Decizia nr. 1 din 30 ianuarie 2017

Recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia vizează stabilirea competenţei materiale de soluţionare a litigiilor având ca obiect anularea hotărârilor de încadrare a minorilor în grad de handicap, emise de comisia pentru protecţia copilului. Pentru rigoare terminologică, este necesar a fi menţionat că dispoziţiile legale în materie nu conţin nicio precizare privind calificarea acestei acţiuni drept „plângere”, aşa cum apare în conţinutul sesizării, motiv pentru care, în cuprinsul deciziei, se va face referire la anularea hotărârilor de încadrare a minorilor în grad de handicap, iar nu la plângerea împotriva acestor hotărâri. II. Dispoziţiile legale a căror interpretare a generat practica neunitară

Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 448/2006) : „Art. 85. – (…) (2) Încadrarea în grad şi tip de handicap a copiilor cu handicap se face de comisia pentru protecţia copilului. (3) Încadrarea în grad şi tip de handicap a adulţilor cu handicap se face de comisia de evaluare a persoanelor adulte cu handicap, denumită în continuare comisie de evaluare. (…) „ „Art. 90 1 . – (1) În structura Autorităţii Naţionale pentru Persoanele cu Dizabilităţi funcţionează Comisia superioară de evaluare a persoanelor adulte cu handicap, denumită în continuare Comisia superioară, cu activitate decizională în soluţionarea contestaţiilor la certificatele de încadrare în grad şi tip de handicap, emise de comisiile de evaluare ale persoanelor adulte cu handicap judeţene sau ale sectoarelor municipiului Bucureşti. (…) „ „Art. 90 2 . – (…) (4) Deciziile emise de Comisia superioară pot fi atacate la secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, cererile adresate instanţei fiind scutite de taxa judiciară de timbru.”

Legea nr. 272/2004 privind protecţia şi promovarea drepturilor copilului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. (Legea nr. 272/2004) : „Art. 115. – (1) În subordinea consiliului judeţean şi, respectiv, a consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti funcţionează comisia pentru protecţia copilului, ca organ de specialitate al acestora, fără personalitate juridică, având următoarele atribuţii principale: a) stabilirea încadrării în grad de handicap şi orientarea şcolară a copilului; b) pronunţarea, în condiţiile prezentei legi, cu privire la propunerile referitoare la stabilirea unei măsuri de protecţie specială a copilului; c) soluţionarea cererilor privind eliberarea atestatului de asistent maternal; d) alte atribuţii prevăzute de lege. (2) Organizarea şi metodologia de funcţionare a comisiei pentru protecţia copilului se reglementează prin hotărâre a Guvernului. (…) „ „Art. 133. – (1) Cauzele prevăzute de prezenta lege privind stabilirea măsurilor de protecţie specială sunt de competenţa tribunalului de la domiciliul copilului. (2) Dacă domiciliul copilului nu este cunoscut, competenţa revine tribunalului în a cărui circumscripţie teritorială a fost găsit copilul.”

Hotărârea Guvernului nr. 1.437/2004. privind organizarea şi metodologia de funcţionare a comisiei pentru protecţia copilului (Hotărârea Guvernului nr. 1.437/2004) : „Art. 9. – (1) Comisia competentă să soluţioneze cazurile privitoare la copiii care necesită o măsură de protecţie specială este cea în a cărei rază teritorială se află domiciliul copilului. (…) „ „Art. 10. – (…) (3) Hotărârile Comisiei pot fi atacate la tribunalul de la domiciliul copilului, cauzele supuse judecării fiind soluţionate potrivit regulilor speciale de procedură prevăzute de Legea nr. 272/2004.”

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare: „Semnificaţia unor termeni Art. 2. – (1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii: (…) b) autoritate publică – orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică; c) act administrativ – actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ; (…) f) contencios administrativ – activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim; (…) „ „Obiectul acţiunii judiciare Art. 8. – (1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. (…) „ „Instanţa competentă ” Art. 10. – (1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de lei se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de lei se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel. (…) (3) Reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanţa de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepţia necompetenţei teritoriale.” III. Examenul jurisprudenţial A) Într-o primă orientare, s-a considerat că litigiile având ca obiect anularea hotărârii de încadrare a minorului în grad de handicap, emisă de comisia pentru protecţia copilului sunt de competenţa secţiilor de contencios administrativ.

În sprijinul acestei orientări, s-a reţinut că art. 133 alin. (1) din Legea nr. 272/2004 stabileşte competenţa materială specială a tribunalului de la domiciliul copilului numai pentru cauzele care au ca obiect stabilirea măsurilor de protecţie specială a copilului, acestea fiind în mod limitativ prevăzute de art. 59 din aceeaşi lege: plasamentul, plasamentul în regim de urgenţă şi supravegherea specializată.

De asemenea, s-a apreciat că art. 10 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 1.437/2004 se referă la hotărârile comisiei, prin care aceasta stabileşte măsurile de protecţie specială a copilului prevăzute de Legea nr. 272/2004, trimiterea fiind făcută la normele speciale cuprinse în această lege. Competenţa instanţei este dată de obiectul cererii de chemare în judecată şi de natura actului juridic dedus judecăţii, apreciindu-se că, în condiţiile în care obiectul actului contestat, emis de comisia pentru protecţia copilului din cadrul direcţiei generale de asistenţă socială şi protecţia copilului, este unul diferit de cele enunţate de art. 59 din Legea nr. 272/2004, respectiv încadrarea minorului în grad de handicap, pentru care legiuitorul nu a prevăzut norme procesuale speciale, devin aplicabile dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, competenţa revenind instanţei de contencios administrativ, în funcţie de rangul autorităţii emitente a actului ce se contestă.

Hotărârea Guvernului nr. 1.437/2004 nu prevede în mod expres că, în cazul cererilor având ca obiect atacarea hotărârii comisiei pentru protecţia copilului, acestea revin spre soluţionare tribunalului specializat pentru minori sau completelor specializate pentru minori, înfiinţate în cadrul tribunalelor de la domiciliul minorului, iar subiectul hotărârii atacate, care este un minor, nu poate reprezenta un argument suficient pentru a se interpreta intenţia legiuitorului în sensul că aceste cereri sunt de competenţa tribunalelor specializate, chiar dacă actul atacat are natura juridică a unui act administrativ cu caracter individual, normele de competenţă fiind imperative şi de strictă interpretare şi aplicare. B) Într-o altă orientare jurisprudenţială, s-a stabilit că aceste litigii sunt de competenţa instanţei civile, în raport cu dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 1.437/2004, care nu fac nicio distincţie, sub aspectul competenţei, între hotărârile prin care au fost dispuse măsuri speciale de protecţie şi alte hotărâri adoptate de comisia pentru protecţia copilului, astfel că nici instanţa nu trebuie să distingă.

S-a reţinut, în acest sens, că Legea nr. 448/2006 se ocupă în mod special de procedura de încadrare în grad de handicap a adulţilor, prevăzând, printre altele, regimul deciziilor emise de Comisia superioară, care pot fi atacate la secţia de contencios administrativ a tribunalului, conform art. 90 2 alin. (4) din respectiva lege.

Voinţa legiuitorului a fost aceea de a supune toate cauzele litigioase privind hotărârile adoptate de comisia pentru protecţia copilului unei proceduri unice prevăzute de Legea nr. 272/2004, fără nicio distincţie în funcţie de luarea unei anumite măsuri şi fără a impune o anumită specializare a instanţei în materie, aşa cum o face Legea nr. 448/2006 în materia încadrării în grad şi tip de handicap a adulţilor.

Legea nr. 272/2004 instituie o procedură specială de contestare a legalităţii hotărârilor adoptate de comisia pentru protecţia copilului, astfel că se poate reţine norma consacrată de art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, conform căreia nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ acte administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară. IV. Punctul de vedere al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

În opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în litera şi spiritul legii este prima orientare jurisprudenţială – cea conform căreia litigiile având ca obiect plângerile formulate împotriva hotărârilor de încadrare a minorilor în grad de handicap, emise de comisiile pentru protecţia copilului din cadrul direcţiilor generale de asistenţă socială şi protecţia copilului, sunt de competenţa secţiilor de contencios administrativ – pentru următoarele considerente:

Hotărârile comisiei pentru protecţia copilului din cadrul Direcţiei generale de asistenţă socială şi protecţia copilului de încadrare a minorilor în grad de handicap, contestate în cauzele ce fac obiect al recursului în interesul legii, au natura juridică a unor acte administrative unilaterale cu caracter individual, aşa cum acestea sunt definite prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

La rândul său, comisia pentru protecţia copilului întruneşte trăsăturile specifice ale unei autorităţi publice în sensul dat de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.

Conform dispoziţiilor art. 115 din Legea nr. 272/2004, în subordinea consiliului judeţean şi, respectiv, a consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti funcţionează comisia pentru protecţia copilului, ca organ de specialitate al acestora, fără personalitate juridică, având următoarele atribuţii principale: a) stabilirea încadrării în grad de handicap şi orientarea şcolară a copilului; b) pronunţarea, în condiţiile prezentei legi, cu privire la propunerile referitoare la stabilirea unei măsuri de protecţie specială a copilului; c) soluţionarea cererilor privind eliberarea atestatului de asistent maternal; d) alte atribuţii prevăzute de lege.

Aceleaşi dispoziţii privind natura juridică a comisiei pentru protecţia copilului şi atribuţiile acesteia sunt prevăzute şi în Hotărârea Guvernului nr. 1.437/2004.

Specificul comisiei pentru protecţia copilului de organ al autorităţii publice şi natura de act administrativ a hotărârilor emise în privinţa încadrării minorilor într-un grad de handicap sunt elemente proprii unui litigiu în contencios administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, obiectul acţiunii judiciare în contencios administrativ îl constituie actul administrativ unilateral tipic sau asimilat, astfel încât şi din această perspectivă hotărârile comisiilor pentru protecţia copilului privind încadrarea minorilor în grad şi tip de handicap constituie obiect al acţiunii în contencios administrativ.

Raportat la poziţia autorităţii publice emitente a actului în sistemul administraţiei publice şi în conformitate cu dispoziţiile art. 10 din Legea nr. 554/2004, rezultă că revine tribunalului – secţia de contencios administrativ şi fiscal competenţa de soluţionare a acestor cauze.

Astfel, între minorul legal reprezentat prin ocrotitorul său legal, în calitate de reclamant, şi comisia pentru protecţia copilului, în calitate de pârât, se naşte un raport juridic de drept public a cărui principală caracteristică o reprezintă poziţia de subordonare între subiecţii participanţi, dintre care unul este întotdeauna o autoritate din structura puterii de stat, nefiind în prezenţa unei poziţii de egalitate a părţilor raportului juridic, proprie dreptului privat şi implicit a dreptului civil.

Faptul că dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 1.437/2004 prevăd că hotărârile comisiei pentru protecţia copilului pot fi atacate la tribunalul de la domiciliul copilului, cauzele supuse judecării fiind soluţionate potrivit regulilor speciale de procedură prevăzute de Legea nr. 272/2004, nu schimbă natura juridică, de act administrativ, a hotărârilor emise de această instituţie publică.

Regulile speciale de procedură cuprinse în cap. X din Legea nr. 272/2004 se aplică strict în privinţa stabilirii măsurilor de protecţie specială prevăzute de art. 59 din acest act normativ, redactarea art. 133 alin. (1) din lege fiind lipsită de orice echivoc, în ceea ce priveşte circumscrierea domeniului său de aplicare; orice alte măsuri dispuse în baza unor prevederi din Legea nr. 272/2004, altele decât cele ale art. 59, sunt supuse regulilor de procedură de drept comun ori, după caz, ale materiei căreia îi aparţine obiectul litigiului.

În acest sens s-a pronunţat şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţiile Unite, prin Decizia nr. III din 15 ianuarie 2007 1 , dată în soluţionarea recursului în interesul legii privind competenţa de soluţionare în primă instanţă a cererilor referitoare la măsura de protecţie alternativă a tutelei copilului, instanţa de unificare a practicii judiciare statuând că această competenţă aparţine judecătoriei, ca instanţă de drept comun, şi nu tribunalului de la domiciliul copilului, în virtutea competenţei speciale instituite de Legea nr. 272/2004. 1 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 732 din 30 octombrie 2007.

De asemenea, având de soluţionat divergenţa de opinii a practicii judiciare privind competenţa de soluţionare a litigiilor prin care se solicită de către o direcţie generală de asistenţă socială şi protecţia copilului obligarea unui consiliu judeţean sau local ori a unei alte direcţii de asistenţă socială la suportarea cheltuielilor de întreţinere pentru personalul care beneficiază de măsuri de protecţie prevăzute de Legea nr. 448/2006 şi Legea nr. 272/2004, în sensul dacă această competenţă aparţine instanţei civile sau celei de contencios administrativ, prin Decizia nr. 13 din 22 iunie 2015 2 , Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii a hotărât că litigiile având ca obiect astfel de acţiuni sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ. 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 690 din 11 septembrie 2015.

Instanţa supremă a reţinut că litigiile vizate intră în sfera contenciosului administrativ, având în vedere calitatea de autorităţi publice a părţilor, faptul că obiectul acestor acţiuni îl constituie refuzul de soluţionare a unor cereri referitoare la un drept prevăzut de lege şi natura juridică a drepturilor şi obligaţiilor corelative de a finanţa sistemul de asistenţă socială, ca fiind una de drept administrativ; faptul că obiectul litigiilor îl constituie pretenţii de natură civilă nu a fost considerat definitoriu, cât timp pretenţiile nu îşi au izvorul în raporturi juridice civile, ci chiar în lege.

Aspectul că Legea nr. 272/2004 cuprinde reglementări speciale în privinţa copiilor cu dizabilităţi nu îndreptăţeşte concluzia că litigiile având ca obiect contestarea hotărârilor comisiei pentru protecţia copilului de încadrare într-un grad de handicap sunt supuse jurisdicţiei prevăzute de dispoziţiile art. 133 din Legea nr. 272/2004, derogatorii de la dreptul comun, câtă vreme în materia protecţiei şi promovării drepturilor persoanelor cu handicap există o lege specială care nu distinge în privinţa domeniului său de aplicare între copii şi adulţi cu handicap.

Astfel, conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 448/2006, de dispoziţiile prezentei legi beneficiază copiii şi adulţii cu handicap, cetăţeni români, cetăţeni ai altor state sau apatrizi, pe perioada în care au, conform legii, domiciliul ori reşedinţa în România.

Între comisia pentru protecţia copilului abilitată în stabilirea încadrării în grad de handicap a minorilor în conformitate cu dispoziţiile art. 115 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 272/2004, art. 85 alin. (2) din Legea nr. 448/2006 şi, respectiv, art. 2 alin. (1) lit. a) din Hotărârea Guvernului nr. 1.437/2004, pe de o parte, şi Comisia de evaluare care dispune încadrarea în grad şi tip de handicap a adulţilor prevăzută de art. 85 alin. (3) din Legea nr. 448/2006, pe de altă parte, există doar o diferenţă de ordin terminologic, atât natura juridică, cât şi atribuţiile acestor instituţii, din perspectivele acestei analize, prezentând similitudini de fond.

Astfel, ambele comisii sunt prevăzute de lege ca fiind organe de specialitate în subordinea consiliului judeţean/local, cu sau fără personalitate juridică, având printre altele atribuţii în stabilirea încadrării în grad de handicap a minorilor (în cazul comisiei pentru protecţia copilului), respectiv a adulţilor (în cazul Comisiei de evaluare).

Faptul că doar în privinţa hotărârilor Comisiei de evaluare, legea prevede că acestea pot fi contestate la Comisia superioară de evaluare a persoanelor adulte cu handicap aflată în structura Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, potrivit art. 87 alin. (5) din Legea nr. 448/2006, iar deciziile emise de Comisia superioară pot fi atacate la secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, potrivit Legii nr. 554/2004 [art. 90 2 alin. (4) din Legea nr. 448/2006], nu înseamnă că în privinţa contestării hotărârilor emise de comisia pentru protecţia copilului, de încadrare într-un grad de handicap, competenţa de soluţionare ar aparţine altei instanţe decât cea de contencios administrativ.

Prevederile art. 87 alin. (5) din Legea nr. 448/2006 instituie, de fapt, o jurisdicţie administrativă prealabilă în faţa Comisiei superioare, circumscrisă dispoziţiilor art. 7 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, având în vedere identitatea de natură juridică şi de competenţe dintre comisia pentru protecţia copilului şi Comisia de evaluare a persoanelor adulte cu handicap, nu există nicio raţiune logică pentru crearea unei diferenţe de tratament în ceea ce priveşte jurisdicţia căreia i se supun hotărârile emise de cele două autorităţi, ca acte administrative ce au ca obiect încadrarea în grad şi tip de handicap.

Competenţa instanţei de contencios administrativ este dată, prin urmare, de Legea-cadru în materia protecţiei drepturilor persoanelor cu handicap nr. 448/2006, nu doar pentru argumentele prezentate anterior, ci şi prin prisma principiilor ce decurg din ierarhia actelor normative. Astfel, între dispoziţiile cuprinse în Hotărârea Guvernului nr. 1.437/2004, care trimit la regulile speciale de procedură prevăzute de Legea nr. 272/2004 în privinţa competenţei instanţei civile, pe de o parte, şi cele prevăzute de Legea nr. 448/2006, care prevăd competenţa instanţei de contencios, pe de altă parte, au întâietate acestea din urmă, în virtutea principiilor lex superior derogat legi inferiori, lex specialia generalibus derogant şi lex posterior derogat legi priori, la care se poate adăuga şi principiul aplicării prin analogie a unei norme legale.

Argumentul potrivit căruia simpla calitate de minor a uneia dintre părţile raportului juridic dedus judecăţii atrage competenţa ratione personae a completului specializat pentru cauze cu minori din cadrul secţiei civile a tribunalului vine în coliziune cu principiul specializării instanţei de contencios administrativ, competentă în considerarea obiectului şi naturii litigiului, specializare care atrage multiple garanţii pentru calitatea actului de justiţie, din perspectiva controlului de legalitate şi temeinicie pe care instanţele de contencios administrativ sunt chemate să îl efectueze asupra actului.

Mai mult, atunci când legiuitorul a intenţionat să deroge de la normele de competenţă funcţională obişnuite şi să atribuie instanţei civile competenţa exercitării controlului judecătoresc asupra actelor administrative emise de autorităţi publice, a prevăzut aceasta în mod expres, cum a procedat, de exemplu, prin art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 35 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, cu modificările şi completările ulterioare. V. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale, Curţii Europene a Drepturilor Omului şi Curţii de Justiţie a Uniunii Europene

În jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi a instanţelor europene nu au fost identificate decizii relevate în privinţa chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării. VI. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

În jurisprudenţa instanţei supreme nu au fost identificate decizii care să statueze în mod direct asupra chestiunii de drept în discuţie. Este de menţionat, totuşi, decizia nr. III din 15 ianuarie 2007, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţiile Unite, în soluţionarea recursului în interesul legii privind interpretarea art. 124 alin. (1) din Legea nr. 272/2004. VII. Raportul asupra recursului în interesul legii

Raportul apreciază că recursul în interesul legii este admisibil şi propune admiterea acestuia, în sensul că, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 85 alin. (2) din Legea nr. 448/2006, art. 115 alin. (1) lit. a) şi art. 133 alin. (1) din Legea nr. 272/2004, precum şi ale art. 10 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 1.437/2004, raportate la art. 2 alin. (1) lit. b), c) şi f), art. 8 alin. (1) şi art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, competenţa de soluţionare în primă instanţă a litigiilor având ca obiect anularea hotărârilor comisiei pentru protecţia copilului de încadrare în grad şi tip de handicap a copilului cu dizabilităţi revine tribunalelor – secţiile de contencios administrativ/completele specializate în materia contenciosului administrativ. VIII. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Verificarea regularităţii învestirii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie impune analizarea condiţiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora „recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii”, precum şi ale art. 514 din acelaşi cod, referitoare la obiectul recursului şi la titularul dreptului de sesizare.

Analiza implică, aşadar, mai multe aspecte: – cel al cerinţei de ordin formal prevăzute de dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă – dovada că problemele de drept care formează obiectul sesizării au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii; această cerinţă de admisibilitate se constată a fi îndeplinită, având în vedere jurisprudenţa anexată sesizării, ilustrată prin hotărâri judecătoreşti definitive, din care rezultă practica neunitară la nivelul mai multor curţi de apel din ţară, în soluţionarea unor conflicte de competenţă; – sub aspectul obiectului recursului în interesul legii, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească probleme de drept soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti, întrucât finalitatea acestei instituţii juridice o constituie asigurarea interpretării şi aplicării unitare a legii; şi această condiţie se constată a fi îndeplinită, întrucât sesizarea vizează interpretarea şi aplicarea unitară a unor norme referitoare la competenţa materială de soluţionare a litigiilor având ca obiect anularea hotărârilor de încadrare a minorilor în grad de handicap, emise de comisia pentru protecţia copilului; – sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, se constată că autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia, se regăseşte printre titularii dreptului de sesizare, prevăzuţi de art. 514 din Codul de procedură civilă.

Se apreciază, aşadar, că recursul în interesul legii este admisibil.

Cu privire la fondul sesizării, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că prima orientare jurisprudenţială, conform căreia litigiile având ca obiect anularea hotărârii de încadrare a minorului în grad de handicap sunt de competenţa secţiilor/completelor specializate în contencios administrativ, este în acord cu litera şi spiritul legii, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Raportat la cadrul normativ incident supus interpretării, menţionat la pct. II din decizie, primul pas necesar în lămurirea chestiunii competenţei este stabilirea naturii actului atacat.

Comisia pentru protecţia copilului este instituită prin art. 115 alin. (1) din Legea nr. 272/2004, ca organ de specialitate, aflat în subordinea consiliului judeţean şi, respectiv, a consiliului local al sectorului municipiului Bucureşti, fără personalitate juridică, având printre atribuţiile principale pe aceea de a stabili încadrarea în grad de handicap şi orientarea şcolară a copilului cu dizabilităţi. Această atribuţie este prevăzută şi de art. 85 alin. (2) din Legea nr. 448/2006 şi este similară cu cea instituită de art. 85 alin. (3) şi art. 87 din aceeaşi lege în sarcina Comisiei de evaluare a persoanelor adulte cu handicap, de asemenea, organ de specialitate al consiliului judeţean sau, după caz, al consiliului local al sectorului municipiului Bucureşti, cu activitate decizională în materia încadrării persoanelor adulte în grad şi tip de handicap.

Comisia pentru protecţia copilului, precum şi Comisia pentru evaluarea persoanelor adulte cu handicap, sunt autorităţi publice, în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.

Hotărârile de încadrare în grad de handicap au natura juridică a unor acte administrative unilaterale, cu caracter individual, în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Legea nr. 448/2006, care reglementează drepturile persoanelor cu handicap, se rezumă la a stabili în sarcina comisiei pentru protecţia copilului atribuţia încadrării în grad şi tip de handicap a copiilor cu dizabilităţi. Funcţionarea comisiei este instituită prin art. 115 alin. (1) [fostul art. 104 alin. (1) ] din Legea nr. 272/2004, cele două legi fiind interferente în reglementarea încadrării în tip şi grad de handicap a copilului cu dizabilităţi. Metodologia de funcţionare a comisiei şi de emitere a hotărârilor privind încadrarea în grad de handicap a copilului minor face obiectul de reglementare al Hotărârii Guvernului nr. 1.437/2004, emisă în temeiul fostului art. 104 alin. (2), devenit, după republicare, art. 115 alin. (2) din Legea nr. 272/2004, care instituie funcţionarea comisiei şi statuează că organizarea şi metodologia de funcţionare a acesteia se reglementează prin hotărâre a Guvernului.

Legea nr. 448/2006 stabileşte reguli de procedură prealabilă şi de competenţă numai în ceea ce priveşte soluţionarea litigiilor referitoare la încadrarea în grad şi tip de handicap a persoanelor adulte cu dizabilităţi, statuând, prin art. 90 1 alin. (1) şi art. 90 2 alin. (4), că hotărârile Comisiei de evaluare pot fi contestate la Comisia superioară de evaluare a persoanelor adulte cu handicap 3 , iar deciziile Comisiei superioare pot fi atacate la secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, potrivit Legii nr. 554/2004. 3 Comisie care funcţionează, în prezent, conform modificărilor aduse art. 90 1 din Legea nr. 448/2006 prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 40/2016, în structura Autorităţii Naţionale pentru Persoanele cu Dizabilităţi şi care funcţiona anterior acestor modificări în structura Ministerului Muncii Familiei şi Protecţiei Sociale.

Legea nr. 272/2004, la rândul ei, reglementează, prin art. 133 alin. (1), exclusiv competenţa de soluţionare a cauzelor privind stabilirea măsurilor de protecţie specială a copilului, prevăzute de art. 59 din lege. Dispunerea acestor măsuri intră tot în atribuţiile comisiei pentru protecţia copilului, abilitată, potrivit art. 115 alin. (1) lit. b) din lege, să se pronunţe cu privire la propunerile referitoare la stabilirea unei măsuri de protecţie specială a copilului. De asemenea, prin art. 134 şi următoarele, Legea nr. 272/2004 instituie reguli de procedură în cauzele privind stabilirea măsurilor de protecţie specială a copilului.

Hotărârea Guvernului nr. 1.437/2004 este emisă pentru organizarea executăriiart. 115 alin. (2) [fostul art. 104 alin. (2) ] din Legea nr. 272/2004 şi reglementează organizarea şi metodologia de funcţionare a comisiei pentru protecţia copilului 4 . Hotărârea se referă explicit, prin art. 9, exclusiv la stabilirea măsurilor de protecţie specială a copiilor, iar prin art. 10 alin. (3) stipulează că hotărârile comisiei pot fi atacate la tribunalul de la domiciliul copilului, cauzele supuse judecării urmând a fi soluţionate potrivit regulilor speciale de procedură prevăzute de Legea nr. 272/2004. Aceste ultime dispoziţii sunt pe deplin concordante cu prevederile art. 133 şi următoarele din Legea nr. 272/2004. Din topografia textelor legale anterior menţionate (art. 9 şi 10 din Hotărârea Guvernului nr. 1.437/2004), rezultă că actul normativ de rang inferior legii în temeiul căreia a fost emis este corelat cu actul normativ cu forţă juridică superioară, respectiv cu Legea nr. 272/2004, care reglementează exclusiv competenţa în litigiile privind hotărârile comisiei pentru protecţia copilului emise în materia măsurilor de protecţie specială. 4 „Art. 1. – Comisia pentru protecţia copilului, denumită în continuare Comisia, prevăzută la art. 104 din Legea nr. 272/2004 privind protecţia şi promovarea drepturilor copilului, este organul de specialitate, fără personalitate juridică, al consiliului judeţean, respectiv al consiliului local al sectorului municipiului Bucureşti, cu activitate decizională în materia protecţiei şi promovării drepturilor copilului. Art. 2. – (1) Comisia are următoarele atribuţii principale; a) stabileşte încadrarea copiilor cu dizabilităţi într-un grad de handicap şi, după caz, orientarea şcolară a acestora; b) stabileşte măsurile de protecţie specială a copiilor, în condiţiile legii; c) reevaluează periodic hotărârile privind măsurile de protecţie, precum şi încadrarea în grad de handicap şi orientarea şcolară a copiilor, pe baza sesizării direcţiei generale de asistenţă socială şi protecţia copilului, denumită în continuare Direcţia; d) revocă sau înlocuieşte măsura stabilită, în condiţiile legii, dacă împrejurările care au determinat stabilirea acesteia s-au modificat; e) soluţionează cererile privind eliberarea atestatului de asistent maternal profesionist; f) soluţionează plângerile adresate de copii, în măsura în care soluţionarea acestora nu este stabilită de lege în competenţa altor instituţii; g) promovează drepturile copilului în toate activităţile pe care le întreprinde; h) informează părinţii cu privire la consecinţele plasamentului asupra raporturilor pe care le au cu copiii, inclusiv drepturile şi obligaţiile pe care le au faţă de copil pe durata măsurii plasamentului; i) stabileşte, în condiţiile legii, cuantumul contribuţiei lunare a părinţilor la întreţinerea copilului pentru care s-a decis plasamentul. (2) Comisia îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute de lege.”

Rezultă, astfel, că niciunul dintre actele normative speciale menţionate (Legea nr. 448/2006, Legea nr. 272/2004 şi Hotărârea Guvernului nr. 1.437/2004) nu cuprinde reguli de competenţă pentru litigiile având ca obiect anularea hotărârii privind încadrarea în grad de handicap a copilului cu dizabilităţi şi obligarea autorităţii publice să emită o nouă hotărâre prin care să stabilească o altă încadrare.

În aceste condiţii, devine aplicabilă legea generală, respectiv Legea nr. 554/2004. Calitatea comisiei, de autoritate publică, şi natura de act administrativ a hotărârilor emise pentru încadrarea în grad de handicap sunt elemente proprii unui litigiu în contencios administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004.

În conformitate cu art. 10 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, raportat la poziţia autorităţii publice emitente a actului în sistemul administraţiei publice, având în vedere că aceasta funcţionează în cadrul consiliului judeţean sau în cadrul consiliului local al sectorului municipiului Bucureşti, competenţa de soluţionare în primă instanţă a litigiilor menţionate revine tribunalului – secţia/completul specializat în contencios administrativ de la sediul autorităţii sau de la domiciliul reclamantului.

Pentru stabilirea competenţei în sensul arătat pledează şi următoarele argumente de corelare legislativă şi analogie juridică.

În cazul hotărârilor Comisiei superioare de evaluare a persoanelor adulte cu handicap, Legea nr. 448/2006 stabileşte în mod expres competenţa de soluţionare a litigiilor în favoarea tribunalului – secţia/completele specializate în contencios administrativ. În materia protecţiei şi promovării drepturilor persoanelor cu dizabilităţi, Legea specială nr. 448/2006 nu distinge, în privinţa domeniului său de aplicare, între copii şi adulţi cu handicap. Conform art. 2 alin. (2) din lege, de dispoziţiile acesteia beneficiază copiii şi adulţii cu handicap, cetăţeni români, cetăţeni ai altor state sau apatrizi, pe perioada în care au, conform legii, domiciliul ori reşedinţa în România. Comisia pentru protecţia copilului şi Comisia de evaluare a persoanelor adulte cu handicap sunt, ambele, organe de specialitate în subordinea consiliului judeţean/local, având atribuţii similare, referitoare la stabilirea încadrării în grad de handicap a minorilor, respectiv a adulţilor. În aceste condiţii, având în vedere că soluţionarea cauzelor privitoare la deciziile de încadrare în grad de handicap a adulţilor este conferită de legea specială instanţelor de contencios administrativ, pentru identitate de raţiune, şi cauzele privitoare la hotărârile comisiei pentru protecţia copilului trebuie să revină în competenţa instanţelor de contencios administrativ. Nu există nicio raţiune pentru crearea unei diferenţe de tratament juridic în ceea ce priveşte jurisdicţia căreia i se supun hotărârile emise de cele două autorităţi.

Trebuie avut în vedere şi principiul specializării instanţelor de contencios administrativ, competente în considerarea obiectului şi naturii litigiului, specializare menită să contribuie la calitatea actului de justiţie.

În acelaşi sens, este de reţinut că, în cazurile în care legiuitorul, în concordanţă cu prevederile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, a înţeles să dispună că anumite acte administrative nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, a prevăzut în mod expres reguli derogatorii de la competenţa instanţelor de contencios administrativ 5 . 5 Spre exemplu, prin art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989 sau prin art. 35 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România.

De asemenea, trebuie avută în vedere Decizia nr. III din 15 ianuarie 2007 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţiile Unite, pronunţată în soluţionarea recursului în interesul legii privind competenţa de soluţionare, în primă instanţă, a cererilor referitoare la măsura de protecţie alternativă a tutelei copilului, decizie prin care instanţa de unificare a practicii judiciare a statuat că această competenţă aparţine judecătoriei, ca instanţă de drept comun, iar nu tribunalului de la domiciliul copilului, în virtutea competenţei speciale instituite de Legea nr. 272/2004.

În considerentele acestei decizii, s-a reţinut că măsura tutelei copilului nu se numără printre măsurile de protecţie specială reglementate de Legea nr. 272/2004, situaţie faţă de care nu sunt incidente regulile de competenţă prevăzute de Legea nr. 272/2004, aplicabile cauzelor prevăzute de această lege privind stabilirea măsurilor de protecţie specială.

Argumentele reţinute de instanţa supremă în Decizia nr. III din 15 ianuarie 2007 îşi găsesc aplicabilitatea, mutatis mutandis, şi în problema de drept care face obiectul prezentului recurs în interesul legii, pe considerentul că măsura de încadrare a minorului în grad de handicap nu se regăseşte în enumerarea limitativă prevăzută de art. 59 din Legea nr. 272/2004. Drept urmare, contestarea acestor măsuri se face la instanţa de drept comun în materia contenciosului administrativ, respectiv secţia de contencios administrativ a tribunalului, competenţă atrasă de natura juridică de act administrativ a hotărârii comisiei şi de calitatea emitentei de autoritate publică, care determină natura de contencios administrativ a litigiului.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 alin. (1) cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,