Decizia nr. 3/2017 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 3370/1/2016

Tribunalul Dolj – Secţia I civilă a dispus, din oficiu, prin Încheierea din 1 iunie 2016, în Dosarul nr. 44.791/215/2014, aflat pe rolul acestei instanţe, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: există un drept de creanţă al dobânditorului construcţiei cumpărate în baza Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situaţiei juridice a unor imobile cu destinaţia de locuinţe, trecute în proprietatea statului, cu modificările ulterioare, la perfectarea unui act de vânzare- cumpărare prin care să dobândească şi dreptul de proprietate asupra terenului aferent construcţiei şi care este temeiul legal al unui asemenea drept? II. Expunerea succintă a procesului

Prin Cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei Craiova la data de 22 decembrie 2014, cu nr. 44.791/215/2014, reclamanţii F.T., F.A., F.M.M. şi F.G.C. au chemat în judecată pe pârâţii municipiul Craiova prin primar şi Consiliul Local al Municipiului Craiova, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce se va pronunţa să fie obligaţi pârâţii să încheie contract de vânzare-cumpărare reclamanţilor F.A. şi F.T. pentru suprafaţa de 294,26 mp şi reclamanţilor F.G.C. şi F.M.M. pentru suprafaţa de 241,44 mp – teren aferent casei lor de locuit, pe care şi-au manifestat intenţia să îl achiziţioneze, sens în care au notificat pârâta; acest teren nu este notificat/restituit în baza Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 10/2001), şi au un drept de preempţiune la cumpărare instituit de Legea nr. 112/1995, cu modificările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 112/1995), lege în baza căreia au dobândit şi proprietatea asupra construcţiei.

În motivarea acţiunii, reclamanţii au arătat că sunt proprietarii imobilului – casă de locuit, situat în Craiova, str. P.R. nr. X, judeţul Dolj, aşa cum rezultă din contractele de vânzare- cumpărare nr. 22/23.11.1996 şi nr. 30/23.12.1996. Pentru terenul aferent casei de locuit li s-au încheiat doar contractele de închiriere nr. 1.190/22.09.2014 şi nr. 1.191/22.09.2014, deşi nu există nicio notificare în baza Legii nr. 10/2001 sau vreun alt litigiu cu privire la teren.

Reclamanţii au susţinut că au un drept incomplet de proprietate şi nu pot să efectueze lucrări de consolidare la casă sau să construiască, dat fiind că nu deţin şi proprietatea terenului, iar casa este foarte veche şi necesită multe reparaţii şi consolidări.

Interesul legitim al acestei acţiuni este dat de dreptul de proprietate asupra construcţiilor obţinute în baza Legii nr. 112/1995, un drept asupra terenului potrivit art. 9 şi art. 21 din aceeaşi lege, respectiv art. 33 şi art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situaţiei juridice a unor imobile cu destinaţia de locuinţe, trecute în proprietatea statului, stabilite prin Hotărârea Guvernului nr. 20/1996, republicate (denumite în continuare Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995), de a dobândi şi deţinerea terenului, conform contractelor de închiriere valabile la data formulării cererii.

Legea nr. 10/2001, precum şi Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, cu modificările şi completările ulterioare, au instituit o interdicţie de vânzare a terenurilor aferente imobilelor achiziţionate în baza Legii nr. 112/1995, notificate, dar situaţia reclamanţilor nu se circumscrie acestei interdicţii, având în vedere că terenul lor nu a fost niciodată notificat, revendicat şi nu a existat nicio altă persoană decât reclamanţii care să îşi manifeste voinţa de a completa dreptul de proprietate şi de a dobândi şi proprietatea asupra terenului aferent construcţiilor, aşa cum apare individualizat în contractele de închiriere. Nicio altă persoană nu poate justifica interes în achiziţionarea terenului aferent casei de locuit şi folosit în baza contractelor de închiriere, singurii care au un drept prevăzut de lege fiind reclamanţii, care au solicitat instanţei obligarea pârâţilor la efectuarea demersurilor necesare încheierii contractelor de vânzare-cumpărare, în formă autentică, a terenurilor aferente casei de locuit.

Prin Sentinţa civilă nr. 7.952 din 11 iunie 2015, pronunţată de Judecătoria Craiova, a fost respinsă, ca neîntemeiată, acţiunea, reţinându-se, în esenţă, că din înscrisurile depuse la dosarul cauzei rezultă că imobilul-teren situat în Craiova, str. P. R. nr. X, în suprafaţă totală de 806 mp, figurează ca fiind înscris în evidenţele domeniului privat al municipiului Craiova, conform Hotărârii Consiliului Local nr. 522/2007, anexa 2, poziţia 696, iar din răspunsurile obţinute cu ocazia interogatoriului pârâtelor se constată că există notificări privind restituirea în natură a suprafeţelor de teren existente pe str. P.R. din Craiova.

În aceste condiţii, având în vedere regimul juridic al imobilelor, şi anume că acestea fac parte din domeniul privat al municipiului Craiova şi persoana proprietarului, care nu şi-a dat acordul pentru vânzarea acestora, instanţa a considerat că nu se poate substitui instituţiilor abilitate să efectueze vânzarea, intervenţia sa reprezentând o încălcare a principiului libertăţii contractuale, reglementat de dispoziţiile art. 1.166 şi art. 1.169 din Codul civil. Totodată, instanţa a reţinut că prin art. 121 alin. (1) şi (2) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, legiuitorul defineşte domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale, stabilind că este supus regimului juridic de drept comun, dacă legea nu dispune altfel.

Împotriva acestei sentinţe au declarat apel reclamanţii, care au reiterat susţinerile făcute în faţa instanţei de fond.

Din oficiu, instanţa a pus în discuţia părţilor necesitatea sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la problema de drept ce face obiectul apelului.

Prin încheierea din 1 iunie 2016, Tribunalul Dolj – Secţia I civilă a constatat admisibilă sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi a dispus şi suspendarea judecării cauzei, în temeiul dispoziţiilor art. 520 din Codul de procedură civilă. III. Motivele de admisibilitate reţinute de titularul sesizării

Prin Încheierea pronunţată la data de 1 iunie 2016, în Dosarul nr. 44.791/215/2014, Tribunalul Dolj – Secţia I civilă a constatat admisibilitatea sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, motivat de următoarele considerente: a) de lămurirea modului de aplicare a dispoziţiilor art. 9 alin. (1), art. 3 alin. (1) şi art. 21 din Legea nr. 112/1995 şi a art. 33 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 depinde soluţionarea pe fond a cauzei, întrucât: – obiectul juridic al cererii de chemare în judecată are la bază teza existenţei unui drept de creanţă al reclamanţilor de a obţine perfectarea unui act de vânzare-cumpărare pentru terenul aferent construcţiei achiziţionate în baza Legii nr. 112/1995; – reclamanţii au primit o soluţie de respingere a acţiunii în faţa primei instanţe, motivată de regimul juridic al terenului, care face parte din domeniul privat al municipiului, de inexistenţa acordului proprietarului la vânzare şi de principiul libertăţii contractuale; – tribunalul este învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, ca instanţă de apel, conform dispoziţiilor art. 466, art. 483 alin. (2) şi art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă; b) problema de drept este nouă, deoarece, prin consultarea jurisprudenţei, s-a constatat că asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat printr-o altă hotărâre, aşa cum rezultă din site-ul instanţei supreme; elementul de noutate este conferit de faptul că problema de drept dedusă judecăţii nu a mai făcut obiectul unei analize şi al unei dezlegări jurisprudenţiale consecvente, neputându-se vorbi despre cristalizarea unei practici judiciare în această privinţă; c) problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, conform evidenţelor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, consultate la data pronunţării încheierii. IV. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Punctul de vedere al apelanţilor-reclamanţi, exprimat prin nota scrisă depusă la dosar, este în sensul că se impune rezolvarea de principiu a chestiunii existenţei unui drept de creanţă al dobânditorului construcţiei cumpărate în baza Legii nr. 112/1995 la perfectarea unui act de vânzare-cumpărare pentru terenul aferent şi cu privire la temeiul legal al unui asemenea drept. Opinia acestora este în sensul că dobânditorilor construcţiei trebuie să li se recunoască o vocaţie la cumpărarea terenului, mai ales în condiţiile în care terenurile în litigiu nu fac obiectul unei proceduri de restituire către foştii proprietari, în baza unui act normativ cu caracter reparatoriu.

Intimaţii-pârâţi nu au formulat un punct de vedere cu privire la problema de drept ce face obiectul sesizării.

După comunicarea raportului, în temeiul dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părţile au depus, în termen legal, puncte de vedere, prin care şi-au exprimat acordul cu privire la concluziile judecătorului-raportor. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Completul de judecată învestit cu soluţionarea apelului în Dosarul nr. 44.791/215/2014 al Tribunalului Dolj – Secţia I civilă a avut în vedere contextul legal, contextul jurisprudenţial, caracterul de noutate al problemei de drept deduse judecăţii, precum şi necesitatea interpretării normelor de drept substanţial în raport cu raţiunea şi finalitatea pentru care au fost adoptate, de nevoile sociale pe care sunt menite să le reglementeze, dar şi cu necesitatea unei interpretări sistematice, istorico- teleologice, apreciind că: a) Practica administrativă nu este judicioasă; există o incompatibilitate juridică între dreptul real asupra construcţiei şi dreptul de creanţă constând în folosinţa terenului; dreptul chiriaşului este un drept de creanţă, limitat în timp, prin natura sa, fiind un drept ce poate fi supus unei sancţiuni juridice, ceea ce intră în contradicţie cu caracterul perpetuu al dreptului de proprietate asupra construcţiei; un subiect de drept nu poate fi chiriaş pe teren şi proprietar pe construcţia de pe teren, pentru că situaţia este absurdă din punct de vedere juridic. b) Nu există o raţiune a legii în sprijinul tezei constituirii prin efectul legii a dreptului de proprietate asupra terenului aferent construcţiei cumpărate în baza Legii nr. 112/1995, întrucât nu ne aflăm în ipoteze similare altor reglementări legale din această materie, relevante fiind cele conţinute de art. 23 şi art. 36 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 18/1991). În situaţia reglementată de art. 23 din Legea nr. 18/1991 opţiunea legiuitorului este pe deplin justificată, fiind reprezentată de necesitatea tranşării cu certitudine a situaţiei juridice a gospodăriilor din mediul rural în zonele cooperativizate; la momentul adoptării actului normativ menţionat s-a desfiinţat proprietatea cooperatistă, iar terenul a intrat în proprietatea privată a deţinătorilor gospodăriei; registrele agricole şi actele translative vechi nu confereau suficientă siguranţă pentru individualizarea corectă a terenului; norma respectivă are şi un caracter de echitate socială. În situaţia reglementată de art. 36 din Legea nr. 18/1991 dreptul de proprietate asupra terenului a putut fi constituit în patrimoniul proprietarului construcţiei (în urma parcurgerii procedurii legale), legiuitorul neînţelegând să-l redea circuitului civil dinamic, în vederea încheierii unor acte de vânzare- cumpărare cu proprietarul construcţiei; este tot o normă de echitate socială; menirea ei a fost să regleze o situaţie destul de nefirească, generată de limitarea circuitului juridic civil şi a dreptului de dispoziţie asupra terenurilor în perioada 1974-1989. Nu există o raţiune a legii care să poată sta la baza acordării unui beneficiu legal al constituirii cu titlu gratuit a dreptului de proprietate în favoarea cumpărătorului construcţiei, în baza Legii nr. 112/1995. Fostului chiriaş al unui imobil preluat abuziv în perioada regimului totalitar i s-a acordat beneficiul legal al cumpărării locuinţei în care stătea, raţiunea fiind una de protecţie socială, însă ar fi împotriva principiului echităţii să i se acorde gratuit terenul aferent, având în vedere valoarea economică mare şi însemnătatea unui asemenea bun, majoritatea locuinţelor ce au făcut obiectul Legii nr. 112/1995 fiind amplasate în mediul urban. c) Dincolo de chestiunile ce ţin de interpretarea istorico- teleologică nu există o normă legală care să reglementeze constituirea dreptului de proprietate. În această privinţă se constată că art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 adaugă la lege, deşi reprezintă un act normativ cu forţă juridică inferioară acesteia; dreptul de proprietate trebuie să aibă ca izvor un anumit mod de dobândire a proprietăţii, unul dintre acestea putând fi legea stricto sensu, ca act normativ adoptat de puterea legiuitoare. Este de neconceput ca o lege să reglementeze contractul, ca mod de dobândire a dreptului de proprietate privată asupra construcţiei, iar o hotărâre a Guvernului, ce ar trebui să fie dată în baza legii şi în aplicarea ei, să reglementeze un caz de constituire a dreptului de proprietate privată asupra terenului, în condiţiile în care ramura dreptului civil priveşte terenul ca bun principal şi construcţia ca bun accesoriu. d) Aşa fiind, instanţa de trimitere a arătat că nu îşi însuşeşte soluţia jurisprudenţială menţionată, bazată pe metoda de interpretare a terţului exclus. Opinia instanţei vizează o interpretare extensivă a unei norme de drept, cu aplicarea principiului ubi eadem est legis ratio, ibi eadem solutio esse debet; este vorba despre art. 9 din Legea nr. 112/1995, astfel încât cumpărătorul construcţiei poate fi considerat în drept să achiziţioneze şi terenul aferent, pentru a se asigura o unitate de soartă juridică a imobilului compus din teren şi construcţie. Câtă vreme legiuitorul nu a instituit în mod expres un drept de superficie şi nu există raţiuni legale pentru ca dobânditorul cu titlu oneros al construcţiei să fie „gratificat” de către stat cu proprietatea asupra terenului, el trebuie să aibă o posibilitate legală de a avea în patrimoniu un drept consolidat asupra întregului imobil şi de a-şi exercita prerogativele cu privire la acesta. Norma de protecţie socială conţinută de art. 9 din Legea nr. 112/1995 trebuie aplicată în acord cu finalitatea practică, în sensul de a se conferi cumpărătorului posibilitatea legală de a dobândi în proprietate, în aceleaşi condiţii şi prin acelaşi mod de dobândire a proprietăţii, întregul ansamblu locativ, imobilul compus din teren şi construcţie, în integralitatea sa şi cu funcţionalitatea sa. Extinderea unei ipoteze legale pe cale de interpretare este admisă în dreptul civil atunci când interpretarea literală nu acoperă nevoile sociale pe care este menită să le reglementeze. VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

Jurisprudenţa Curţii de Apel Craiova: instanţa de trimitere – Tribunalul Dolj – Secţia I civilă – a comunicat Decizia nr. 1.569 din 19 septembrie 2012, prin care s-a reţinut că proprietatea terenului aferent locuinţei cumpărate de chiriaşi în temeiul Legii nr. 112/1995 se dobândeşte prin efectul art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995, iar atribuirea se face în condiţiile art. 36 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, întrucât Legea nr. 112/1995 nu prevede vreo procedură specială, derogatorie de la dreptul comun, pentru atribuirea în proprietate a terenului aferent construcţiei; constituirea dreptului de proprietate asupra terenului aferent construcţiei se face cu titlu gratuit, aceasta fiind opţiunea legiuitorului.

Jurisprudenţa altor instanţe din ţară Dintre hotărârile comunicate de Curtea de Apel Bucureşti doar una singură are legătură cu materia asupra căreia s-a solicitat transmiterea jurisprudenţei relevante, şi anume Decizia nr. 132A din 23 martie 2015 a Secţiei a III-a civile, conform căreia terenurile aferente imobilelor înstrăinate potrivit Legii nr. 112/1995 nu pot fi restituite în natură foştilor proprietari, faţă de dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 10/2001, accepţiunea de teren aferent urmând să fie reţinută conform Hotărârii Guvernului nr. 923/2010 pentru modificarea şi completarea Normelor metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 250/2007. Curtea de Apel Cluj a comunicat Decizia civilă nr. 461A din 6 mai 2015 a Tribunalului Cluj, irevocabilă prin Decizia nr. 456 din 29 septembrie 2015 a Curţii de Apel Cluj, conform cărora dreptul de proprietate asupra terenului aferent construcţiei înstrăinate în baza Legii nr. 112/1995 nu se dobândeşte ope legis, fără plata unui preţ, proprietarul construcţiei având vocaţia legală să dobândească dreptul de proprietate asupra terenului aferent, prin încheierea unui contract de vânzare-cumpărare, în limitele stabilite de art. 26 din Legea nr. 112/1995. Curtea de Apel Constanţa a comunicat că doar la nivelul Secţiei I civile a Tribunalului Constanţa s-au pronunţat hotărâri judecătoreşti în materia ce face obiectul sesizării. Această instanţă are practică unitară în sensul că, în temeiul dispoziţiilor art. 26 din Legea nr. 112/1995 şi ale art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995, dobânditorul construcţiei are vocaţie legală la dobândirea dreptului de proprietate şi asupra terenului aferent. Doar în privinţa determinării terenului aferent sunt conturate două opinii: una majoritară, potrivit căreia teren aferent reprezintă tot ceea ce ţine de respectiva construcţie – suprafaţa construită şi diferenţa de teren necesar utilizării normale a locuinţei (Decizia civilă nr. 979 din 20 octombrie 2015, Decizia civilă nr. 1.287 din 20 noiembrie 2012); o opinie minoritară, în sensul că este considerat teren aferent doar terenul de sub construcţie (Decizia civilă nr. 775 din 16 iunie 2016). Celelalte curţi de apel au comunicat că nu au identificat practică judiciară în materia ce face obiectul sesizării. Mai multe curţi de apel (Curtea de Apel Bacău, Curtea de Apel Braşov, Curtea de Apel Galaţi, Curtea de Apel Iaşi, Curtea de Apel Ploieşti, Curtea de Apel Suceava, Curtea de Apel Timişoara) au comunicat şi punctele de vedere teoretice ale judecătorilor, care prefigurează formarea unei practici neunitare.

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu s-a verificat şi nici nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării. VII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

În urma verificărilor efectuate se constată că instanţa de contencios constituţional s-a pronunţat asupra constituţionalităţii unora dintre dispoziţiile invocate de titularul sesizării ca fiind de natură să sprijine solicitarea de pronunţare a unei hotărâri prealabile. Astfel, în legătură cu dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 112/1995, prin Decizia nr. 420 din 14 octombrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.222 din 20 decembrie 2004, Curtea a reţinut că ipoteza normei criticate „îşi găseşte aplicare «o dată cu restituirea în natură şi dobândirea dreptului de proprietate[…]», aşadar, în situaţiile în care fostul proprietar, care a pierdut dreptul de proprietate şi, deci, calitatea de proprietar, în favoarea statului, solicită redobândirea acestuia, textul dedus controlului nerelevând nicio contradicţie cu prevederea constituţională de referinţă [art. 44 alin. (1) teza întâi din Constituţie – s.n.]. Într-adevăr, aceasta din urmă garantează dreptul de proprietate exclusiv în ipostaza de componentă certă a patrimoniului titularului său, iar nu în aceea de simplă expectativă sau de drept eventual, a căror transpunere în realitate are un caracter mai mult sau mai puţin aleatoriu.” VIII. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, judecătorul-raportor a apreciat că sesizarea întruneşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă. Pe fondul sesizării a reţinut că proprietarul construcţiei dobândite în temeiul Legii nr. 112/1995 are dreptul să dobândească proprietatea şi asupra terenului aferent acesteia şi să solicite, în caz de refuz, pe calea acţiunii în justiţie, obligarea la perfectarea contractului de vânzare-cumpărare. IX. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor şi chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:

În privinţa regularităţii sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, legiuitorul, în cuprinsul articolului 519 din Codul de procedură civilă, instituie o serie de condiţii de admisibilitate pentru declanşarea acestei proceduri, condiţii care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, respectiv: 1. existenţa unei cauze aflate în curs de judecată; 2. cauza să se afle spre soluţionare în ultimă instanţă; 3. cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului învestit să soluţioneze cauza; 4. ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată; 5. chestiunea de drept identificată să prezinte caracter de noutate şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat şi nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Examinând sesizarea, punctele de vedere şi argumentele exprimate de instanţele din ţară, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept apreciază chestiunea de drept supusă dezbaterii ca fiind una veritabilă, existând o dificultate reală de interpretare, care necesită o rezolvare de principiu.

De asemenea, se constată că sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate reglementate de art. 519 din Codul de procedură civilă, întrucât cauza se află în curs de soluţionare, în apel, pe rolul Tribunalul Dolj, care este ultimă instanţă în materie; de lămurirea chestiunii de drept invocate pe calea sesizării depinde soluţionarea pricinii pe fond, în contextul în care obiectul judecăţii îl reprezintă obligarea pârâţilor la perfectarea unui contract de vânzare-cumpărare asupra terenului aferent construcţiei, drept negat prin soluţia de primă instanţă; chestiunea prezintă aspect de noutate, având în vedere că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat asupra acesteia prin decizii în casaţie sau prin recurs în interesul legii şi nici pe calea unei alte hotărâri prealabile.

Răspunsul asupra acestei chestiuni presupune analiza sistematică şi teleologică a mai multor dispoziţii legale, pentru a se determina dacă există un asemenea drept în patrimoniul cumpărătorului construcţiei, natura acestui drept şi modalitatea de valorificare a lui.

Dispoziţiile legale relevante pentru tranşarea acestei probleme de drept sunt următoarele: Legea nr. 112/1995 pentru reglementarea situaţiei juridice a unor imobile cu destinaţia de locuinţe, trecute în proprietatea statului, cu modificările ulterioare: Art. 9. – „Chiriaşii titulari de contract ai apartamentelor ce nu se restituie în natură foştilor proprietari sau moştenitorilor acestora pot opta, după expirarea termenului prevăzut la art. 14, pentru cumpărarea acestor apartamente cu plata integrală sau în rate a preţului.” Art. 3. – „Prin apartament, în sensul prezentei legi, se înţelege locuinţa compusă din una sau mai multe camere, cu dependinţele, garajele şi anexele gospodăreşti aferente, inclusiv camere de serviciu, poduri, pivniţe, magazii şi altele asemenea, indiferent dacă sunt situate la acelaşi nivel sau la niveluri diferite şi care, la data trecerii în proprietatea statului, constituia o singură unitate locativă de sine stătătoare, aşa cum a fost determinată prin construcţie. Apartamentul, astfel cum a fost definit în alin. 1, rămâne considerat ca atare, indiferent dacă, ulterior trecerii în proprietatea statului, s-au efectuat modificări constructive interioare ori a fost luat în evidenţă ca reprezentând două sau mai multe apartamente. Pentru adăugările, supraetajările, dotările, utilităţile şi orice alte construcţii, care exced apartamentul trecut în proprietatea statului, cât şi pentru pierderile de valoare, imputabile, se aplică prevederile art. 13.” Art. 21. – „Odată cu restituirea în natură şi dobândirea dreptului de proprietate asupra apartamentelor se dobândeşte şi dreptul de proprietate asupra terenurilor aferente, aşa cum au fost determinate la data trecerii în proprietatea statului, cu excepţia suprafeţelor ocupate şi aferente altor construcţii şi dotări edilitare realizate, cu aprobări legale, după această dată.” Art. 26. – „(…) Suprafeţele de teren preluate de stat sau de alte persoane juridice, aflate la data de 22 decembrie 1989 în posesia acestora şi care depăşesc suprafaţa aferentă construcţiilor, rămân în proprietatea statului.” Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situaţiei juridice a unor imobile cu destinaţia de locuinţe, trecute în proprietatea statului, stabilite prin Hotărârea Guvernului nr. 20/1996, republicate Art. 37. – „În situaţiile de vânzare către chiriaşi a apartamentelor şi, când este cazul, a anexelor gospodăreşti şi a garajelor aferente, dreptul de proprietate se dobândeşte şi asupra terenului aferent, cu respectarea dispoziţiilor art. 26 alineatul ultim din lege.” Alte dispoziţii legale incidente: Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu modificările şi completările ulterioare: Art. 7. – „(…) (5) Nu se restituie în natură terenurile aferente imobilelor care au fost înstrăinate în temeiul dispoziţiilor Legii nr. 112/1995, cu modificările ulterioare.” Hotărârea Guvernului nr. 923/2010 pentru modificarea şi completarea Normelor metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 250/2007: Pct. 7.3 „Sunt exceptate de la restituirea în natură terenurile aferente imobilelor care au fost înstrăinate în temeiul Legii nr. 112/1995, cu modificările ulterioare. Pentru aceste terenuri foştii proprietari beneficiază de măsuri reparatorii în echivalent conform legii. Prin noţiunea „teren aferent imobilelor înstrăinate în temeiul Legii nr. 112/1995″ se înţelege terenul pe care este amplasată construcţia, respectiv amprenta construcţiei, cât şi terenul din împrejurimile construcţiei necesar bunei utilizări a acesteia indiferent de categoria de folosinţă. Stabilirea suprafeţei de teren necesar bunei utilizări a construcţiei se face, motivat, de către entitatea învestită cu soluţionarea notificării.”

Din analiza textelor care reglementează materia imobilelor cu destinaţia de locuinţe trecute în proprietatea statului rezultă că legiuitorul a recunoscut în mod expres, prin dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 112/1995, posibilitatea pentru chiriaşi de a dobândi, în proprietate, apartamentele ce nu se restituie în natură foştilor proprietari sau moştenitorilor acestora.

În ce priveşte accepţiunea noţiunii de „apartament” ce poate face obiectul unei astfel de înstrăinări, aceasta este dată de dispoziţiile art. 3 din Legea nr. 112/1995, conform cărora apartamentul este „locuinţa compusă din una sau mai multe camere, cu dependinţele, garajele şi anexele gospodăreşti aferente, inclusiv camere de serviciu, poduri, pivniţe, magazii şi altele asemenea, indiferent dacă sunt situate la acelaşi nivel sau la niveluri diferite şi care, la data trecerii în proprietatea statului, constituia o singură unitate locativă de sine stătătoare, aşa cum a fost determinată prin construcţie”.

În prezenţa unei astfel de definiţii legale este nepermisă interpretarea prin „extensiune” propusă de autorul sesizării, în sensul că noţiunea de „apartament” ar trebui să cuprindă şi terenul aferent, dată fiind unitatea de „ansamblu locativ” a imobilului compus din teren şi construcţie, în integralitatea şi funcţionalitatea sa, precum şi faptul că norma de protecţie socială cuprinsă de art. 9 din Legea nr. 112/1995 ar trebui extinsă, pentru a-şi atinge finalitatea, şi la teren.

În realitate, interpretarea extensivă, bazată pe argumentul a fortiori, este cea care permite concluzia că raţiunea aplicării normei juridice unei situaţii neprevăzute de aceasta este şi mai puternică decât pentru ipoteza reglementată în mod expres de lege (întrucât sunt şi mai puternice raţiunile avute în vedere la edictarea normei).

Or, nu se poate spune că, reglementând posibilitatea dobândirii, prin cumpărare, a apartamentelor (şi dând o anumită definiţie a acestora, fără a include şi terenul aferent) legiuitorul ar fi avut în vedere, cu atât mai mult, posibilitatea dobândirii terenului, câtă vreme există situaţii în care dreptul de proprietate asupra construcţiei poate coexista cu un alt fel de drept asupra terenului (de exemplu, de folosinţă pe durata existenţei construcţiei, de concesiune).

Această posibilă situaţie juridică (de coexistenţă a două drepturi cu naturi diferite asupra construcţiei şi, respectiv, asupra terenului pe care se află situată aceasta) exclude şi argumentul de analogie a legii la care face apel titularul sesizării (ubi eadem est legis ratio, ibi eadem est legis dispositio).

Este, de asemenea, eronat a se considera că dreptul de proprietate asupra terenului aferent ar putea fi constituit, în mod gratuit, prin efectul prevederilor legilor fondului funciar.

Dispoziţiile art. 36 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care recunosc o astfel de posibilitate, vizează o altă ipoteză, aceea a titularilor dreptului de folosinţă asupra terenurilor care fuseseră astfel atribuite înainte de anul 1989, pe durata existenţei construcţiilor (întrucât terenurile nu puteau face obiect al înstrăinărilor, fiind scoase din circuitul civil). Pentru această ipoteză legea prevede atribuirea în proprietate a terenurilor prin ordin al prefectului.

Este vorba aşadar, despre situaţia proprietarilor construcţiilor dobândite înainte de 1989, care rămăseseră, în contextul scoaterii terenurilor în afara circuitului civil, titulari doar ai unui drept de folosinţă asupra terenului aferent, acesta fiind convertit prin efectul legii şi pe baza ordinului prefectului, în drept de proprietate.

Or, chiriaşii dobânditori ai dreptului de proprietate pe temeiul Legii nr. 112/1995, care au beneficiat de o dispoziţie de favoare şi de o normă de protecţie socială la achiziţionarea apartamentelor, nu sunt în aceeaşi situaţie juridică cu cea avută în vedere de legea fondului funciar atunci când a dispus convertirea dreptului de folosinţă asupra terenului aferent construcţiilor în drept de proprietate (în favoarea proprietarilor construcţiilor).

Că nu aceasta a fost intenţia legiuitorului, ca dobândirea dreptului de proprietate asupra terenului aferent construcţiilor cumpărate în temeiul Legii nr. 112/1995, să se facă în condiţiile prevăzute de Legea nr. 18/1991, rezultă şi din aceea că, deşi în forma iniţială a Hotărârii Guvernului nr. 20/1996 se prevedea la art. 33 că „în situaţiile de vânzare către chiriaşi a apartamentelor, dreptul de proprietate se dobândeşte şi asupra terenului situat sub aceste construcţii, în condiţiile art. 35 alin. (2) din Legea nr. 18/1991”, textul nu a mai fost păstrat la republicare, în urma modificărilor aduse prin Hotărârea Guvernului nr. 11/1997 pentru modificarea şi completarea Normelor metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situaţiei juridice a unor imobile cu destinaţia de locuinţe, trecute în proprietatea statului, stabilite prin Hotărârea Guvernului nr. 20/1996.

Cu privire la terenul aferent construcţiilor înstrăinate în temeiul Legii nr. 112/1995, actul normativ face referire doar la suprafaţa de teren care o depăşeşte pe cea aferentă, în sensul că aceasta rămâne în proprietatea statului [art. 26 alin. (3)].

Precizări în legătură cu situaţia juridică a terenului aferent au fost aduse ulterior, prin art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995, în sensul că „în situaţiile de vânzare către chiriaşi a apartamentelor, dreptul de proprietate se dobândeşte şi asupra terenului aferent, cu respectarea dispoziţiilor art. 26 alineatul ultim din lege”.

Se pune problema, pe de o parte, dacă această normă poate constitui un temei suficient pentru dobândirea dreptului de proprietate sau dacă este vorba doar despre un act normativ cu forţă juridică inferioară care nu poate adăuga la lege, şi pe de altă parte, în caz afirmativ, dacă există mijloace juridice la îndemâna proprietarului construcţiei de a obţine obligarea proprietarului terenului să-l înstrăineze, în situaţia unui refuz din partea acestuia.

În ceea ce priveşte faptul că printr-o hotărâre a Guvernului s-a reglementat posibilitatea înstrăinării terenului trebuie observat că, potrivit art. 108 alin. (2) din Constituţia României, „hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor”. Aşadar, ori de câte ori prevederile din lege reclamă adoptarea unor măsuri sau a unor reguli subsecvente care să asigure corecta aplicare a acestora, se adoptă un act al executivului, considerat secundum legem, care urmăreşte punerea în aplicare sau ducerea la îndeplinire a legilor. De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, actul administrativ este „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice (…) „.

Adoptarea unei asemenea hotărâri a Guvernului era necesară în contextul unei reglementări a legii care nu permitea, dat fiind caracterul lacunar al dispoziţiilor art. 26 alineat ultim din Legea nr. 112/1995, cu modificările ulterioare, să se determine în mod suficient şi corect o aplicare unitară a textului. Adică, statuându-se că numai terenul care depăşeşte suprafaţa de teren aferentă rămâne în proprietatea statului nu rezulta în mod neechivoc situaţia terenului aferent construcţiei înstrăinate.

Or, emiterea unor astfel de acte, care ţin de organizarea executării legii, creează tocmai cadrul general necesar atingerii obiectivelor concrete stabilite de legiuitor, prin explicarea şi detalierea unor concepte, proceduri, condiţii etc., care nu rezultă din lege şi în absenţa cărora anumite texte ar putea rămâne fără finalitate.

Referitor la forţa juridică a acestor acte administrative, fiind emise în regim de putere publică, ele se bucură de prezumţia de legalitate, din care derivă consecinţele legate de obligativitatea respectării şi executării lor, inclusiv prin recurgerea la forţa de constrângere a statului, dacă este cazul.

Totodată, astfel de norme cuprinse în hotărâri ale Guvernului pot fi atacate în faţa contenciosului administrativ, pentru a se verifica şi statua asupra conformităţii acestora cu actul normativ de forţă juridică superioară, în executarea căruia au fost emise.

Or, în lipsa unei statuări în sens contrar conformităţii cu legea, normele cuprinse în hotărârea Guvernului menţionată anterior au valoare obligatorie pentru destinatarii lor şi pot justifica demersul dobânditorilor construcţiei în vederea dobândirii proprietăţii şi asupra terenului aferent.

Mai mult, această dispoziţie trebuie coroborată şi cu reglementările din materia restituirii imobilelor preluate abuziv de către stat, care statuează că sunt exceptate de la restituirea în natură imobilele care au fost înstrăinate conform Legii nr. 112/1995, cu modificările ulterioare [art. 7 alin. (5) din Legea nr. 10/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare], pentru ca în normele metodologice de aplicare a acestei legi, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 923/2010, să se menţioneze că „sunt exceptate de la restituirea în natură terenurile aferente imobilelor care au fost înstrăinate în temeiul Legii nr. 112/1995, cu modificările ulterioare. Pentru aceste terenuri foştii proprietari beneficiază de măsuri reparatorii în echivalent acordate în condiţiile legii”.

Rezultă aşadar că în executarea şi aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 112/1995, cu modificările ulterioare, ca şi ale Legii nr. 10/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, referitoare la situaţia terenului aferent, au fost emise hotărâri ale Guvernului care au reglementat expres regimul juridic al acestui imobil, atât sub aspectul definirii noţiunii (care nu se regăsea în niciuna dintre cele două legi), cât şi sub aspectul posibilităţii înstrăinării.

În sprijinul acestei din urmă concluzii operează şi argumentul per a contrario sau al terţului exclus (tertium non datur), care poate fi folosit în interpretarea dispoziţiilor art. 26 alineat ultim din Legea nr. 112/1995, în sensul că, rămânând în proprietatea statului doar suprafeţele de teren care depăşesc terenul aferent, înseamnă că restul terenului, care este necesar exploatării construcţiei, poate deveni proprietate privată a dobânditorilor acestora.

Acest argument (care se bazează, de regulă, pe o presupunere fondată pe tăcerea legiuitorului, când nu arată expres ce se întâmplă în legătură cu o anumită situaţie) este pus în valoare de întreg contextul normativ care a urmat acestei legi, cum s-a menţionat anterior, şi care a dat sens dispoziţiei legale (ratio legis).

Nicio raţiune a legii nu se opune ca aceste terenuri să facă obiectul înstrăinării către proprietarii construcţiilor edificate asupra lor, pentru a se ajunge astfel, la întregirea dreptului de proprietate asupra imobilului teren şi construcţii. Dimpotrivă, împrejurarea că asemenea terenuri sunt excluse de la restituirea în natură către foştii proprietari (cărora li se acordă măsuri reparatorii prin echivalent) reprezintă un argument suplimentar că ele pot intra în patrimoniul dobânditorului construcţiei. În acest sens, având a se pronunţa asupra constituţionalităţii dispoziţiilor nou-introduse ale alineatului (5) al art. 7 din Legea nr. 10/2001 (în baza art. I pct. 5 din Legea nr. 1/2009 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989), conform cărora „Nu se restituie în natură terenurile aferente imobilelor care au fost înstrăinate în temeiul dispoziţiilor Legii nr. 112/1995, cu modificările ulterioare”, Curtea Constituţională a reţinut că prevederile respective nu sunt neconstituţionale, întrucât „odată cu imobilele-clădiri au fost înstrăinate şi terenurile aferente, motiv pentru care ele nu mai pot face obiectul restituirii în natură, ca măsură reparatorie, ci doar prin echivalent (Decizia nr. 56 din 14 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 46 din 27 ianuarie 2009).

Aşadar, nefiind vorba despre instituirea unui drept de superficie (faptul că în practica autorităţilor administrative s-a procedat la încheierea contractelor de închiriere pentru terenurile aferente construcţiilor nu dă o astfel de natură juridică dreptului, care presupune convenţia în acest sens a părţilor) şi nici despre o dobândire cu titlu gratuit, în temeiul legilor fondului funciar sau ope legis, odată cu dobândirea dreptului de proprietate asupra construcţiei (pe considerentul că în preţ s-ar include şi valoarea terenului aferent), dobândirea nu poate fi făcută decât prin vânzare, la fel ca în situaţia construcţiei.

Întrucât art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 statuează expres că „în situaţiile de vânzare a apartamentelor şi, când este cazul, a anexelor gospodăreşti şi a garajelor aferente, dreptul de proprietate se dobândeşte şi asupra terenului aferent”, înseamnă că acesta trebuie să facă obiectul aceluiaşi contract de vânzare- cumpărare.

În practica autorităţilor administrative însă, astfel de terenuri au făcut obiectul contractelor de închiriere, în cota corespunzătoare dreptului de proprietate dobândit asupra construcţiei.

În ceea ce priveşte posibilitatea dobânditorului construcţiei de a solicita şi de a obţine obligarea proprietarului terenului la încheierea contractului de vânzare asupra acestuia trebuie menţionat că, de vreme ce îi este recunoscută această facultate legală, ea trebuie însoţită de un drept la acţiune pentru valorificarea acestuia, recurgându-se astfel la forţa coercitivă a statului în cazul refuzului de înstrăinare.

Aceasta întrucât dreptul subiectiv civil reprezintă acea prerogativă (sau facultate), recunoscută şi garantată de normele dreptului obiectiv, în temeiul căreia titularul său poate trage, dintr-o situaţie juridică determinată, un anumit avantaj sau folos, material ori moral, după caz.

Referitor la natura juridică a dreptului de valorificat în astfel de condiţii, ea corespunde unui drept de creanţă, corelativ obligaţiei proprietarului terenului de a-l înstrăina, pentru ca astfel, dobânditorul construcţiei să dobândească şi terenul aferent în sensul avut în vedere de dispoziţiile art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 coroborate cu art. 26 alineat ultim din Legea nr. 112/1995.

Acest drept de creanţă se naşte pe data exercitării opţiunii legale de a dobândi apartamentul odată cu terenul aferent sau de a dobândi terenul aferent după ce a fost încheiat contractul de vânzare asupra construcţiei.

Nu este vorba, în astfel de ipoteze, despre încălcarea principiului libertăţii contractuale, având în vedere că proprietarul terenului (statul, unitatea administrativ-teritorială) nu poate avea o atitudine discreţionară şi să refuze, fără temei, înstrăinarea terenului persoanei căreia i-a înstrăinat construcţia situată pe respectivul teren şi care are vocaţia legală a dobândirii terenului corespunzător.

Altminteri, refuzul unităţii administrativ-teritoriale de a înstrăina doar sub motiv că terenul se află în domeniul său privat şi ca atare, nu este obligată să-l vândă, nesocoteşte dispoziţia legală.

Pe de o parte, faptul că terenul se află în patrimoniul şi în domeniul privat al unităţii administrativ-teritoriale reprezintă doar o condiţie de verificat în persoana înstrăinătorului care asigură valabilitatea vânzării, iar pe de altă parte, atitudinea de refuz a acesteia este una abuzivă şi pur discreţionară, care deschide calea accesului la justiţie.

A nega posibilitatea de a se solicita şi de a se obţine în instanţă obligarea la încheierea contractului de vânzare- cumpărare, înseamnă a transforma dreptul subiectiv recunoscut de lege într-un drept iluzoriu şi neefectiv.

Pentru toate aceste considerente,