinate exclusiv transportului public de persoane pe drumurile pe care le administrează, cu avizul poliţiei rutiere; f) înregistrează şi ţin evidenţa vehiculelor nesupuse înmatriculării; g) iau măsuri pentru ridicarea şi depozitarea, în spaţii special amenajate, a autovehiculelor, remorcilor, caroseriilor sau subansamblurilor acestora, devenite improprii din punct de vedere tehnic pentru a circula pe drumurile publice, abandonate sau părăsite pe domeniul public; h) iau măsuri pentru asigurarea spaţiului şi depozitării vehiculelor cu tracţiune animală, depistate circulând pe drumurile publice pe care le este interzis accesul; i) sprijină activităţile organizate de Ministerul Educaţiei şi Cercetării şi de Ministerul Administraţiei şi Internelor pentru educaţia rutieră a elevilor. (2) Proiectele de sistematizare a localităţilor, de reglementare a circulaţiei, precum şi a drumurilor publice din interiorul şi din afara acestora, elaborate de autorităţile publice locale, vor fi avizate de şeful poliţiei rutiere a judeţului, municipiului Bucureşti sau, după caz, al poliţiei rutiere din Inspectoratul General al Poliţiei Române.”; – art. 134 alin. (2): „(2) În termen de 30 de zile de la data publicării Ministerul Administraţiei şi Internelor va elabora regulamentul de aplicare a prezentei ordonanţe de urgenţă, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului.”; – art. 135: „Art. 135. – În termen de 90 de zile de la publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a legii de aprobare a prezentei ordonanţe de urgenţă, la propunerea Ministerului Administraţiei şi Internelor, Guvernul va emite hotărârea de modificare şi completare a Hotărârii Guvernului nr. 85/2003 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, denumit regulament în cuprinsul prezentei ordonanţe de urgenţă, care se va publica în Monitorul Oficial al României, Partea I.” Dispoziţii cuprinse în Legea nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, cu modificările şi completările ulterioare: „Art. 3. – (1) Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii.”; „Art. 5. – (1) Autorităţile administraţiei publice locale exercită, în condiţiile legii, competenţe exclusive, competenţe partajate şi competenţe delegate. (2) Autonomia locală conferă autorităţilor administraţiei publice locale dreptul ca, în limitele legii, să aibă iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date în mod expres în competenţa altor autorităţi publice.”; „Art. 36. – (1) Consiliul local are iniţiativă şi hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi ale administraţiei publice locale sau centrale. (2) Consiliul local exercită următoarele categorii de atribuţii: […] d) atribuţii privind gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni; […] (6) În exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (2) lit. d), consiliul local: a) asigură, potrivit competenţelor sale şi în condiţiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind: […] 13. podurile şi drumurile publice;”. Dispoziţii cuprinse în Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 453 din 25 iunie 2006: „Art. 21. – Autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul comunelor şi oraşelor exercită competenţe exclusive privind: a) administrarea domeniului public şi privat al comunei sau oraşului; b) administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local;”; „Art. 24. – Autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul comunelor şi oraşelor exercită competenţe partajate cu autorităţile administraţiei publice centrale privind: […] d) ordinea şi siguranţa publică;”. Dispoziţii cuprinse în Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificările şi completările ulterioare: „Art. 4. – Ierarhia actelor normative (1) Actele normative se elaborează în funcţie de ierarhia lor, de categoria acestora şi de autoritatea publică competentă să le adopte. (2) Categoriile de acte normative şi normele de competenţă privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituţia României, republicată, şi prin celelalte legi. (3) Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă.”; „Art. 80. – Obiectul de reglementare Actele normative ale autorităţilor administraţiei publice locale se adoptă ori se emit pentru reglementarea unor activităţi de interes local, în limitele stabilite prin Constituţie şi prin lege şi numai în domeniile în care acestea au atribuţii legale.”; „Art. 81. – Subordonarea faţă de actele de nivel superior (1) La elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziţii se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legilor, hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului şi altor acte de nivel superior. (2) Reglementările cuprinse în hotărârile consiliilor locale şi ale consiliilor judeţene, precum şi cele cuprinse în ordinele prefecţilor sau în dispoziţiile primarilor nu pot contraveni Constituţiei României şi reglementărilor din actele normative de nivel superior.” 7.3. Decizii ale Curţii Constituţionale Există o jurisprudenţă a Curţii Constituţionale în legătură cu neconstituţionalitatea art. 64 şi 97 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, dar, cu referire la problema analizată, ar fi relevante Decizia nr. 158 din 8 februarie 2011, Decizia nr. 1.443 din 3 noiembrie 2011, Decizia nr. 714 din 5 iulie 2012 şi Decizia nr. 292 din 22 mai 2014. În considerentele Deciziei nr. 158 din 8 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 264 din 14 aprilie 2011, prin care a fost respinsă, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 64 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, Curtea Constituţională a reţinut următoarele: „Curtea constată că textul de lege criticat reglementează o măsură tehnico-administrativă menită să asigure desfăşurarea circulaţiei pe drumurile publice în condiţii de siguranţă, prin îndepărtarea de pe spaţiul rezervat circulaţiei rutiere a autovehiculelor staţionate în acea zonă în pofida regulilor stabilite prin lege privind oprirea şi staţionarea acestora. Instituirea posibilităţii, iar nu a obligaţiei agentului poliţiei rutiere de a aplica această măsură, nu conferă normei criticate un caracter discriminatoriu, luarea măsurii în cauză implicând în mod necesar o apreciere cu privire la circumstanţele reale ale faptei constând în staţionarea neregulamentară pe partea carosabilă. Cât priveşte aspectele referitoare la modul de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale criticate de către agenţii Poliţiei rutiere, acestea nu intră în competenţa de soluţionare a Curţii Constituţionale, ci a instanţelor judecătoreşti, cărora persoana nemulţumită li se poate adresa pe calea plângerii împotriva procesului-verbal de contravenţie prin care s-a dispus aplicarea măsurii reglementate de aceste dispoziţii.” În considerentele Deciziei nr. 1.443 din 3 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 887 din 14 decembrie 2011, prin care a fost respinsă, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 64 alin. (1) şi art. 97 alin. (1) lit. d) raportate la cele ale art. 97 alin. (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, Curtea Constituţională a reţinut următoarele: „Art. 64 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 reglementează o «măsură tehnico-administrativă menită să asigure desfăşurarea circulaţiei pe drumurile publice în condiţii de siguranţă, prin îndepărtarea de pe spaţiul rezervat circulaţiei rutiere a autovehiculelor staţionate în acea zonă în pofida regulilor stabilite prin lege privind oprirea şi staţionarea acestora».” În considerentele Deciziei nr. 714 din 5 iulie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 609 din 24 august 2012, prin care a fost respinsă, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 97 alin. (1) lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, Curtea Constituţională a reţinut următoarele: „Textele criticate reglementează o măsură tehnico-administrativă menită să asigure desfăşurarea circulaţiei pe drumurile publice în condiţii de siguranţă, prin îndepărtarea de pe spaţiul rezervat circulaţiei rutiere a autovehiculelor staţionate în acea zonă în pofida regulilor stabilite prin lege privind oprirea şi staţionarea acestora.” În considerentele Deciziei nr. 292 din 22 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 459 din 24 iunie 2014, prin care a fost respinsă, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 64, art. 96 alin. (4), art. 97 alin. (1) lit. d) şi alin. (6), art. 100 alin. (2) şi art. 108 alin. (1) lit. b) pct. 7 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 şi ale art. I pct. 33 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 69/2007 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, Curtea Constituţională a reţinut următoarele: „Prevederile legale criticate reglementează posibilitatea poliţiei rutiere de a dispune ridicarea vehiculelor staţionate neregulamentar pe partea carosabilă, având dreptul de a constata contravenţii şi de a aplica sancţiuni pentru încălcarea normelor legale privind oprirea, staţionarea, parcarea autovehiculelor şi accesul interzis. Partea carosabilă reprezintă porţiunea din platforma drumului destinată circulaţiei vehiculelor; un drum poate cuprinde mai multe părţi carosabile complet separate una de cealaltă printr-o zonă despărţitoare sau prin diferenţă de nivel, astfel cum rezultă din prevederile art. 6 pct. 23 din ordonanţa de urgenţă. În ceea ce priveşte înlăturarea vehiculelor staţionate neregulamentar pe partea carosabilă, Curtea a constatat că sintagma «constituie un obstacol pentru circulaţia publică» se regăsea, de altfel, în forma iniţială a ordonanţei de urgenţă, dar nu a fost păstrată în prezent. Acest aspect ţine de opţiunea şi politica legiuitorului în ceea ce priveşte stabilirea cadrului necesar pentru buna şi fluenta desfăşurare a traficului rutier. În consecinţă, Curtea a constatat că este neîntemeiată susţinerea potrivit căreia ridicarea vehiculelor staţionate neregulamentar urmăreşte un scop legitim numai în măsura în care constituie un obstacol pentru circulaţie.” Se observă că, prin aceste decizii, instanţa de contencios constituţional nu a statuat, în mod direct, asupra problemei competenţei de reglementare a procedurii de ridicare, depozitare şi restituire a vehiculelor oprite/staţionate neregulamentar pe partea carosabilă într-o manieră care presupunea lămurirea competenţei de reglementare a autorităţilor administraţiei publice locale în această materie, ci în considerente s-au făcut referiri la caracterul acestor măsuri tehnico-administrative. 7.4. Decizii relevante ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal În considerentele Deciziei nr. 3.384 din 10 iunie 2011, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal a reţinut că „măsura blocării sau ridicării autovehiculelor staţionate neregulamentar nu reprezintă o sancţiune contravenţională, principală sau complementară, ci o măsură administrativă pentru buna desfăşurare a traficului rutier”. În considerentele Deciziei nr. 5.006 din 27 octombrie 2011, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal a reţinut următoarele: „Fapta constând în staţionarea neregulamentară este calificată de lege ca şi contravenţie şi este sancţionată ca atare conform prevederilor art. 108 alin. (1) lit. b) pct. 7 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, iar regimul juridic al ridicării autovehiculelor staţionate neregulamentar pe partea carosabilă este stabilit la art. 64 din acelaşi act normativ. Staţionarea neregulamentară este calificată ca faptă ilicită de natură contravenţională iar măsura tehnico-administrativă de ridicare şi transport a autovehiculului staţionat neregulamentar este stabilită ca urmare a săvârşirii unei astfel de contravenţii, nefiind altceva decât o măsură de restabilire a situaţiei anterioare încălcării ordinii de drept prin contravenţie. Prin urmare, procesul-verbal de ridicare al autovehiculelor staţionate neregulamentar pe domeniul public al municipalităţii având ca premisă săvârşirea unei fapte de natură contravenţională nu poate fi detaşat de regimul de ansamblu al raportului juridic contravenţional.” Deciziile Înaltei Curţi prezentate, chiar dacă se referă la excepţia de nelegalitate a art. 5 din Hotărârea Guvernului nr. 147/1992 privind blocarea, ridicarea, transportul, depozitarea şi eliberarea autovehiculelor sau remorcilor staţionate neregulamentar pe drumurile publice, normă administrativă considerată contrară unor prevederi din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, şi la competenţa de soluţionare a acţiunii în anulare a procesului-verbal de constatare prin care s-a luat măsura administrativă şi care a stat la baza întocmirii procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor, prezintă relevanţă în privinţa modului cum a fost caracterizată măsura ridicării şi depozitării vehiculelor staţionate/oprite neregulamentar prevăzută de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002. 7.5. Asupra problemei de drept 7.5.1. Pentru a rezolva problema modului de interpretare şi aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, mai întâi trebuie clarificată noţiunea de „regulament”. După cum se poate observa, atât art. 97 alin. (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, cât şi art. 64 alin. (3) din acelaşi act normativ fac trimitere la noţiunea de „regulament”. Pentru lămurirea înţelesului acestei noţiuni din cuprinsul celor două articole prezintă importanţă, din perspectiva soluţionării problemei de drept analizate, prevederile art. 134 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, situate în cap. X „Dispoziţii finale”, potrivit cărora, „În termen de 30 de zile de la data publicării, Ministerul Administraţiei şi Internelor va elabora regulamentul de aplicare a prezentei ordonanţe de urgenţă, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului”, precum şi dispoziţiile art. 135, potrivit cărora, „În termen de 90 de zile de la publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a legii de aprobare a prezentei ordonanţe de urgenţă, la propunerea Ministerului Administraţiei şi Internelor, Guvernul va emite hotărârea de modificare şi completare a Hotărârii Guvernului nr. 85/2003 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, denumit regulament în cuprinsul prezentei ordonanţe de urgenţă, care se va publica în Monitorul Oficial al României, Partea I”. Pentru ducerea la îndeplinire a dispoziţiilor art. 134 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 a fost adoptat Regulamentul de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 85/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 58 din 31 ianuarie 2003. Acest regulament a fost abrogat expres prin art. 4 din Hotărârea Guvernului nr. 1.391/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 876 din 26 octombrie 2006, act normativ care, în executarea art. 135 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, a aprobat noul regulament de aplicare a ordonanţei de urgenţă. Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.391/2006 nu cuprinde, în cap. VIII „Sancţiuni contravenţionale şi măsuri tehnico-administrative”, secţiunea a 2-a „Măsuri tehnico-administrative” (art. 189-203), soluţii legislative exprese, de reglementare a procedurii de ridicare a vehiculelor staţionate/oprite neregulamentar pe partea carosabilă. O procedură unitară de aplicare a măsurii tehnico- administrative în discuţie nu a fost reglementată prin hotărâre emisă de Guvern în aplicarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 nici după modificarea acestui act normativ prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 69/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 443 din 29 iunie 2007. Rezultă din cele expuse că, la nivel de reglementare secundară, dată în competenţa Guvernului prin art. 135 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, există un vid, aşa cum de altfel observă şi Avocatul Poporului prin sesizarea de recurs în interesul legii 3 . 3 În acest sens, a se vedea Mircea Ursuţa, Codul contravenţional – o necesitate?, Dreptul nr. 1/2014, pag. 181, 183-184; Mihai Adrian Hotca, Regimul juridic al contravenţiilor. Comentarii şi explicaţii, ediţia a V-a, Editura CH Beck, Bucureşti, 2012, pag. 117 şi 147. Este important de stabilit dacă termenul de „regulament” utilizat în cuprinsul art. 64 alin. (3) şi art. 97 alin. (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 se referă la regulamentul de aplicare a acestei ordonanţe sau are în vedere şi regulamente ce pot fi aprobate prin hotărâri ale consiliilor locale. Un prim aspect care interesează în soluţionarea acestei chestiuni porneşte de la imperativul asigurării unităţii terminologice a textelor unei reglementări 4 . 4 În doctrină a fost subliniată necesitatea asigurării unităţii terminologice a textelor unui act normativ, ca cerinţă esenţială a stilului normativ, arătându-se că, într-un act normativ, utilizarea unei noţiuni sau a unui termen trebuie realizată unitar de la un capăt la altul al textului elaborat (…). Utilizarea unor termeni diferiţi pentru exprimarea uneia şi aceleiaşi noţiuni duce la confuzii, ambiguităţi şi echivocuri care se opun determinării sensului unic al reglementării juridice (Ioan Vida, Legistica formală. Introducere în tehnica şi procedura legislativă, ediţia a IV-a revizuită şi completată, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2010, pag. 102, Mihai Grigore, Tehnica normativă, Editura CH Beck, Bucureşti, 2009, pag. 185-186). Raportat la exigenţele unităţii terminologice, singura concluzie la care se poate ajunge este aceea că noţiunea de „regulament” din cuprinsul celor două texte se referă la regulamentul de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 la care se face trimite şi în cuprinsul art. 135 din acest act normativ. La aceeaşi concluzie se ajunge şi în urma interpretării sistematice a dispoziţiilor cuprinse în cap. IX „Atribuţii ale unor ministere şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice” din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 şi din coroborarea acestor prevederi cu cele cuprinse în Legea nr. 215/2001 şi Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006. Concluzia care se impune în legătură cu această noţiune este aceea că noţiunea de „regulament” din cuprinsul celor două texte – art. 97 alin. (6) şi art. 64 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 – se referă la Regulamentul de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002. 7.5.2. A două chestiune ce trebuie clarificată este legată de competenţa autorităţilor administraţiei publice centrale în raport cu a celor locale în materia supusă reglementării prin acest act normativ. Astfel, în cuprinsul cap. IX din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 sunt delimitate competenţele (atribuţiile) autorităţilor administraţiei publice centrale şi ale celor locale în materia supusă reglementării prin acest act normativ. Pe baza acestor delimitări se poate identifica, în privinţa autorităţilor administraţiei publice locale, o competenţă specială, circumscrisă atribuţiilor expres şi limitativ prevăzute de art. 128 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002. Prin art. 128 alin. (1) lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, în privinţa autorităţilor administraţiei publice locale există o competenţă de reglementare de nivel secundum lege, cu avizul poliţiei rutiere, în ceea ce priveşte regimul de acces şi circulaţie, staţionare şi parcare pentru diferitele categorii de vehicule. În ceea ce priveşte ridicarea şi depozitarea în spaţii special amenajate a autovehiculelor, remorcilor, caroseriilor şi subansamblurilor acestora, atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale vizează, potrivit art. 128 alin. (1) lit. g) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, doar luarea acestor măsuri asupra unor astfel de bunuri devenite improprii din punct de vedere tehnic pentru a circula pe drumurile publice, abandonate sau părăsite pe domeniul public. Pe de altă parte, potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, administraţia publică locală din unităţile administrativ-teritoriale se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale, deconcentrării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit. Principiul autonomiei locale, astfel cum este definit de art. 3 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, presupune dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona treburile publice, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, în condiţiile legii. Se observă că, potrivit definiţiei legale, principiul autonomiei locale se conjugă cu principiul legalităţii care, din perspectiva atribuţiilor (competenţelor) autorităţilor ce realizează autonomia locală, presupune stabilirea acestor domenii numai prin lege şi doar în limitele legii, dreptul de iniţiativă al acestor autorităţi şi, implicit, de reglementare putând viza doar acele domenii care nu sunt date în mod expres în competenţa altor autorităţi publice 5 . 5 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a IV-a, Editura CH Beck, Bucureşti, 2005, n. 462, p. 281. Pe de altă parte, potrivit art. 36 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, „Consiliul local are iniţiativă şi hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi ale administraţiei publice locale sau centrale”. Art. 36 alin. (2) lit. d) şi alin. (6) lit. a) pct. 13 din Legea nr. 215/2001 arată că, potrivit competenţelor sale şi în condiţiile legii, consiliul local asigură cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind podurile şi drumurile publice. Art. 21 lit. b) din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006 stabileşte, printre competenţele exclusive ale autorităţilor administraţiei publice locale de la nivelul comunelor şi oraşelor, administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local 6 . 6 Potrivit art. 2 lit. e) din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006, competenţele exclusive sunt competenţele atribuite prin lege autorităţilor administraţiei publice locale de realizarea cărora acestea sunt responsabile. Autorităţile administraţiei publice locale au dreptul de decizie şi dispun de resursele şi mijloacele necesare îndeplinirii competenţelor, cu respectarea normelor, criteriilor şi standardelor stabilite de lege. Potrivit art. 24 lit. d) din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006, autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul comunelor şi oraşelor exercită competenţe partajate cu autorităţile administraţiei publice centrale privind ordinea şi siguranţa publică 7 . 7 În sensul art. 2 lit. i) din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006, competenţele partajate sunt exercitate de către autorităţile administraţiei publice locale împreună cu alte niveluri ale administraţiei publice (judeţean sau central), cu o separare clară a finanţării şi a puterii de decizie pentru fiecare responsabil în parte. În doctrină s-a arătat că, doar în aparenţă, competenţa partajată apare ca o excepţie de la principiul exclusivităţii competenţei şi că, în realitate, caracterul exclusiv al competenţei trebuie respectat în toate situaţiile (Ovidiu Podaru, În căutarea autorului actului administrativ (I) Eseu asupra competenţei organelor administrative, Revista de Drept Public nr. 2/2008, pag. 22). În acelaşi sens sunt şi dispoziţiile art. 5 din Legea nr. 215/2001, potrivit cărora: „Art. 5. – (1) Autorităţile administraţiei publice locale exercită, în condiţiile legii, competenţe exclusive, competenţe partajate şi competenţe delegate. (2) Autonomia locală conferă autorităţilor administraţiei publice locale dreptul ca, în condiţiile legii, să aibă iniţiative in toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date în mod expres în competenţa altor autorităţi publice”. Prin urmare, în domeniul circulaţiei pe drumurile publice există o competenţă de reglementare partajată între autorităţile administraţiei publice centrale şi autorităţile administraţiei publice locale, competenţa acestora din urmă existând doar în situaţiile prevăzute de art. 128 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002. Ridicarea şi depozitarea vehiculelor staţionate/oprite neregulamentar pe partea carosabilă prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 constituie, în esenţă, măsuri de bună administrare a traficului rutier 8 şi de restabilire a situaţiei anterioare încălcării ordinii de drept prin săvârşirea contravenţiei 9 , iar reglementarea acestora nu poate fi detaşată de regimul juridic de drept contravenţional sub incidenţa căruia se află fapta săvârşită, sancţiunea principală şi, după caz, sancţiunea contravenţională complementară cărora le sunt ataşate. 8 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, Decizia nr. 3.384 din 10 iunie 2011, www.scj.ro 9 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, Decizia nr. 5.006 din 27 octombrie 2011, www.scj.ro În această materie, delimitarea competenţelor de reglementare se realizează, pe de o parte, pe baza actului normativ cadru care le instituie şi care, astfel cum s-a demonstrat în precedent, face trimitere la „regulament”, în sensul de Regulament de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002. Pe de altă parte, această delimitare se face şi prin raportare la sfera atribuţiilor autorităţilor administraţiei publice locale, stabilite prin lege, fie cu titlu de competenţe exclusive, fie cu titlu de competenţe partajate. În privinţa ridicării vehiculelor staţionate/oprite neregulamentar pe partea carosabilă, competenţa de reglementare a autorităţilor administraţiei publice locale nu ar putea fi susţinută pe temeiul art. 128 alin. (1) lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, întrucât aceste reglementări referitoare la regimul de acces, circulaţie, staţionare şi parcare pentru diferite categorii de vehicule se circumscriu unei competenţe de administrare a infrastructurii de transport rutier de interes local. Or, ridicarea vehiculelor staţionate/oprite neregulamentar pe partea carosabilă, ca măsură tehnico-administrativă, accesorie unei fapte sancţionate contravenţional referitoare la nerespectarea regulilor de circulaţie pe drumurile publice, înţeleasă ca măsură de restabilire a ordinii publice, aparţine unei competenţe partajate a autorităţilor administraţiei publice locale,