Comunicat la 14 decembrie 2018 SECȚIUNEA TERZĂ Cererea nr. 3205/16 PORT INVEST B.V. împotriva Țărilor de Jos depusă la 7 ianuarie 2016 DECLARAREA FACTELOR Port Invest B.V. este o societate de răspundere limitată (besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ) încorporat în temeiul dreptului Țărilor de Jos, care are sediul la Rotterdam. Societatea reclamantă este reprezentată în fața Curții de către dl M.A.D. Bol și dl H.A. Bravenboer, avocați care practică la Rotterdam. Societatea reclamantă este activă în regiunea portuară Rotterdam. Este una dintre mai multe societăți din acest domeniu a căror activitate include colectarea lichidelor de deșeuri (sau a „slops”) de la navele de navigație pentru eliminare. Circumstanțele cazului Faptele cazului, astfel cum a fost prezentat de societatea reclamantă, pot fi rezumate după cum urmează. Inlichtingen- en Opsporingsdienst ) al Ministerului Locației, Planificării Spațiale și Mediul ( Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer ) a început o anchetă cu un alt colector de deșeuri lichide din nave, I., suspectat de amestecarea deșeurilor poluate cu ulei bunker în contravenție cu legislația pentru protecția mediului. Între februarie 2007 și aprilie 2007 conversațiile telefonice efectuate de conducerea I. au fost interceptate, înregistrate și apoi fie transcrise sau rezumate în cursul acestor anchete. Printre conversații astfel înregistrate au fost conversații între directorul administrativ al I. și directorul administrativ al companiei Ships Waste Oil Recolector B.V. (societatea reclamantă în cazul nr. 2799/16) din care a apărut că cele două companii au fost implicate în fixarea prețurilor. Transferul de date penale Un dosar oficial din data de 21 aprilie 2008 de către un oficial al Ministerului Locației, Planificării Spațiale și Mediu înregistrează mai multe dintre aceste conversații telefonice. Se afirmă că acest dosar va fi transmis Autorității de Concurență din Olanda ( Nederlandse Mededingsautoriteit , “NMA” , prin intervenția procurorului public ( oficier van justitie Există indicații că alte companii decât I. și Nave Deșeuri Colector B.V. au fost implicate, NMA a transmis un set de termeni de căutare la Serviciul de Informații și Investigații al Ministerului Locației, Planificării Spațiale și Mediu cu care să identifice conversații telefonice relevante pentru ancheta care urmează să fie efectuată de NMA. La 21 octombrie 2008, procurorul public a dat permisiunea de transmitere a dosarului oficial la NMA prin adăugarea „transferului la NMA aprobat ( akkoord verstrekking aan NMA )”, dat și semnat, în scris. Registrul oficial a fost transferat la NMA la 29 iunie 2009. NMA a trimis ulterior Ministerul Locației, Planificării Spațiale și Mediu o cerere de transfer de înregistrări sonore complete. 10. În fiecare ocazie, procurorul public a dat permisiunea în formă de rezumat fără motive de transmitere. Decizia NMA de a impune amenzi și procedurile administrative de revizuire 11. Un raport NMA din 28 decembrie 2010 a constatat că societatea reclamantă, împreună cu societatea I. și altele, a fost responsabilă pentru încălcarea articolului 6 alineatul (1) din Legea Concurenței (Mededingswet ). Acest raport a citat în mod îndeaproape din tranșele de conversații telefonice. 12. În urma unui schimb de argumente în scris și a unei audieri desfășurate la 15 aprilie 2011, guvernatorii (Raad van Bestuur ) din NMA a dat o decizie la 16 noiembrie 2011. În ceea ce privește acest caz, ei au constatat că transcriptionele și înregistrările au fost transmise în mod legal prin decizia procurorului public sub autoritatea Consiliului de Procurori Generali ( College van procureurs-generaal În ceea ce privește art. 8 din Convenție, a fost „în conformitate cu legea” în sensul că are o bază legală și era previzibilă, și a îndeplinit o „necesitate socială de presă” înțeles, aplicarea legii în materie de concurență. Nu a existat nici o sugestie că interceptările înșiși au fost ilegale, sau că interesele concurente au fost greșite de procurorul public. Ei au constatat că societatea reclamantă și celelalte societăți implicate în procedura au încălcat interdicția prevăzută la art. 6 din Legea privind concurența ( Mededingswet ). Ei au impus o amendă colectivă societății I., Burando Holding B.V. și societatea reclamantă într-o sumă de 1.861.000 euro, societatea reclamantă fiind responsabilă în comun și mai multe pentru întreaga sumă. 13. Compania I., societatea reclamantă și Burando Holding B.V. au depus obiecție scrisă comună (bezwaarschrift ). Ei au protestat împotriva lipsei de control judiciar al transferului către NMA a interceptărilor telefonice în cauză, susținând că autoritatea procurorului public, chiar dacă este delegată de Consiliu de Procurori Generale, nu a putut înlocui cel al unei instanțe independente. Cu consimțământul NMA, faza de opoziție ( bezwaar ) a fost respinsă și societatea reclamantă și-a prezentat obiecția direct Curții Regionale de Rotterdam ( rechtbank ) prin recurs (procedură de apel în fața Curții Regionale de Rotterdam 15. În ceea ce privește cazul dinaintea Curții, NMA a declarat că Serviciul de Informații și Investigații al Ministerului Locației, Planificării Spațiale și Mediu a interceptat conversații telefonice de la care s-a dovedit că compania I. și societatea reclamantă au fost implicate în stabilirea ilegală a prețurilor; tranșe de rezumat ale acestora au fost transferate la NMA, prin intermediarul procurorului public. Mai multe tranșe de rezumat al conversațiilor telefonice interceptate au fost transferate la NMA, la cererea sa, cu permisiunea procurorului public. Aceste tranșe rezumate au fost existente; NMA nu a avut nici o implicare în ancheta penală efectuată de Serviciul de Informații și Investigații al Ministerului Locației, Planificării Spațiale și Mediu, sub îndrumarea serviciului public de urmărire penală (openbaar ministerie ). Transcripcionele extinse au fost elaborate de NMA însăși, nu de către serviciul public de urmărire penală la cererea NMA. Baza juridică pentru acest transfer a fost art. 39f din Legea privind informațiile judiciare și datele penale (Wet justitiële en strafvarderlijke gegevens ), care a permis acest lucru în urma unui „interes general încheiat” – o expresie care include „securitatea națională, siguranța publică sau bunăstarea economică a țării, pentru prevenirea tulburărilor sau a criminalității, pentru protecția sănătății sau a moralității, sau pentru protecția drepturilor și libertăților altora”, astfel cum se menționează la art. 8 din convenție. Procurorul a fost un procuror funcționar eminent adecvat pentru această responsabilitate. În ceea ce privește interceptările telefonice înșiși, nu exista nici informații care să sugereze și nici motive să creadă că au fost ilegale; în această privință, NMA era dependentă de serviciul public de urmărire penală. În ceea ce privește substanța cauzei împotriva societății reclamante, conversațiile telefonice înșiși au fost invocate (cu alte elemente de probă) ca dovadă de fixare a prețurilor. 17. Având avut loc o ședință, Curtea regională a dat o decizie la 11 Iulie 2013 hotărând apelul societății reclamante în comun cu apelul altor trei companii de eliminare a deșeurilor de nave (Ships Waste Oil Collector B.V., Burando Holding B.V. și compania I.) suspectate de fixare a prețurilor. În ceea ce privește cazul dinaintea Curții, hotărârea sa a inclus următoarele: „13. Prin decizia [Curtea Regională] din 13 iunie 2003 [ECLI:NL:RBROTT:2013;CA3079] [1] se concluzionează că transferul de date penale necesită o cântărire a intereselor de către procuror în persoană care este cunoscută și care poate fi reexaminată de către instanță, ceea ce a condus la concluzia că este necesară furnizarea de date penale din cauza unui interes public convingător. În plus, procurorul public trebuie să ia în considerare dacă o astfel de dispoziție este în conformitate cu principiile proporționalității și subsidiarității. În acest sens, Curtea Regională a subliniat necesitatea de a respecta cerințele articolului 8 din Convenție, pe baza căreia toată lumea are dreptul de a respecta viața sa privată. Secțiunea 39 [Curtea consideră că aceasta înseamnă art. 39f] din Legea privind informațiile judiciare și dosarele penale, care a constituit o bază legală pentru furnizarea de date penale către terți, garantează că aceste cerințe sunt îndeplinite.” Deoarece procurorul a acordat pur și simplu permisiunea de transfer al tranșelor către NMA, în scrisul oficial din 28 octombrie 2010 și în formularele pre-imprimate fără raționare, Curtea Regională a constatat că nu a fost înregistrată nicio greutate reexaminabilă a intereselor. Din acest motiv a urmat că tranșele trebuie excluse ca probe. Întrucât NMA nu a avut anterior nici o indicație de fixare a prețurilor și nu ar fi început o investigație fără informațiile furnizate de Serviciul de Informare și Investigare al Ministerului Locației, Planificării Spațiale și Mediu, și din moment ce decizia NMA depinde în întregime de conversațiile telefonice interceptate și de documentele transmise sau declarațiile persoanelor după ce au fost confruntate cu aceste conversații telefonice, Curtea Regională a anulat decizia NMA în întregime. Alte proceduri de recurs în fața Curții Superiore Administrative pentru Comerț și Industrie 18. Autoritatea de Consum și Comerț ( Autoriteit Consument en Markt, “ACM”), organul succesor al MNM până în acest moment, a depus un apel suplimentar ( hoger beroep ) cu Curtea Superioră Administrativă pentru Comerț și Industrie ( College van Beroep voor het bedrijfsleven În ceea ce privește cazul dinaintea Curții, acesta a susținut că transferul de date penale de către serviciul public de urmărire penală către o altă entitate ar fi contrar dreptului intern sau la art. 8 din convenție, dacă nu ar putea fi considerat necesar în vederea unui interes general convingător sau dacă nu a respectat cerințele de proporționalitate și subsidiaritate. Această evaluare a scăzut, în conformitate cu Legea privind informațiile judiciare și datele penale, de către instanțele civile sub forma unei revizuiri judiciare ex post facto, așa cum s-a desfășurat în cazul [conducerea la cererea nr. În plus, transferul de date penale către un terț pe baza articolului 39f alineatul (1) din Legea privind informațiile judiciare și datele penale a fost un act de fapt, nu o decizie în sensul Legii administrative generale (Algemene umed bestuursrecht ) și, prin urmare, nu se poate apropia de controlul judiciar de către instanțele administrative. Un astfel de transfer de către un procuror public nu a cerut nici raționament, nici o revizuire ex ante a legalității sale. Potrivit ACM, utilizarea în dovada datelor penale primite a fost admisibilă, deoarece nu existau indicații că datele au fost obținute ilegal sau că, chiar dacă ar fi cazul, modalitatea de obținere a acestei date a fost contrar comportamentului corect așteptat de autoritățile în măsura în care utilizarea acesteia nu ar putea fi considerată permisă în nicio circumstanță ( Verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht dat het gebruik hiervan onder alle omstandigheden onelaatbaar moet worden geacht 19. ACM a fost alăturat apelul suplimentar de către Consiliul de Procuratori Generali. 20. Nave Deșeuri Colectator B.V., Burando Holding B.V., Port Invest B.V. și compania I. a depus un apel încrucișat, prezentând o poziție comună. Ei au susținut că conversațiile telefonice interceptate au căzut în afara domeniului de aplicare al anchetei penale și, prin urmare, nu au fost în mod corespunzător în dosarul de caz. , aceste date, obținute într-o anchetă penală și prin intermediul unei interferențe cu dreptul la viață privată, nu au putut fi transferate către terțe persoane fără o echilibrare a intereselor – stabilite într-un mod motivat – care au avut loc înainte de un astfel de transfer. Pe baza unui set de termeni de căutare transmise Serviciului de Informații și Investigații al Ministerului Locației, Planificării Spațiale și Mediu, NMA a ascultat electronic conversații telefonice interceptate, care nu ar putea fi considerate furnizarea de date în sensul Legii privind informațiile judiciare și datele penale. În plus, în cadrul procedurii împotriva impunerii unei amenzi, instanța administrativă ar trebui să examineze licența modului în care dovezile, pe baza cărora s-a impus această amendă, au fost obținute. 21. Navile Deșeuri Oil Colector B.V., Burando Holding B.V., Port Invest B.V. și compania I. au menținut poziția prealabilă în ceea ce privește meritele cauzei. 22. La 14 aprilie 2014, Curtea Înaltă Administrativă pentru Comerț și Industrie a dat o hotărâre (ECLI:NL:CBB:2014:151) respingerea apelului Consiliului de Procuratori Generali. 23. Având avut o audiere la 20 noiembrie 2014, Curtea Înaltă Administrativă pentru Comerț și Industrie și-a dat hotărârea la 9 iulie 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:192). Declarând că apelul ACM a fost bine fundat, a anulat decizia Curții Regionale și i-a trimis cazul pentru reexaminare. A respins apelul încrucișat al societății reclamante. În ceea ce privește cazul dinaintea Curții, argumentul său a inclus următoarele: „4.6 Prima chestiune care trebuie decisă în acest sens este dacă furnizarea de date penale, care constă în prezenta cauză de conversații telefonice interceptate, pe baza articolului 39f din Legea privind informațiile judiciare și datele penale, este contrar articolului 8 din Convenție. O ingerință în dreptul la intimitate este permisă numai în temeiul articolului 8 § 2 din Convenție, în măsura în care este în conformitate cu legea și necesară într-o societate democratică în interesul, printre altele, de bunăstarea economică a țării. Punctul de plecare în examinarea acestei chestiuni este că interceptarea conversațiilor telefonice de la care au fost obținute datele interceptate a avut loc după ce judecătorul investigator a dat permisiunea de a face acest lucru. Argumentele prezentate de compania I., Port Invest B.V. și Burando Holding B.V. nu constituie motive pentru a constata că conversațiile telefonice interceptate nu au fost obținute în conformitate cu cerințele procedurii penale în vigoare de către Serviciul de Informare și Investigații al Ministerului Locației, Planificării Spațiale și Mediului. Competența procurorului public de a furniza conversații telefonice interceptate se bazează statisticamente în Legea privind informațiile judiciare și datele penale. În plus, în ceea ce privește licența acestei obțineri, legea prevede o procedură judiciară care participă la garanții suficiente, atât în temeiul dreptului civil, în cadrul furnizării datelor, cât și în temeiul dreptului administrativ în cadrul revizuirii deciziei de a impune amendă pentru care aceste date au servit de bază. În aceste cazuri, se constată din raport că ACM a analizat îndeaproape dovezile, inclusiv conversațiile telefonice interceptate, în cadrul stabilirii faptului că a existat o încălcare a secțiunii 6 alin. (1) din Legea privind concurența. După eliberarea raportului și înainte de a lua decizia ACM de a impune o amendă, recurentele au primit posibilitatea de a-și prezenta opiniile în scris din raportul respectiv, din care au profitat. În sfârșit, Curtea Superioră Administrativă pentru Comerț și Industrie constată că s-a constatat un caz suficient că informațiile privind presupusele acorduri de fixare a prețurilor nu au putut fi obținute de către ACM într-un mod diferit, mai puțin intruziv, deoarece aceste acorduri nu sunt, în general, angajate de hârtie. În hotărârea judecătorului de măsuri provizorii a Curții Regionale de la Haga din 26 iunie 2009 (ECLI:NL:RBSGR:2009:BJ0047), la care se referă și părțile, judecătorul de măsuri provizorii într-o chestiune comparabilă cu cea în cauză a dat o decizie provizorie privind legalitatea furnizării de conversații telefonice interceptate de către serviciul public de urmărire penală la ACM și a ajuns la aceleași concluzii în ceea ce privește proporționalitatea acestei dispoziții. Având în vedere cele de mai sus, Curtea Înaltă Administrativă pentru Comerț și Industrie nu consideră niciun motiv să constate că dispoziția conversațiilor telefonice interceptate către ACM pe baza articolului 39f din Legea privind informațiile judiciare și datele penale este contrară articolului 8 din Convenție. 4.7 În cadrul atenției care urmează să fie luate în temeiul articolului 3.2 din Legea Administrativă Generală ( În pregătirea unei decizii, ACM este obligat să ia în considerare legalitatea dovezilor utilizate de aceasta. La punctele 180 și în urma deciziei de impunere a amenzii ACM a intrat în utilizarea conversațiilor telefonice interceptate în dovadă. Acesta a luat în considerare în acest sens dacă, pentru obținerea conversațiilor telefonice interceptate, principiile procesului corespunzător au fost încălcate sau dacă drepturile apărării au fost ignorate. În această privință, ACM a subliniat că legislatorul limitează (activ) competențele ACM pentru colectarea datelor, dar nu datele pe care le-ar putea primi ACM. ACM a ajuns la concluzia că nu a existat niciun motiv pentru a constata că conversațiile telefonice interceptate furnizează ACM de către serviciul public de urmărire publică nu ar trebui utilizate ca probă. 4.8 Argumentele prezentate de [societățile solicitante] nu constituie un motiv pentru care Curtea Înaltă Administrativă pentru Comerț și Industrie să constate că această concluzie de către ACM este greșită. Ar trebui subliniat în acest sens faptul că ACM a avut dreptul de a presupune, pe baza [Proviziei dosarelor penale pentru scopuri altele decât ordinul de aplicare a legii penale (designare) ( Aanwijzing verstrekking van strafvarderlijke gegevens voor buiten de strafrechtstoepassing gelegen doeleinden (aanwijzing wet justitiële en strafvarderlijke gegevens ), care a fost furnizată în mod legal dovezile în cauză, în cazul în care se referă la dispoziția unui organ administrativ. Dispozițiile pentru organele administrative în vederea exercitării supravegherii respectării legislației sunt considerate ca fiind cazuri standard de dispoziție în conformitate cu capitolul IV.4.c al Ordinei respective. ... Circumstanța conform căreia ACM în sine nu are competența de a intercepta conversații telefonice nu constituie motive pentru concluzia că utilizarea conversațiilor telefonice interceptate de către ACM ar trebui considerată inacceptabilă. Legea privind informațiile judiciare și datele penale prevede cu exactitate posibilitatea ca aceste date, obținute utilizând măsuri coercitive în cadrul procedurii penale ( strafvorderlijke dwangmiddelen ) să poată fi furnizate, printre altele, organele administrative care nu au în sine competența de a face utilizarea unor astfel de măsuri coercitive. și Burando Holding B.V., circumstanța în care ACM – în consultare cu Serviciul de Informații și Investigații al Ministerului Locației, Planificării Spațiale și Mediu – a avut, după ce [au luat înțeles tranșe și înregistrări ale conversațiilor telefonice interceptate], o selecție din majoritatea datelor care au fost disponibile și considerate în mod provizoriu relevante de către Serviciul de Informații și Investigații, nu conduce, în această situație, Înaltul Tribunal Administrativ pentru Comerț și Industrie să constate că dispozițiile au avut loc în contravenție cu Legea privind informațiile judiciare și datele penale.” Dreptul intern relevant, instrumentele Consiliului Europei și dreptul Uniunii Europene 24. Se referă la declarația faptelor în Janssen de Jong Groep B.V. și alții c. Olanda , nr. 2800/16, pentru un rezumat al statutelor interne relevante, al legislației delegate și al jurisprudenței (aceasta din urmă, inclusiv deciziile luate în acest caz) și al instrumentelor relevante ale Consiliului Europei și al legislației Uniunii Europene. COMPLAINTE 25. Societatea reclamantă se plâng, în temeiul articolului 8 din Convenție, că schimbul între autoritățile de informații obținute prin intercepția conversațiilor telefonice care nu erau relevante pentru ancheta penală în scopul interceptării acestor conversații telefonice nu a fost în conformitate cu legea. În special, societatea reclamantă se plânge că: (a) Nu era previzibil ca NMA să fie în măsură să primească astfel de informații; (b) Nu era previzibil ca NMA să poată selecta informațiile pe care le dorea; (c) Nu era previzibil ca informațiile să poată fi transmise la NMA fără a fi luată în considerare în mod prealabil interesele; (d) Nu era previzibil ca o astfel de greutate a intereselor să fie efectuată ex post facto de către instanțe; (e) Nu exista nici o dispoziție în lege pentru orice măsură de interese de către o autoritate independentă înainte de transmitere (cel puțin, nu în cazul informațiilor care nu sunt relevante pentru investigație în scopul în care a fost obținută). 26. Societatea reclamantă se plâng, în temeiul articolului 13 din Convenție, că nu a existat un remediu eficace care să poată împiedica transmiterea informațiilor în cauză către NMA. Care autoritate judiciară (civil și/sau administrativă) este competentă să revizuiască legalitatea transferului de conversații telefonice interceptate de către procuror către Autoritatea de Concurență în lumina articolului 8 din Convenție? A existat o încălcare a dreptului societății reclamante de a respecta viața și corespondența sa privată, în contradicție cu art. 8 din Convenție? Mai ales, legea aplicabilă oferă garanții procedurale adecvate și eficace (a se vedea, printre altele, Roman Zakharov Russia [GC], nr. 47143/06, § 231, CEDH 2015; și Dragojević v. Croația , nr. 68955/11, §§ 78-84, 15 ianuarie 2015)? Societatea reclamantă dispune de un remediu intern eficace pentru plângerile sale în temeiul articolului 8 din Convenție, în conformitate cu art. 13 din Convenție? [1] . A se vedea Janssen de Jong Groep B.V. și alții c. Olanda , nr. 2800/16.
Communicated on 14 December 2018
Application no. 3205/16
against the Netherlands
lodged on 7 January 2016
1.
Port Invest B.V. is a limited liability company (
besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
) incorporated under Netherlands law having its seat in Rotterdam. The applicant company is represented before the Court by Mr M.A.D. Bol and Mr H.A. Bravenboer, lawyers practising in Rotterdam.
2.
The applicant company is active in the Rotterdam port region. It is one of several companies in that area whose business includes the collection of waste liquids (or “slops”) from seagoing ships for disposal.
A.
The circumstances of the case
3.
The facts of the case, as submitted by the applicant company, may be summarised as follows.
1.
Background to the case
4.
The Information and Investigation Service (
Inlichtingen- en Opsporingsdienst
) of the Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment (
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
) began an investigation into another collector of waste liquid from ships, I., suspected of mixing polluted waste liquids with bunker oil in contravention of legislation for the protection of the environment.
5.
Between February 2007 and April 2007 telephone conversations made by the management of I. were intercepted, recorded and then either transcribed or summarised in the course of these investigations. Among the conversations so recorded were conversations between I.’s managing director and the managing director of the company Ships Waste Oil Collector B.V. (the applicant company in case no. 2799/16) from which it appeared that the two companies were engaged in price-fixing.
2.
The transfer of criminal data
6.
An official record dated 21 April 2008 by an official of the Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment records several of these telephone conversations. It is stated that that record is to be forwarded to the Netherlands Competition Authority (
Nederlandse Mededingingsautoriteit
, “NMA”) through the intervention of the public prosecutor (
officier van justitie
).
7.
There being indications that companies other than I. and Ships Waste Oil Collector B.V. were involved, the NMA transmitted a set of search terms to the Information and Investigation Service of the Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment with which to identify telephone conversations relevant to the investigation to be undertaken by the NMA.
8.
On 21 October 2008 the public prosecutor gave permission for the official record to be forwarded to the NMA by adding “transfer to NMA approved (
akkoord verstrekking aan NMA
)”, dated and signed, in handwriting.
9.
The official record was transferred to the NMA on 29 June 2009. The NMA subsequently sent the Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment a request for complete sound recordings to be transferred to it.
10.
Further transcripts and recordings of intercepted telephone conversations were forwarded to the NMA on 26 November 2009, 7 July 2010 and 2 September 2010. On each occasion the public prosecutor gave permission in summary form without reasoning for transmission to take place.
3.
The decision by the NMA to impose fines and the administrative review proceedings
11.
An NMA report of 28 December 2010 found that the applicant company, together with the company I. and others, was accountable for an infringement of section 6(1) of the Competition Act (
Mededingingswet
). This report quoted extensively from transcripts of telephone conversations.
12.
Following an exchange of arguments in writing and a hearing held on 15 April 2011, the Governors (
Raad van Bestuur
) of the NMA gave a decision on 16 November 2011. As relevant to the case, they found that the transcripts and recordings had been lawfully forwarded to them by decision of the public prosecutor under the authority of the Board of Procurators General (
College van procureurs-generaal
). In terms of Article 8 of the Convention, it was “in accordance with the law” in that it had a statutory basis and was foreseeable, and it met a “pressing social need”, to wit, the enforcement of competition law. There was no suggestion that the interceptions themselves had been unlawful, or that the competing interests had been wrongly weighed by the public prosecutor. They found the applicant company and the other companies involved in the proceedings to have violated the prohibition set out in section 6 of the Competition Act (
Mededingingswet
). They imposed a collective fine on the company I., Burando Holding B.V. and the applicant company in an amount of 1,861,000 euros, the applicant company being jointly and severally liable for the entire sum.
13.
The company I., the applicant company and Burando Holding B.V. lodged a joint written objection (
bezwaarschrift
). They protested against the lack of any judicial control of the transfer to the NMA of the telephone interceptions in issue, arguing that the authority of the public prosecutor, even if delegated by the Board of Procurators General, could not substitute for that of an independent court. It also protested against the apparent absence of any weighing of competing interests. Relying on,
inter alia
, section 6(3) of the Competition Act, they further denied any wrongdoing.
14.
With the consent of the NMA, the objection (
bezwaar
) phase was bypassed and the applicant company submitted its objection directly to the Rotterdam Regional Court (
rechtbank
) by way of appeal (
beroep
).
4.
Appeal proceedings before the Rotterdam Regional Court
15.
The NMA lodged a written defence statement.
16.
As relevant to the case before the Court, the NMA stated that the Information and Investigation Service of the Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment had intercepted telephone conversations from which it appeared that the company I. and the applicant company were engaged in illegal price fixing; summary transcripts of these were transferred to the NMA, through the intermediary of the public prosecutor. Further summary transcripts of intercepted telephone conversations had been transferred to the NMA at its request with the permission of the public prosecutor. These had been existing summary transcripts; the NMA had had no involvement in the criminal investigation carried out by the Information and Investigation Service of the Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment under the guidance of the public prosecution service (
openbaar ministerie
). The extensive transcripts had been elaborated by the NMA itself, not by the public prosecution service at the NMA’s request. The legal basis for such transfer was section 39f of the Judicial Information and Criminal Data Act (
Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
), which so permitted in pursuance of a “compelling general interest” – an expression which encompassed “national security, public safety or the economic well-being of the country, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others” as referred to in Article 8 of the Convention. The public prosecutor was a functionary eminently suited to that responsibility. As to the telephone interceptions themselves, there was neither information to suggest nor reason to believe that they had been unlawful; in this matter, the NMA was dependent on the public prosecution service. As regards the substance of the case against the applicant company, the telephone conversations themselves were relied on (with other items of evidence) as proof of price-fixing.
17.
Having held a hearing, the Regional Court gave a decision on 11
July 2013 deciding the appeal of the applicant company jointly with the appeals of three other ships’ waste disposal companies (Ships Waste Oil Collector B.V., Burando Holding B.V., and the company I.) suspected of price-fixing. As relevant to the case before the Court, its decision included the following:
“13.
It follows from [the Regional Court’s own] decision of 13 June 2003 [ECLI:NL:RBROTT:2013;CA3079]
[1]
that the transfer of criminal data requires a weighing of interests by the public prosecutor in person that is knowable and can be reviewed by the court, that has led to the conclusion that there is a need for the provision of criminal data because of a compelling public interest. In addition, the public prosecutor must consider whether such provision is in accordance with the principles of proportionality and subsidiarity. In this connection, the Regional Court has stressed the need to respect the requirements of Article 8 of the Convention, on the ground of which everyone has the right to respect for his or her private life. Section 39 [the Court takes this to mean section 39f] of the Judicial Information and Criminal Records Act, which provided a statutory basis for the provision of criminal data to third parties, guarantees that these requirements are met.”
Since the public prosecutor had merely granted permission for the transfer of the transcripts to the NMA, in handwriting on the official record of 28 October 2010 and on pre-printed forms without reasoning subsequently, the Regional Court found that no reviewable weighing of interests had been recorded. From this it followed that the transcripts were to be excluded as evidence. Since the NMA had previously had no indication of price-fixing and would not have begun an investigation without the information given by the Information and Investigation Service of the Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment, and since the NMA’s decision depended entirely on the intercepted telephone conversations and on documents handed over or statements made by persons after they had been confronted with these telephone conversations, the Regional Court quashed the NMA’s decision in its entirety.
5.
Further appeal proceedings before the Administrative High Court for Trade and Industry
18.
The Consumer and Market Authority (
Autoriteit Consument en Markt
, “ACM”), the successor body to the NMA by this time, lodged a further appeal (
hoger beroep
) with the Administrative High Court for Trade and Industry (
College van Beroep voor het bedrijfsleven
). As relevant to the case before the Court, it argued that the transfer of criminal data by the public prosecution service to another entity would only be contrary to domestic law or to Article 8 of the Convention if it could not be considered necessary with a view to a compelling general interest or if it did not comply with the requirements of proportionality and subsidiarity. That assessment fell to be made, according to the Judicial Information and Criminal Data Act, by the civil courts in the shape of an
ex post facto
judicial review, as had taken place in the case [leading to application no.
2800/16]. In addition, the transfer of criminal data to a third party on the basis of section 39f(1) of the Judicial Information and Criminal Data Act was a factual act, not a decision within the meaning of the General Administrative Law Act (
Algemene wet bestuursrecht
), and therefore not amenable to judicial review by the administrative courts. Such a transfer by a public prosecutor required neither reasoning nor an
ex ante
review of its lawfulness. According to the ACM, use in evidence of the criminal data received was admissible as there were no indications that the data had been obtained unlawfully or that, even if it that were the case, the manner of that obtainment ran counter to the proper behaviour expected of authorities to such an extent that its use could not be considered permissible under any circumstances (
verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht dat het gebruik hiervan onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht
).
19.
The ACM’s further appeal was joined by the Board of Procurators General.
20.
Ships Waste Oil Collector B.V., Burando Holding B.V., Port Invest B.V. and the company I. lodged a cross-appeal, presenting a joint position. They submitted that the intercepted telephone conversations fell outside the scope of the criminal investigation and therefore were not properly in the case file. They further argued,
inter alia
, that data, obtained in a criminal investigation and by means of an interference with the right to private life, could not be transferred to third persons without a balancing of interests – set out in a reasoned manner – having taken place prior to any such transfer. On the basis of a set of search terms transmitted to the Information and Investigation Service of the Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment, the NMA had listened electronically to intercepted telephone conversations, which could not be considered as the provision of data within the meaning of the Judicial Information and Criminal Data Act. Moreover, it was for the administrative courts to examine, in proceedings against the imposition of a fine, the lawfulness of the manner in which evidence, on the basis of which that fine had been imposed, had been obtained.
21.
Ships Waste Oil Collector B.V., Burando Holding B.V., Port Invest B.V. and the company I. maintained their prior position as to the merits of the case.
22.
On 14 April 2014 the Administrative High Court for Trade and Industry gave a decision (ECLI:NL:CBB:2014:151) rejecting the appeal of the Board of Procurators General. It found that since the merits of the case concerned not criminal law but the enforcement under administrative procedure of competition law, the Board of Procurators General had no legal interest of its own and hence no
locus standi
.
23.
Having held a hearing on 20 November 2014, the Administrative High Court for Trade and Industry gave its decision on 9 July 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:192). Holding that the appeal of the ACM was well-founded, it quashed the decision of the Regional Court and remitted the case to it for rehearing. It dismissed the applicant company’s cross-appeal. As relevant to the case before the Court, its reasoning included the following:
“4.6.
The first matter to be decided in this connection is whether the provision of criminal data, consisting in the present case of intercepted telephone conversations, based on section 39f of the Judicial Information and Criminal Data Act is contrary to Article 8 of the Convention. An interference with the right to privacy is only permitted under Article 8 § 2 of the Convention in so far as it is in accordance with the law and necessary in a democratic society in the interest of, among other things, the economic well-being of the country.
The starting point in considering this issue is that the interception of the telephone conversations from which the intercepted data were obtained took place after the investigating judge gave permission to do so. The arguments presented by the company I., Port Invest B.V. and Burando Holding B.V. do not constitute grounds to find that the intercepted telephone conversations have not been obtained in accordance with the requirements of criminal procedure in force by the Information and Investigation Service of the Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment.
The public prosecutor’s competence to provide the intercepted telephone conversations is statutorily grounded in the Judicial Information and Criminal Data Act. Moreover, as regards the lawfulness of this obtainment, the law provides for a judicial procedure attended by sufficient guarantees, both under civil law within the framework of the provision of the data and under administrative law within the framework of the review of the decision to impose the fine for which these data have served as a basis. It appears from the report in these cases that the ACM has extensively reviewed the evidence, including the intercepted telephone conversations, within the framework of establishing whether there has been a transgression of section
6(1) of the Competition Act. After the report was issued and before a decision was taken by the ACM to impose a fine, the appellants were offered the opportunity to submit their views in writing of that report, of which opportunity they have availed themselves.
Finally, the Administrative High Court for Trade and Industry finds that a sufficient case has been made out that the information about the alleged price-fixing arrangements could not in reason have been obtained by the ACM in a different, less intrusive way, since such arrangements are not, as a rule, committed to paper. In the judgment of the Provisional Measures Judge of the Regional Court of The Hague of 26 June 2009 (ECLI:NL:RBSGR:2009:BJ0047), to which the parties also refer, the Provisional Measures Judge in a matter comparable with that here in issue gave a provisional decision on the legality of the provision of intercepted telephone conversations by the public prosecution service to the ACM and came to the same finding as regards the proportionality of such provision.
In view of the above, the Administrative High Court for Trade and Industry sees no reason to find that the provision of the intercepted telephone conversations to the ACM based on section 39f of the Judicial Information and Criminal Data Act is contrary to Article 8 of the Convention.
4.7
Within the framework of the care to be taken under section 3.2 of the General Administrative Law Act (
Algemene wet bestuursrecht
) in preparing a decision, the ACM is obliged to consider the lawfulness of the evidence to be used by it. In paragraphs 180 and following of the decision imposing the fine the ACM has gone into the use of the intercepted telephone conversations in evidence. It considered in so doing whether in obtaining the intercepted telephone conversations the principles of due process had been violated, or whether the rights of the defence had been disregarded. In this connection the ACM stressed that the legislature limited the (active) powers of the ACM to collect data, but not the data which the ACM might receive. The ACM came to the conclusion that there was no ground for it to find that the intercepted telephone conversations provide to the ACM by the public prosecution service should not be used in evidence.
4.8
The arguments presented by [the applicant companies] do not constitute a reason for the Administrative High Court for Trade and Industry to find that this conclusion by the ACM is wrong. It should be stressed in this connection that the ACM was entitled to assume, based on the [Provision of Criminal Records for Purposes Other than Criminal Law Enforcement (Designation) Order (
Aanwijzing verstrekking van strafvorderlijke gegevens voor buiten de strafrechtstoepassing gelegen doeleinden (aanwijzing wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
), that the evidence concerned had been provided to it lawfully. In the present case it concerns provision to an administrative organ. Provisions to administrative organs with a view to the exercise of supervision of compliance with legislation are considered to be standard cases of provision pursuant to chapter IV.4.c of that Order. ...
The circumstance that the ACM itself does not have the competence to intercept telephone conversations does not constitute ground for the finding that the use of the intercepted telephone conversations by the ACM should be considered unacceptable. The Judicial Information and Criminal Data Act provides precisely for the possibility that such data, obtained using coercive measures under criminal procedure (
strafvorderlijke dwangmiddelen
) may be provided to, among others, administrative organs that do not themselves have the competence to make use of such coercive measures.
Contrary to the argument made by the company I., Port Invest B.V. and Burando Holding B.V., the circumstance that the ACM – in consultation with the Information and Investigation Service of the Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment – had, after having [taken cognisance of transcripts and recordings of intercepted telephone conversations], made a selection from the bulk of the data that were available and provisionally considered relevant by the Information and Investigation Service, does not, in the given situation, lead the Administrative High Court for Trade and Industry to find that the provision took place contrary to the Judicial Information and Criminal Data Act.”
B.
Relevant domestic law, Council of Europe instruments and European Union law
24.
Reference is made to the statement of facts in
Janssen de Jong Groep B.V. and Others v. the Netherlands
, no. 2800/16, for a summary of the relevant domestic statutes, delegated legislation and case-law (the latter including the decisions given in that particular case), and the relevant Council of Europe instruments and European Union law.
25.
The applicant company complains under Article 8 of the Convention that the exchange between authorities of information obtained by the interception of telephone conversations which was not relevant to the criminal investigation for the purpose of which those telephone conversations were intercepted was not in accordance with the law. In particular, the applicant company complains that:
(a)
It was not foreseeable that the NMA was in a position to receive such information;
(b)
It was not foreseeable that the NMA could select the information which it wished to receive;
(c)
It was not foreseeable that the information could be transmitted to the NMA without any prior knowable weighing of interests;
(d)
It was not foreseeable that such weighing of interests could be effected
ex post facto
by the courts;
(e)
There was no provision in law for any weighing of interests by an independent authority prior to transmission (at least, not in the case of information irrelevant to the investigation for the purpose for which it was obtained).
26.
The applicant company complains under Article 13 of the Convention that there was no effective remedy available to it capable of preventing the transmission of the information in question to the NMA.
1.
Which judicial authority (civil and/or administrative) is competent to review the legality of the transfer of intercepted telephone conversations by the prosecutor to the Competition Authority in the light of Article 8 of the Convention?
2.
Has there been a violation of the applicant company’s right to respect for its private life and correspondence, contrary to Article 8 of the Convention? More in particular, does the applicable law provide adequate and effective procedural guarantees (see,
inter alia
,
Roman Zakharov
v.
Russia
[GC], no. 47143/06, § 231, ECHR 2015; and
Dragojević v.
Croatia
, no. 68955/11, §§ 78-84, 15
January 2015)?
3.
Did the applicant company have at its disposal an effective domestic remedy for its complaints under Article 8 of the Convention, as required by Article 13 of the Convention?
[1]
. See
Janssen de Jong Groep B.V. and Others v. the Netherlands
, no. 2800/16.