ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 305/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 305/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele

cauzei.

Prin cererea formulata la

data de 29 septembrie 2011,

C.A.M.

în calitate de reclamant in Dosarul nr. 3206/63/2010

al Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ si fiscal, în

temeiul dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a invocat

excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din O.M.J.

nr.

399/2007 si art. 4 din Decizia

Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007 .

În

motivarea excepției de nelegalitate, reclamantul a susținut că cele doua

dispoziții menționate contravin dispozițiilor legale ale Legii nr. 293/2004 si

a celorlalte legi aplicabile privind salarizarea personalului plătit din

fonduri publice, întrucât

în

dispozițiile Legii nr. 293/2004 și OG nr. 64/2006 privind statutul, respectiv

salarizarea funcționarilor public din A.N.P. se arată că „durata normală” a

programului de lucru este de 8 ore/zi și 40 ore/săptămână.

A mai arătat reclamantul că pentru orele prestate de

funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare

peste durata normală a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în

celelalte zile în care, potrivit legii, nu se lucrează, sunt aplicabile

prevederile

art. 43

din Legea nr. 293/2004, cu modificările si completările

ulterioare.

A considerat reclamantul că prin art. 11 OMJ nr. 399/2007,

mai exact în 11 pct. 5 si art. 4 alin (3) si (4) din Decizia Directorului

General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007 se creează o situație nelegala

întrucât orele lucrate suplimentar sunt transformate în zile de lucru lucrate

suplimentar iar fracțiunile de zile rezultate se neglijează, neaplicandu-se sporurile

de 100% pentru orele din zilele de repaus săptămânal sau libere legal.

În concluzie, a apreciat că prin actele menționate se

adaugă la lege, instanța urmând a constitui, prin admiterea excepției, o

garanție legală a drepturilor și intereselor legitime a persoanelor vătămate.

În

drept a fost întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 554/2004.

Curtea de Apel Craiova, prin Încheierea din 12 ianuarie 2012,

a admis cererea reclamantului

C.A.M.

si a dispus sesizarea Curții de Apel Craiova, secția contencios,

administrativ și fiscal cu soluționarea excepției de nelegalitate a dispozițiilor

art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr. 399/2007 si art. 4 din Decizia

Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007.

A fost suspendată cauza până la soluționarea irevocabilă a

excepției de nelegalitate a

art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr.

399/2007 si art. 4 din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007 .

Cauza

a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios,

administrativ și fiscal, sub nr. 132/54/2012.

În

cauză pârâtul

P.C.

și pârâta A.N.P. au invocat excepția inadmisibilității excepției de

nelegalitate având în vedere că prin modificările aduse Legii 262/2007 obiectul

excepției de nelegalitate a fost restrâns numai la actele administrative

individuale, fiind excluse actele cu caracter normativ, iar verificarea

legalității unui act administrativ unilateral pe calea excepției de

nelegalitate poate fi făcută numai în perioada de valabilitate a actului

normativ. În plus s-a arătat de către pârâtul P.C. că nu se justifică un

interes în invocarea excepției de nelegalitate.

Hotărârea instanței

de fond

Prin

Sentința

nr.

255 din 2 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova, secția contencios

administrativ și fiscal s-a admis excepția de nelegalitate și s-a constatat

nelegalitatea dispozițiilor art. 11 pct. 5 din OMJ nr. 399/2007 și art. 4 alin.

(3) și (4) din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 emisă de Directorul General

al A.N.P..

În ceea ce privește

excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, curtea de apel a apreciat

că aceasta este neîntemeiată.

Astfel, în ce

privește caracterul actelor administrative a căror nelegalitate se solicită a

se constata, Curtea a reținut că pot fi supuse controlului de legalitate în

procedura excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004

și actele administrative cu caracter normativ, în virtutea principiului de

drept potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte

juridice, fiind neîndoielnic că, dacă legiuitorul a creat un mijloc de apărare

pe calea excepției de nelegalitate pentru actele de autoritate individuale, cu

atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept

în legătură cu actele normative, in același sens pronunțându-se constant Înalta

Curte de Casație și Justiție.

A mai reținut

instanța ca lipsită de relevanță împrejurarea că in prezent cele două acte nu

mai sunt in vigoare, raportat la efectele pe care actele administrative le-au

produs în perioada de activitate, cu atât mai mult cu cât soluționarea acțiunii

de fond depinde de legalitatea actelor respective, fiind evident că reclamantul

recurent justifică un interes legitim, personal, născut actual și direct în

utilizarea acestui mijloc de apărare pus la dispoziția sa de art. 4 din Legea

nr. 554/2004.

În analiza pe fond a

excepției de nelegalitate invocată, judecătorul fondului a constatat că

dispozițiile art. 11 pct. 5 din O.M.J nr. 399/2007 pentru aprobarea Normelor

metodologice de aplicare a OG nr. 64/2006 și art. 4 alin. (3) și (4) din

Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 emisă de Directorul General al A.N.P sunt

nelegale, venind în contradicție și adăugând în mod nepermis la dispozițiile

OUG nr. 64/2006 și Legii nr. 293/2004, acte normative cu forță superioară și în

aplicarea cărora au fost emise.

În acest sens a

reținut că potrivit dispozițiilor art 16 din OG

nr.

64/2006,

pentru

orele prestate de funcționarii publici cu statut special din sistemul

administrației penitenciare peste durata normală a timpului de lucru, în zilele

de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii, nu se

lucrează, sunt aplicabile prevederile

art. 43

(actual

45 alin (3))

din

Legea nr. 293/2004, cu modificările și completările ulterioare, care in alin. (3)

statuează că orele prestate peste durata normală a timpului de lucru se

compensează cu timp liber corespunzător. Pentru situația în care compensarea cu

timp liber corespunzător nu este posibilă în următoarele 30 de zile după

efectuarea muncii suplimentare, același alineat impune plata orelor

suplimentare cu un spor la salariul de bază de 75% pentru primele două ore de

depășire a duratei normale a zilei de lucru, respectiv 100%

din salariul de bază

pentru orele următoare.

S-a mai arătat în

considerentele sentinței atacate că Ordinul M.J. nr. 399/2007 și Decizia

Directorului General al A.N.P., stabilesc un algoritm de calcul neprevăzut

nici

în legislația muncii și nici in

dispozițiile comunitare aplicabile în speță (Directiva

2003/88/CE a Parlamentului European și al Consiliului din 4 noiembrie 2003

privind anumite aspecte ale timpului de lucru) având în vedere noțiunea de ore

suplimentare, a căror compensare cu timp liber ori plată o reglementează, iar

nu noțiunea de zile lucrate suplimentar.

În fine,

Curtea de Apel a apreciat că

aplicându-se acest algoritm de calcul se ajunge practic

la situația în care dispozițiile art. 43 alin (3) din Legea 293/2004, concepute

de legiuitor ca o măsură de protecție pentru personalul ce prestează muncă

peste durata normală a timpului de lucru, sunt deturnate de la scopul pentru

care au fost edictate în cazul funcționarilor publici care își desfășoară

activitatea în ture, funcționari care, din rațiuni lipsite de orice suport

legal, sunt privați de drepturile salariale cuvenite pentru o parte din orele

suplimentare efectuate pentru simplul motiv că acestea reprezintă o fracțiune

mai mică decât durata normală a programului zilnic de 8 ore.

În fiind,

concluzionând, instanța a constatat că pârâții au emis în mod nelegal cele două

acte administrative care, deși cuprind norme de interpretare, adaugă la lege și

stabilesc un alt sistem de calcul al sporului cuvenit personalului din sistemul

administrației penitenciare pentru orele suplimentare decât cel prevăzut de

ordonanța ce reglementează salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor

publici cu statut special și Statutul funcționarilor publici din A.N.P..

Recursul

Împotriva acestei

sentințe au formulat recurs P.C., M.F.P. prin D.G.F.P.D., M.J., A.N.P. și

Directorul General al A.N.P., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea cererii

de recurs pârâtul P.C. a apreciat că hotărârea instanței de fond a fost dată cu

încălcarea formelor de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității de art. 105

alin. (2), motiv de casare prevăzut de art. 304 pct. 5 Cod procedura civilă,

deoarece cauza a fost soluționată fără a fi citați emitenții actelor a căror

excepție de nelegalitate a fost invocată, respectiv Ma.J. și Directorul General

al A.N.P..

Soluția instanței de

fond a fost criticată și pentru greșita soluționare a excepției

inadmisibilității excepției de nelegalitate pentru că vizează un act

administrativ normativ, a excepției tardivității raportat la art. 48 alin. (1)

din Cap. VI al Legii nr. 330/2009 care a abrogat O.G. nr. 64/2006 și a

excepției lipsei de interes pentru că prin abrogarea textului interesul

reclamantului nu mai este actual.

Pe fondul cauzei,

recurentul a apreciat că se impune respingerea excepției de nelegalitate ca

neîntemeiată, deoarece Ordinul nr. 399/2007 și Decizia Directorului General al

A.N.P. nr. 307/2007 care statuează, în esență, aceleași reglementări ca și art.

45 din Statut, stabilesc în același timp, însă, distincția dintre orele

suplimentare efectuate în cazul lucrului în ture și cele efectuate în cazul

programului normal.

S-a apreciat că nici

propoziția „Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar, se neglijează”,

nu este în afara prevederilor legale în condițiile în care ea se încadrează în

limitele stabilite ca mod de calcul al orelor suplimentare prin art. 11 de

O.M.J. nr. 339/2007, astfel că nu este în măsură să schimbe, să deturneze

scopul și sensul prevederilor legale.

În recursul declarat

de A.N.P. s-a considerat că hotărârea este nelegală, fiind afectată de

nulitatea prevăzută de art. 304 pct. 9 Cod procedura civilă, invocându-se că

prin ordinul atacat nu s-a adăugat la lege ci doar s-a detaliat și dezvoltat

modul concret de calcul al orelor lucrate suplimentar.

În recursul declarat

de D.G.F.P. Dolj s-a susținut lipsa calității procesuale pasive a M.F.P.

motivat de faptul că acesta nu este autoritatea emitentă a actelor împotriva

cărora se ridică excepția de nelegalitate și s-a solicitat admiterea excepției

lipsei calității procesuale pasive a M.F.P.

Pe fondul cauzei, s-a

arătat că actele atacate reprezintă norme metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006

și nu norme prin care se adaugă la lege, așa cum susține reclamantul și că

actele emise în baza și în executarea unor alte acte normative nu trebuie să se

rezume la o simplă preluare formală a prevederilor acestora, oferind dispoziții

care să respecte scopul și spiritul legii.

În recursul declarat

de M.J. s-a criticat soluția instanței de fond ca fiind nelegală prin prisma

motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 Cod procedura civilă,

solicitându-se admiterea recursului, casarea sentinței și respingerea cererii

formulate, motivându-se că prin dispozițiile contestate se stabilește un mod de

calcul pentru situația specială a lucrului in ture, neaducându-se atingere

normei legale.

În recursul declarat

de Directorul A.N.P. se invocă motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., apreciind că ordinul a cărui nelegalitate se cere a fi constatată

reglementând in concret plata orelor suplimentare pentru funcționarii publici

cu statut special care lucrează in ture.

Considerentele

și soluția instanței de recurs:

Analizând cererile de

recurs, motivele invocate, formele legale incidente în cauză precum și în

conformitate cu prevederile art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte

constată sunt nefondate pentru următoarele considerente:

În legătură cu

excepția lipsei calității procesuale pasive a M.F.P., susținerile recurentei

D.G.F.P. Dolj sunt nefondate.

Excepția de

nelegalitate a fost invocată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curții de

Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal în care apăreau ca

părți reclamantul și pârâtul P.C., în calitate de recurenți și intimații M.J., A.N.P.

și M.F.P..

Conform art. 4 alin.

(2) din Legea nr. 554/2004, modificată, „instanța de contencios administrativ

se pronunță după procedura de urgență, în speță publică, cu citarea părților și

a emitentului actului (…)”.

Nici criticile din

recursul declarat de P.C. privind incidența dispozițiilor art. 304 pct. 5 Cod

procedura civilă nu sunt fondate, sentința instanței de fond fiind pronunțată

in contradictoriu cu Directorul A.N.P., legal citat in cauză (fila 16 dosar

fond). De asemenea, Înalta Curte ia act că la judecarea cauzei in fond, a fost

citat și M.J., instituție publică reprezentată de Ma.J..

Tot nefondate sunt și

criticile din motivele de recurs ale aceluiași recurent (P.C.) referitoare la

greșita soluționare a excepției inadmisibilității, tardivității și lipsei de

interes.

Astfel, în privința

excepției inadmisibilității excepției de nelegalitate pentru că aceasta ar viza

un act administrativ cu caracter normativ, soluția instanței de fond este

legală și temeinică, întrucât deși din interpretarea literală a art. 4 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004, s-ar desprinde concluzia că legiuitorul ar exclude

posibilitatea invocării excepției de nelegalitate la actul administrativ

unilateral cu caracter normativ, in cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită

sintagma „act administrativ unilateral”fără a se mai face această distincție.

În același sens,

principiul coerenței legislative impune soluția admisibilității excepției de

nelegalitate atât pentru actele individuale, cât și pentru cele normative,

pentru ca acest mijloc de apărare să nu își piardă funcția pentru care a fost

creat, mai ales în contextul în care actul administrativ cu caracter normativ

poate fi atacat, în principiu, oricând (art. 7 alin. (1)¹), pe calea unei

acțiuni principale.

Înalta Curte are în

vedere și practica constantă la nivelul Secției de contencios administrativ și

fiscal, în sensul că ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 262/2007, s-au

soluționat pe fond excepțiile de nelegalitate invocate cu privire la actele

administrative cu caracter normativ.

Nici excepția

tardivității excepției de nelegalitate nu este fondată, față de dispozițiile art.

4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care permit cercetarea excepției oricând in

cadrul unui proces, ca mijloc de apărare și chiar dacă actul a fost abrogat,

excepția de nelegalitate a respectivului act nu rămâne lipsită de obiect in

măsura in care, până la momentul ieșirii din vigoare, acesta a produs efecte ce

afectează interesul unei persoane, iar abrogarea nu are efecte asupra

drepturilor recunoscute prin actul normativ anterior abrogării.

În ceea ce privește

soluția instanței de fond de admitere a excepției a nelegalitate, Înalta Curte

constată că recursurile sunt nefondate, urmând a fi respinse, pentru considerentele

ce vor fi expuse în continuare.

Astfel, punctul 11.5

din normele metodologice de aplicare a Ordonanței Guvernului nr. 64/2006,

aprobate prin O.M.J. nr. 399/C/2007 prevede că, în cazul lucrului în ture,

orele prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar,

se vor plăti:

a) Total ore lucrate

conform pontaj – total ore lucrătoare din lună= ore lucrate suplimentar.

b) Ore lucrate

suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar.

c) Primele 2 ore din fiecare

zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază, iar

diferența până la 8 ore se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază.

Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează.

De asemenea, art. 4

din decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 a directorului general al Administrației

Penitenciarelor prevede la alin. (3) și (4) modul de calcul al orelor suplimentare,

astfel:

-alin. (3): În cazul lucrului

în ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru,

conform pontajului lunar, se calculează:

Total ore lucrate

conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar;

Ore lucrate suplimentar/8

ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar.

-alin. (4): Primele 2

ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din

salariul de bază, iar diferența până la 8 ore se plătește cu un spor de 100%

din salariul de bază. Fracțiunile de zile se neglijează.

Potrivit art. 16 din

O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor

publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, pentru

orele prestate de acești funcționari publici peste durata normală a timpului de

lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii

nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 4.3 din Legea nr. 293/2004

privind Statutul funcționarilor publici din A.N.P..

În conformitate cu

forma în vigoare a acestor din urmă dispoziții, durata normală a timpului de

lucru este, de regulă, de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână.

Actul normativ mai prevede

că, în cazul în care nu este posibilă compensarea cu timp liber a orelor lucrate

suplimentar acestea se vor plăti cu 75% din salariul de bază, primele 2 ore și

respectiv cu 100% din salariul de bază orele următoare și orele lucrate în

zilele de repaus, săptămânal sau în care nu se lucrează, potrivit legii.

Legea nr. 293/2004

instituie și o limită a orelor lucrate suplimentar, respectiv 120 ore anual și în

mod excepțional, 360 ore anual, cu aprobarea ordonatorului de credite și cu încadrarea

în fondurile bugetare aprobate.

Așadar, dispozițiile

cuprinse în Legea nr. 293/2004 reglementează modul de plată a muncii

suplimentare necompensate cu timp liber, calculul raportându-se exclusiv ca

unitate de timp la orele suplimentare, fără a distinge după cum este  vorba de

lucru în ture sau nu.

Contrar acestor prevederi

legale, prin dispozițiile contestate din cele două acte administrative emise în

baza și în aplicarea actelor normative cu forță superioară, modalitatea de calcul

a orelor lucrate suplimentar se raportează la altă unitate de timp, ziua

lucrată suplimentar, transformându-se orele în zile suplimentare, cu neglijarea

fracțiunilor de zile.

Aplicând acest mod de

calcul se ajunge la situația în care funcționarii publici din sistemul administrației

penitenciare sunt privați de drepturile salariale pentru o parte din orele suplimentare

efectuate, respectiv cele ce reprezintă o fracțiune mai mică de o zi lucrată suplimentar.

În raport de cele expuse,

reținând că excepția invocată de reclamant este întemeiată, normele contestate adăugând

la lege și stabilind un alt regim de calcul al sporurilor cuvenite pentru orele

lucrate suplimentar, Înalta Curte va respinge recursurile declarate, ca

nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Respinge recursurile

declarate de P.C., M.F.P. prin D.G.F.P.D., M.J., A.N.P. și Directorul General

al A.N.P. împotriva Sentinței nr. 255 din 2 aprilie 2012 a Curții de Apel

Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 24 ianuarie 2013.