ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 305/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Circumstanțele cauzei. Prin cererea formulata la data de 29 septembrie 2011, C.A.M. în calitate de reclamant in Dosarul nr. 3206/63/2010 al Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ si fiscal, în temeiul dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr. 399/2007 si art. 4 din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007 . În motivarea excepției de nelegalitate, reclamantul a susținut că cele doua dispoziții menționate contravin dispozițiilor legale ale Legii nr. 293/2004 si a celorlalte legi aplicabile privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, întrucât în dispozițiile Legii nr. 293/2004 și OG nr. 64/2006 privind statutul, respectiv salarizarea funcționarilor public din A.N.P.

se arată că „durata normală” a programului de lucru este de 8 ore/zi și 40 ore/săptămână. A mai arătat reclamantul că pentru orele prestate de funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare peste durata normală a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii, nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43 din Legea nr. 293/2004, cu modificările si completările ulterioare. A considerat reclamantul că prin art. 11 OMJ nr. 399/2007, mai exact în 11 pct. 5 si art. 4 alin (3) si (4) din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007 se creează o situație nelegala întrucât orele lucrate suplimentar sunt transformate în zile de lucru lucrate suplimentar iar fracțiunile de zile rezultate se neglijează, neaplicandu-se sporurile de 100% pentru orele din zilele de repaus săptămânal sau libere legal.

În concluzie, a apreciat că prin actele menționate se adaugă la lege, instanța urmând a constitui, prin admiterea excepției, o garanție legală a drepturilor și intereselor legitime a persoanelor vătămate. În drept a fost întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 554/2004. Curtea de Apel Craiova, prin Încheierea din 12 ianuarie 2012, a admis cererea reclamantului C.A.M. si a dispus sesizarea Curții de Apel Craiova, secția contencios, administrativ și fiscal cu soluționarea excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr. 399/2007 si art. 4 din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007. A fost suspendată cauza până la soluționarea irevocabilă a excepției de nelegalitate a art. 11 pct. 5 din O.M.J.

nr. 399/2007 si art. 4 din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007 . Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios, administrativ și fiscal, sub nr. 132/54/2012. În cauză pârâtul P.C. și pârâta A.N.P. au invocat excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate având în vedere că prin modificările aduse Legii 262/2007 obiectul excepției de nelegalitate a fost restrâns numai la actele administrative individuale, fiind excluse actele cu caracter normativ, iar verificarea legalității unui act administrativ unilateral pe calea excepției de nelegalitate poate fi făcută numai în perioada de valabilitate a actului normativ. În plus s-a arătat de către pârâtul P.C.

că nu se justifică un interes în invocarea excepției de nelegalitate. Hotărârea instanței de fond Prin Sentința nr. 255 din 2 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția de nelegalitate și s-a constatat nelegalitatea dispozițiilor art. 11 pct. 5 din OMJ nr. 399/2007 și art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 emisă de Directorul General al A.N.P.. În ceea ce privește excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, curtea de apel a apreciat că aceasta este neîntemeiată.

Astfel, în ce privește caracterul actelor administrative a căror nelegalitate se solicită a se constata, Curtea a reținut că pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004 și actele administrative cu caracter normativ, în virtutea principiului de drept potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte juridice, fiind neîndoielnic că, dacă legiuitorul a creat un mijloc de apărare pe calea excepției de nelegalitate pentru actele de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele normative, in același sens pronunțându-se constant Înalta Curte de Casație și Justiție.

A mai reținut instanța ca lipsită de relevanță împrejurarea că in prezent cele două acte nu mai sunt in vigoare, raportat la efectele pe care actele administrative le-au produs în perioada de activitate, cu atât mai mult cu cât soluționarea acțiunii de fond depinde de legalitatea actelor respective, fiind evident că reclamantul recurent justifică un interes legitim, personal, născut actual și direct în utilizarea acestui mijloc de apărare pus la dispoziția sa de art. 4 din Legea nr. 554/2004.

În analiza pe fond a excepției de nelegalitate invocată, judecătorul fondului a constatat că dispozițiile art. 11 pct. 5 din O.M.J nr. 399/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a OG nr. 64/2006 și art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 emisă de Directorul General al A.N.P sunt nelegale, venind în contradicție și adăugând în mod nepermis la dispozițiile OUG nr. 64/2006 și Legii nr. 293/2004, acte normative cu forță superioară și în aplicarea cărora au fost emise.

În acest sens a reținut că potrivit dispozițiilor art 16 din OG nr. 64/2006, pentru orele prestate de funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare peste durata normală a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii, nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43 (actual 45 alin (3)) din Legea nr. 293/2004, cu modificările și completările ulterioare, care in alin. (3) statuează că orele prestate peste durata normală a timpului de lucru se compensează cu timp liber corespunzător. Pentru situația în care compensarea cu timp liber corespunzător nu este posibilă în următoarele 30 de zile după efectuarea muncii suplimentare, același alineat impune plata orelor suplimentare cu un spor la salariul de bază de 75% pentru primele două ore de depășire a duratei normale a zilei de lucru, respectiv 100% din salariul de bază pentru orele următoare.

S-a mai arătat în considerentele sentinței atacate că Ordinul M.J. nr. 399/2007 și Decizia Directorului General al A.N.P., stabilesc un algoritm de calcul neprevăzut nici în legislația muncii și nici in dispozițiile comunitare aplicabile în speță (Directiva 2003/88/CE a Parlamentului European și al Consiliului din 4 noiembrie 2003 privind anumite aspecte ale timpului de lucru) având în vedere noțiunea de ore suplimentare, a căror compensare cu timp liber ori plată o reglementează, iar nu noțiunea de zile lucrate suplimentar.

În fine, Curtea de Apel a apreciat că aplicându-se acest algoritm de calcul se ajunge practic la situația în care dispozițiile art. 43 alin (3) din Legea 293/2004, concepute de legiuitor ca o măsură de protecție pentru personalul ce prestează muncă peste durata normală a timpului de lucru, sunt deturnate de la scopul pentru care au fost edictate în cazul funcționarilor publici care își desfășoară activitatea în ture, funcționari care, din rațiuni lipsite de orice suport legal, sunt privați de drepturile salariale cuvenite pentru o parte din orele suplimentare efectuate pentru simplul motiv că acestea reprezintă o fracțiune mai mică decât durata normală a programului zilnic de 8 ore.

În fiind, concluzionând, instanța a constatat că pârâții au emis în mod nelegal cele două acte administrative care, deși cuprind norme de interpretare, adaugă la lege și stabilesc un alt sistem de calcul al sporului cuvenit personalului din sistemul administrației penitenciare pentru orele suplimentare decât cel prevăzut de ordonanța ce reglementează salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special și Statutul funcționarilor publici din A.N.P.. Recursul Împotriva acestei sentințe au formulat recurs P.C., M.F.P. prin D.G.F.P.D., M.J., A.N.P. și Directorul General al A.N.P., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea cererii de recurs pârâtul P.C.

a apreciat că hotărârea instanței de fond a fost dată cu încălcarea formelor de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității de art. 105 alin. (2), motiv de casare prevăzut de art. 304 pct. 5 Cod procedura civilă, deoarece cauza a fost soluționată fără a fi citați emitenții actelor a căror excepție de nelegalitate a fost invocată, respectiv Ma.J. și Directorul General al A.N.P.. Soluția instanței de fond a fost criticată și pentru greșita soluționare a excepției inadmisibilității excepției de nelegalitate pentru că vizează un act administrativ normativ, a excepției tardivității raportat la art. 48 alin. (1) din Cap. VI al Legii nr. 330/2009 care a abrogat O.G. nr. 64/2006 și a excepției lipsei de interes pentru că prin abrogarea textului interesul reclamantului nu mai este actual.

Pe fondul cauzei, recurentul a apreciat că se impune respingerea excepției de nelegalitate ca neîntemeiată, deoarece Ordinul nr. 399/2007 și Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007 care statuează, în esență, aceleași reglementări ca și art. 45 din Statut, stabilesc în același timp, însă, distincția dintre orele suplimentare efectuate în cazul lucrului în ture și cele efectuate în cazul programului normal. S-a apreciat că nici propoziția „Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar, se neglijează”, nu este în afara prevederilor legale în condițiile în care ea se încadrează în limitele stabilite ca mod de calcul al orelor suplimentare prin art. 11 de O.M.J. nr. 339/2007, astfel că nu este în măsură să schimbe, să deturneze scopul și sensul prevederilor legale.

În recursul declarat de A.N.P. s-a considerat că hotărârea este nelegală, fiind afectată de nulitatea prevăzută de art. 304 pct. 9 Cod procedura civilă, invocându-se că prin ordinul atacat nu s-a adăugat la lege ci doar s-a detaliat și dezvoltat modul concret de calcul al orelor lucrate suplimentar. În recursul declarat de D.G.F.P. Dolj s-a susținut lipsa calității procesuale pasive a M.F.P. motivat de faptul că acesta nu este autoritatea emitentă a actelor împotriva cărora se ridică excepția de nelegalitate și s-a solicitat admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a M.F.P. Pe fondul cauzei, s-a arătat că actele atacate reprezintă norme metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 și nu norme prin care se adaugă la lege, așa cum susține reclamantul și că actele emise în baza și în executarea unor alte acte normative nu trebuie să se rezume la o simplă preluare formală a prevederilor acestora, oferind dispoziții care să respecte scopul și spiritul legii.

În recursul declarat de M.J. s-a criticat soluția instanței de fond ca fiind nelegală prin prisma motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 Cod procedura civilă, solicitându-se admiterea recursului, casarea sentinței și respingerea cererii formulate, motivându-se că prin dispozițiile contestate se stabilește un mod de calcul pentru situația specială a lucrului in ture, neaducându-se atingere normei legale. În recursul declarat de Directorul A.N.P. se invocă motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., apreciind că ordinul a cărui nelegalitate se cere a fi constatată reglementând in concret plata orelor suplimentare pentru funcționarii publici cu statut special care lucrează in ture.

Considerentele și soluția instanței de recurs: Analizând cererile de recurs, motivele invocate, formele legale incidente în cauză precum și în conformitate cu prevederile art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată sunt nefondate pentru următoarele considerente: În legătură cu excepția lipsei calității procesuale pasive a M.F.P., susținerile recurentei D.G.F.P. Dolj sunt nefondate. Excepția de nelegalitate a fost invocată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal în care apăreau ca părți reclamantul și pârâtul P.C., în calitate de recurenți și intimații M.J., A.N.P. și M.F.P.. Conform art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, modificată, „instanța de contencios administrativ se pronunță după procedura de urgență, în speță publică, cu citarea părților și a emitentului actului (…)”.

Nici criticile din recursul declarat de P.C. privind incidența dispozițiilor art. 304 pct. 5 Cod procedura civilă nu sunt fondate, sentința instanței de fond fiind pronunțată in contradictoriu cu Directorul A.N.P., legal citat in cauză (fila 16 dosar fond). De asemenea, Înalta Curte ia act că la judecarea cauzei in fond, a fost citat și M.J., instituție publică reprezentată de Ma.J.. Tot nefondate sunt și criticile din motivele de recurs ale aceluiași recurent (P.C.) referitoare la greșita soluționare a excepției inadmisibilității, tardivității și lipsei de interes.

Astfel, în privința excepției inadmisibilității excepției de nelegalitate pentru că aceasta ar viza un act administrativ cu caracter normativ, soluția instanței de fond este legală și temeinică, întrucât deși din interpretarea literală a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, s-ar desprinde concluzia că legiuitorul ar exclude posibilitatea invocării excepției de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter normativ, in cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma „act administrativ unilateral”fără a se mai face această distincție. În același sens, principiul coerenței legislative impune soluția admisibilității excepției de nelegalitate atât pentru actele individuale, cât și pentru cele normative, pentru ca acest mijloc de apărare să nu își piardă funcția pentru care a fost creat, mai ales în contextul în care actul administrativ cu caracter normativ poate fi atacat, în principiu, oricând (art. 7 alin. (1)¹), pe calea unei acțiuni principale.

Înalta Curte are în vedere și practica constantă la nivelul Secției de contencios administrativ și fiscal, în sensul că ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 262/2007, s-au soluționat pe fond excepțiile de nelegalitate invocate cu privire la actele administrative cu caracter normativ. Nici excepția tardivității excepției de nelegalitate nu este fondată, față de dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care permit cercetarea excepției oricând in cadrul unui proces, ca mijloc de apărare și chiar dacă actul a fost abrogat, excepția de nelegalitate a respectivului act nu rămâne lipsită de obiect in măsura in care, până la momentul ieșirii din vigoare, acesta a produs efecte ce afectează interesul unei persoane, iar abrogarea nu are efecte asupra drepturilor recunoscute prin actul normativ anterior abrogării.

În ceea ce privește soluția instanței de fond de admitere a excepției a nelegalitate, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, urmând a fi respinse, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Astfel, punctul 11.5 din normele metodologice de aplicare a Ordonanței Guvernului nr. 64/2006, aprobate prin O.M.J. nr. 399/C/2007 prevede că, în cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti: a) Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună= ore lucrate suplimentar. b) Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar. c) Primele 2 ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază, iar diferența până la 8 ore se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază.

Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează. De asemenea, art. 4 din decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 a directorului general al Administrației Penitenciarelor prevede la alin. (3) și (4) modul de calcul al orelor suplimentare, astfel: -alin. (3): În cazul lucrului în ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se calculează: Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar. -alin. (4): Primele 2 ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază, iar diferența până la 8 ore se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază.

Fracțiunile de zile se neglijează. Potrivit art. 16 din O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, pentru orele prestate de acești funcționari publici peste durata normală a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 4.3 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici din A.N.P.. În conformitate cu forma în vigoare a acestor din urmă dispoziții, durata normală a timpului de lucru este, de regulă, de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână.

Actul normativ mai prevede că, în cazul în care nu este posibilă compensarea cu timp liber a orelor lucrate suplimentar acestea se vor plăti cu 75% din salariul de bază, primele 2 ore și respectiv cu 100% din salariul de bază orele următoare și orele lucrate în zilele de repaus, săptămânal sau în care nu se lucrează, potrivit legii. Legea nr. 293/2004 instituie și o limită a orelor lucrate suplimentar, respectiv 120 ore anual și în mod excepțional, 360 ore anual, cu aprobarea ordonatorului de credite și cu încadrarea în fondurile bugetare aprobate. Așadar, dispozițiile cuprinse în Legea nr. 293/2004 reglementează modul de plată a muncii suplimentare necompensate cu timp liber, calculul raportându-se exclusiv ca unitate de timp la orele suplimentare, fără a distinge după cum este vorba de lucru în ture sau nu.

Contrar acestor prevederi legale, prin dispozițiile contestate din cele două acte administrative emise în baza și în aplicarea actelor normative cu forță superioară, modalitatea de calcul a orelor lucrate suplimentar se raportează la altă unitate de timp, ziua lucrată suplimentar, transformându-se orele în zile suplimentare, cu neglijarea fracțiunilor de zile. Aplicând acest mod de calcul se ajunge la situația în care funcționarii publici din sistemul administrației penitenciare sunt privați de drepturile salariale pentru o parte din orele suplimentare efectuate, respectiv cele ce reprezintă o fracțiune mai mică de o zi lucrată suplimentar. În raport de cele expuse, reținând că excepția invocată de reclamant este întemeiată, normele contestate adăugând la lege și stabilind un alt regim de calcul al sporurilor cuvenite pentru orele lucrate suplimentar, Înalta Curte va respinge recursurile declarate, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E: Respinge recursurile declarate de P.C., M.F.P. prin D.G.F.P.D., M.J., A.N.P. și Directorul General al A.N.P. împotriva Sentinței nr. 255 din 2 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 24 ianuarie 2013.