ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3553/2024

Ședința publică din data de 21 iunie 2024

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2024, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Guvernul României a solicitat obligarea pârâților la asigurarea către reclamant, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), a medicamentului Sacituzumab Govitecan (denumire comercială Trodelvy), până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024 aflat pe rolul Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal.

Prin sentința nr. 91 din 23 ianuarie 2024, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile inadmisibilității acțiunii, lipsei calității procesuale pasive a pârâților Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, invocate de către pârâți, ca neîntemeiate; a admis cererea de ordonanță președințială formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Guvernul României și Ministerul Sănătăți; a obligat pârâții să asigure reclamantei, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100%, fără contribuție personală, medicamentul Sacituzumab Govitecan (denumire comercială Trodelvy) până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024

Împotriva sentinței nr. 91 din 23 ianuarie 2024, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România, Guvernul României și Ministerul Sănătății.

3.1. Recurentul-pârât Guvernul României și-a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive, iar în subsidiar, respingerea cererii de ordonanță președințială, ca neîntemeiată.

În dezvoltarea criticilor, a arătat că nu sunt întrunite condițiile răspunderii juridice administrative, întrucât Guvernul nu a adoptat un act administrativ nelegal și nici nu a nesoluționat în termen o cerere privind un drept recunoscut de lege.

Dispozițiile legale incidente (art. 4 din H.G. nr. 720/2008; art. 219 alin. (7), art. 220 alin. (3) și (4), art. 280 lit. i) din Legea nr. 95/2006; art. 2 lit. a) și i) din H.G. nr. 144/2010) stabilesc competența Ministerului Sănătății și a Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, nu a Guvernului ca organ collegial.

În lipsa identității dintre pârât și subiectul pasiv al raportului juridic material, Guvernul susține că este lipsit de calitate procesuală pasivă, iar o eventuală soluție de admitere nu ar putea fi valorificată nemijlocit față de acesta.

3.2. Recurentul-pârât Ministerul Sănătății și-a fundamentat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea excepțiilor invocate în fond, iar în subsidiar respingerea cererii de ordonanță președințială, ca neîntemeiată.

A arătat că hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât obiectul cererii depășește limitele contenciosului administrativ, decontarea medicamentelor revenind exclusiv CNAS.

Totodată, a criticat soluția asupra excepției lipsei calității procesuale pasive, arătând că fost dată cu aplicarea greșită a art. 32 lit. b) C. proc. civ., raportat la art. 16 alin. (1

1

) din O.G. nr. 37/2022 și că instanța a reținut atribuții ale Ministerului privind includerea medicamentului în listă, deși obiectul cauzei îl constituia acordarea provizorie a tratamentului.

A mai susținut că prin obligarea tuturor pârâților instanța a instituit implicit o solidaritate pasivă, contrar art. 1443 C. civ., Ministerul Sănătății neavând temei legal pentru decontarea medicamentelor din FNUASS.

În fine, a arătat că prima instanță ar fi interpretat eronat art. 243

1

și art. 243

2

din Legea nr. 95/2006, admițând cererea de ordonanță președințială, deși medicamentul nu figura pe lista compensatelor și nu avea protocol terapeutic aprobat, și că reclamanta nu a solicitat un control de legalitate provizoriu asupra refuzului de includere, ci obligarea directă la decontare, ceea ce echivalează cu prejudecarea fondului.

În concluzie, a arătat că Ministerul Sănătății nu are temei legal pentru decontarea medicamentelor care nu fac parte din programele naționale de sănătate publică (art. 56 lit. d) din Legea nr. 95/2006), finanțarea tratamentelor curative din FNUASS revenind exclusiv CNAS. Prin urmare, soluția primei instanțe este nelegală și excede competențele autorității pârâte.

3.3. Recurenta-pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate (CNAS) a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii și, în rejudecare, respingerea ordonanței președințiale ca neîntemeiată.

În prealabil, a arătat că, în prezent, medicamentul Sacituzumab Govitecan (Trodelvy), aflat în litigiu, nu este inclus în Lista medicamentelor compensate, dar figurează în proiectul de hotărâre de guvern pentru a fi introdus în Lista aprobată prin H.G. nr. 720/2008.

Recurenta-pârâtă susținut că nu are legitimare procesuală pasivă raportat la obiectul cauzei și atribuțiile sale reglementate de art. 280 din Titlul VIII al Legii nr. 95/2006. Astfel: nu are competențe privind extinderea indicațiilor unui medicament din Lista aprobată prin H.G. nr. 720/2008; nu intră în raporturi juridice cu asigurații, furnizorii de servicii medicale, medicamente și dispozitive, sau cu deținătorii de autorizații de punere pe piață; nu are raporturi juridice cu reclamanta din care să derive drepturi sau obligații reciproce; nu are competența de a efectua plăți directe către asigurați pentru contravaloarea serviciilor medicale ori medicamentelor.

De asemenea, CNAS nu are temei legal pentru decontarea combinației de medicamente solicitate, întrucât aceasta poate fi prescrisă doar conform protocolului terapeutic aprobat prin ordin al ministrului sănătății.

Invocând dispozițiile art. 255 alin. (1), art. 256, art. 258 alin. (1), art. 262, art. 281 lit. h) și art. 302 lit. b) din Legea nr. 95/2006, a arătat că lipsa calității procesuale pasive derivă și din faptul că medicamentul nu a fost contractat de niciun furnizor cu nicio casă de asigurări, fiind prescris reclamantei pe riscul său și al medicului prescriptor. În plus, pe calea contenciosului administrativ se poate solicita doar îndeplinirea unui act sau a unei operațiuni din sfera de competență a autorității, nu garantarea unui fapt ce ține de competența altei autorități sau a unei entități private.

Referitor la fondul ordonanței președințiale, a susținut că instanța a reținut greșit îndeplinirea condițiilor de admisibilitate prevăzute de art. 997 C. proc. civ.

În privința aparenței de drept, a arătat că intimata-reclamantă a solicitat decontarea medicamentului Sacituzumab Govitecan (Trodelyv) pentru indicația "cancer mamar nerezecabil sau metastazat, triplu negativ (MTNCB), la pacienți adulți, care au utilizat anterior două sau mai multe terapii sistemice, incluzând cel puțin una pentru boală în stadiu avansat", însă aceasta nu are un drept recunoscut de lege pentru administrarea acestui medicament.

Medicamentul solicitat nu era inclus în Lista compensatelor și nu avea protocol terapeutic aprobat, iar prescrierea "off-label" nu poate fundamenta obligarea la decontare din FNUASS.

CNAS a arătat că protecția dreptului la viață se realizează numai în limitele legii, statul oferind tratamente alternative compensate integral. A contestat interpretarea instanței asupra jurisprudenței CEDO, invocând cauza Nitecki c. Poloniei, și a subliniat că politica de sănătate ține de competența statelor membre, iar dreptul la asistență medicală nu este nelimitat, ci condiționat de lege. În plus, tratamentul a fost prescris în sistem privat, fără prescripție electronică și fără contract cu casele de asigurări, ceea ce exclude obligația decontării.

3.4. Recurenta-pârâtă Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale și-a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive, iar pe fond respingerea cererii de ordonanță președințială ca neîntemeiată.

Instanța de fond a respins în mod eronat excepția lipsei calității procesuale pasive, ignorând dispozițiile art. 32 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., Legea nr. 554/2004 și Legea nr. 134/2019 privind reorganizarea ANMDMR. Atribuțiile agenției nu includ suportarea plății medicamentelor compensate, competența aparținând CNAS.

Totodată, a susținut că soluția primei instanțe contrazice textele de lege incidente, întrucât ANMDMR nu are atribuții în gestionarea FNUASS și nici în acordarea medicamentelor în regim de compensare integrală. Aceste competențe aparțin altor autorități, conform art. 276 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 și art. 6 alin. (2) și (3) din OMS nr. 861/2014.

Instanța a apreciat greșit îndeplinirea condiției aparenței de drept prevăzute de art. 997 C. proc. civ..ANMDMR arată că și-a îndeplinit obligațiile legale, emițând Decizia nr. 233/06.03.2023 privind includerea necondiționată a medicamentului Trodelvy (Sacituzumab Govitecan) în Listă pentru indicația "carcinom mamar triplu negativ", pe baza raportului de evaluare al Direcției de Evaluare a Tehnologiilor Medicale. Ulterior, agenția a transmis propunerea de includere către Ministerul Sănătății, formalizată prin documentele nr. 120165E/11.09.2023 și nr. 2/27180/14.09.2023, ceea ce demonstrează că instituția a acționat conform competențelor sale legale.

II. Soluția și considerentele instanței de recurs

Cu titlu prealabil, Înalta Curte reține că, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenții-pârâți Ministerul Sănătății și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România au formulat critici privind calitatea procesuală pasivă. De asemenea, din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Ministerul Sănătății a susținut că prima instanță a reținut în mod greșit îndeplinirea condițiilor de admisibilitate pevăzute de art. 997 C. proc. civ., iar Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România a invocat existența unei contradicții, nu între considerentele hotărârii atacate, ci între motivarea sentinței și textele de lege aplicabile cauzei.

Aceste susțineri nu se circumscriu însă cazurilor de casare indicate, ci se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv în motivul de casare care sancționează interpretarea și aplicarea eronată a normelor de drept material incidente, urmând a fi analizate din această perspectivă.

Având în vedere similitudinea criticilor formulate de pârâți, prin care au invocat greșita soluționare a excepțiilor lipsei calității procesuale pasive și neîndeplinirea condițiilor de admitere a ordonanței președințiale, Înalta Curte va proceda la o analiză grupată a recursurilor, sistematizată în raport de problemele de drept invocate, circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Totodată, criticile recurentului-pârât Ministerul Sănătății cu privire la greșita soluționare a excepției inadmisibilității acțiunii vor fi tratate din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Sub un prim aspect, soluția a fost criticată de recurenții-pârâți din perspectiva greșitei respingeri a excepțiilor lipsei calității procesuale pasive.

Verificând această critică se observă că, în mod legal, prima instanță a reținut că în procedura de introducere pe listă a medicamentelor de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală sunt implicate mai multe autorități publice, competența fiind astfel partajată între Ministerul Sănătății, Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale și CNAS, cărora le revine dreptul și obligația de a elabora lista, respectiv Guvernul României care se pronunță asupra aprobării listei prin hotărâre, concluzie ce rezultă din prevederile art. 242 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății.

Întrucât intimata-reclamantă solicită, cu titlu provizoriu, recunoașterea dreptului de a beneficia de decontarea unui medicament care nu figurează încă pe lista prevăzută de art. 242 din Legea nr. 95/2006, susținând necesitatea demarării procedurii de includere, Înalta Curte reține că autoritățile competente care au atribuții și drept de decizie în cadrul acestei proceduri au calitate procesuală pasivă.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile de nelegalitate formulate de recurenți cu privire la calitatea procesuală pasivă în prezenta cauză, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În ceea ce privește soluția de respingere a excepției inadmisibilității acțiunii din perspectiva răspunderii solidare a pârâților, criticată de recurentul-pârâtă Ministerul Sănătății, Înalta Curte constată că prima instanță a dezlegat în mod corect această chestiune, reținând că stabilirea unei obligații solidare ori divizibile implică analiza raporturilor juridice obligaționale dintre părți și presupune analiza unor aspecte de fond ce excedează limitelor unei excepții procesuale.

Recurentul-pârâtul nu a contestat, concret și efectiv, acest considerent al instanței de fond, ci s-a limitat în recurs la simpla reiterare a excepției, astfel cum a fost expusă în fond. Or, recursul nu reprezintă o cale devolutivă de atac, ci, conform art. 483 raportat la art. 488 C. proc. civ., are menirea de a verifica legalitatea sentinței de fond, în raport de motivele de pretinsă nelegalitate invocate de părți. Ca atare, revine în sarcina părții recurente obligația de a indica motivele pentru care soluția primei instanțe și considerentele pe care se sprijină nu sunt juste, respectiv de a prezenta un raționament logico-juridic care să conteste raționamentul judecătorului.

Cum în speță recurentul-pârât Ministerul Sănătății nu a prezentat un astfel de raționament, Înalta Curte constată că nu s-a dovedit incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., criticile la adresa soluției date excepției inadmisibilității acțiunii fiind nefondate.

Cu privire la fondul cauzei, Înalta Curte constată că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., hotărârea fiind dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 997 C. proc. civ.

În cauză, intimata-reclamantă a solicitat, pe calea ordordonanței președințiale, obligarea pârâților la asigurarea, în regim de compensare 100%, a medicamentului Sacituzumab Govitecan (Trodelvy), până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024

Potrivit art. 997 alin. (1) C. proc. civ., instanța poate ordona măsuri provizorii în cazuri grabnice, dacă există aparența de drept în favoarea reclamantului, pentru păstrarea unui drept care s-ar păgubi prin întârziere, pentru prevenirea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara, precum și pentru înlăturarea piedicilor ce s-ar ivi cu prilejul unei executări. Totodată, alin. (2) și (5) consacră caracterul vremelnic al măsurii și interdicția prejudecării fondului litigiului.

Din aceste dispoziții rezultă următoarele condiții ce trebuie îndeplinite pentru admiterea unei cereri de ordonanță președințială: aparența de drept, urgența, caracterul vremelnic și neprejudecarea fondului.

Verificând condițiile de admisibilitate enumerate mai sus, instanța de fond a apreciat că acestea sunt întrunite în cauză, însă Înalta Curte nu împărtășește această opinie.

Astfel, ulterior pronunțării sentinței recurate, prin H.G. nr. 397/23.04.2024, publicată în Monitorul Oficial nr. 382/24.04.2024, medicamentul Sacituzumab Govitecan a fost inclus în sublista C, secțiunea C2, poziția nr. 180 - L01FX17, corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații în regim de compensare 100%, în cadrul Programului național de oncologie. Actul normativ, intrat în vigoare la 01 iunie 2024, asigură accesul pacienților la medicamentul solicitat, în regim de compensare integrală, în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate.

În raport de acest eveniment legislativ, Înalta Curte reține că nu mai sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 997 C. proc. civ.

Astfel, dacă la momentul introducerii cererii, instanța a apreciat că există în favoarea reclamantei aparența de drept (dreptul reclamantei la decontarea integrală a medicamentului raportat la boala de care suferă), ulterior includerii medicamentului în lista de compensare dreptul pretins nu mai are caracter de simplă aparență, ci este consacrat și garantat prin act normativ cu putere de lege, ceea ce face ca analiza aparenței de drept să nu mai fie incidentă.

Totodată, includerea medicamentului în lista de compensare elimină riscul ca dreptul să se păgubească prin întârziere, astfel încât nici condiția urgenței nu mai este îndeplinită. În plus, măsura solicitată prin ordonanță președințială presupune o prestație continuă - decontarea integrală a tratamentului până la soluționarea litigiului de fond - ceea ce depășește natura provizorie a ordonanței președințiale și anticipează soluția asupra fondului.

Față de considerentele expuse, soluția de admitere a cererii de ordonanță președințială nu mai poate fi menținută, întrucât este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ceea ce impune admiterea recursurilor și casarea sentinței sub acest aspect.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de recurenții-pârâți Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Guvernul României, Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România și Ministerul Sănătății, va casa în parte sentința recurată și, în rejudecare, va respinge cererea de ordonanță președințială formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

Va menține soluția instanței cu privire la excepțiile inadmisibilității acțiunii și lipsei calității procesuale pasive a pârâților Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de recurenții-pârâți Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Guvernul României, Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România și Ministerul Sănătății împotriva sentinței nr. 91 din 23 ianuarie 2024, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința atacată și, rejudecând:

Respinge cererea de ordonanță președințială formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

Menține soluția instanței cu privire la excepțiile inadmisibilității acțiunii și lipsei calității procesuale pasive a pârâților Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 21 iunie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.