3ra-675/24 — Contestarea actului administrativ

La data de 04 decembrie 2023 Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a înaintat o acțiune în contencios administrativ împotriva Consiliului orășenesc Ialoveni, prin care a solicitat anularea deciziei nr. 04/22 din 25 august 2023 „Cu privire la instalarea indicatoarelor rutiere”.

În motivarea acțiunii reclamantul a indicat că, prin decizia Consiliului or. Ialoveni nr.04/22 din 25 august 2023 „Cu privire la instalarea indicatoarelor rutiere” s-a decis instalarea pe străzile: Pantelimon Halippa, Brașov, Andrei Vartic, Speranța, Nicolae Bălcescu, Trăian, Merelor, Brăila, Mircea Eliade, Nucarilor, Spiru Haret, Ion Inculeț, Chilia, Petru Movilă, Betania, 27 august, Nistru, Miorița, Iurii Gagarin, Plugarilor, Petru Rareș, Petru Zadnipru, Veniamin Zarzăr, Toma Ciorbă indicatoarele rutiere 3.27 – circulația vehiculelor cu o viteză de 30 km/h, indicatorul rutier 3.4 – interzicerea circulației autocamioanelor de mare tonaj și indicatorul 1.16.2 – denivelarea artificială pe str. Luceafărul și Iurii Gagarin.

În conformitate cu art. 64 din Legea privind administrația publică locală nr. 436 din 28 decembrie 2006, Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a efectuat controlul de legalitate al deciziei Consiliului or. Ialoveni nr. 04/22 din 25 august 2023 „Cu privire la instalarea indicatoarelor rutiere” și a constatat că, aceasta a fost adoptată cu încălcarea legislației în vigoare, motiv din care, prin notificarea nr. 1304/OT4 - 677 din 4 octombrie 2023, a solicitat abrogarea deciziei ca fiind emisă contrar competenței. În limitele termenului de prescripție, Consiliul or. Ialoveni nu a examinat notificarea și nu s-a expus asupra acesteia.

A invocat reclamantul că decizia nr. 04/22 din 25 august 2023 a fost emisă cu derogare de la prevederile art. 29 alin. (1) lit. l) din Legea privind administrația publică locală, care prevede expres că primarul asigură securitatea traficului rutier și pietonal prin organizarea circulației transportului, prin întreținerea drumurilor, podurilor și instalarea semnelor rutiere în raza teritoriului administrat. Conform art. 4 alin. (3) din Legea privind descentralizarea administrativă nr. 435 din 28 decembrie 2006, autoritățile publice locale de nivelurile întâi și doi, în limitele legii, dispun de libertate deplină de acțiune în reglementarea și gestionarea oricărei chestiuni de interes local care nu este exclusă din competența lor și nu este atribuită unei alte 1 autorități. Alte competențe proprii autorităților publice locale pot fi atribuite acestora numai prin lege.

Astfel, reclamantul consideră că, contrar prevederilor legale, pârâtul a aprobat instalarea indicatoarelor rutiere, subminând astfel exercitarea atribuțiilor de bază ale primarului în teritoriul administrat.

A mai notat reclamantul că la aprobarea deciziei, Consiliul or. Ialoveni nu a ținut cont de prevederile art. 334 din Codul civil, care prevede că actul juridic care contravine normelor imperative este nul, iar încălcarea acestor norme duce la nulitatea actului.

Instanţa de fond, în temeiul prevederilor art. 3, 7, 10 alin. (1), (2) din Legea privind administrația publică locală nr. 436 din 28 decembrie 2006, art. 3, 4 alin. (3) din Legea privind descentralizarea administrativă nr. 435 din 28 decembrie 2006, art. 5 alin. (1)-(3) din Legea drumurilor nr. 509 din 22 iunie 1995 și art. 16 lit. a) din Legea privind siguranța traficului rutier nr. 131 din 07 iunie 2007, a constatat că Consiliul or. Ialoveni, la emiterea deciziei nr. 04/22 din 25 august 2023, a acționat în limitele competenței atribuită de lege, iar decizia contestată este rezultatul unei proceduri administrative simple, adecvate, rapide, eficiente și corespunzător scopului emis, mai cu seamă, în interesul populației locale.

În acest sens, instanța de judecată a reținut că, prin cererile colective ale locuitorilor orașului Ialoveni, s-a solicitat implicarea autorității publice la soluționarea chestiunii legate de reducerea limitei de viteză și restricționarea accesului camioanelor pe sectoarele de drum, prin instalarea indicatoarelor rutiere corespunzătoare. Prin Raportul la proiectul de decizie nr.03/18 ,,Cu privire la instalarea indicatoarelor rutiere”, Comisia juridică pentru ordine publică și activitatea administrației publice, a avizat pozitiv proiectul de decizie nr. 04/22 cu privire la instalarea indicatoarelor rutiere. Astfel, decizia nr. 04/22 din 25 august 2023 „Cu privire la instalarea indicatoarelor rutiere” este rezultatul cererilor colective ale locuitorilor orașului Ialoveni și a fost dictată de necesitatea stringentă de a asigura securitatea circulației rutiere în zona de acțiune a indicatoarelor instalate.

Referitor la argumentul reclamantului precum că, la emiterea deciziei nr. 04/22 din 25 august 2023, Consiliul or. Ialoveni și-a atribuit competențe suplimentare din motiv că sarcina de a instala indicatoare rutiere este o atribuție a primarului, instanța de judecată a remarcat că, art. 5 din Legea nr. 436 din 28 decembrie 2006 prevede că, autoritățile administrației publice locale prin care se realizează autonomia locală în sate (comune), orașe (municipii) sunt 2 consiliile locale, ca autorități deliberative, și primarii, ca autorități executive. Norma cuprinsă la art. 26 alin. (1) din aceeași Lege stabilește că, primarul este autoritatea reprezentativă a populației unității administrativ-teritoriale și executivă a consiliului local. El participă la ședințele consiliului local și are dreptul să se pronunțe asupra tuturor proiectelor și problemelor supuse dezbaterilor, fără drept de vot. Prin urmare, primarul ca autoritate reprezentativă, execută actele emise de Consiliile locale, situație care se atestă în speță, or, conform deciziei contestate, controlul executării prezentei decizii a fost pusă în sarcina lui Armașu Sergiu, primar al or. Ialoveni.

Hotărârea instanţei de fond a fost contestată cu apel, în termen, la 06 februarie 2024 de către Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat. (f.d.51)

Instanţa de apel a constatat că, prin decizia nr. 04/22 din 25 august 2023, Consiliul or. Ialoveni a aprobat amplasarea indicatoarelor rutiere în teritoriu, contrar prevederilor art. 29 alin. (2) lit.1) din Legea privind administraţia publică locală, care stipulează că primarul asigură securitatea traficului rutier şi pietonal prin organizarea circulaţiei transportului, prin întreţinerea drumurilor, podurilor şi instalarea semnelor rutiere în raza teritoriului administrat. Astfel, Consiliul şi-a depăşit atribuţiile la emiterea deciziei contestate, or, instalarea semnelor rutiere în raza teritoriului administrat conform legii ține de competența primarului.

Conform art. 14 din Legea privind administrația publică locală, consiliile locale sunt competente de a decide asupra lucrărilor de proiectare, construcție, întreținere și modernizare a drumurilor, podurilor, fondului locativ în condițiile Legii cu privire la locuințe, precum și a întregii infrastructuri economice, sociale, medicale și de agrement de interes local, neavând competențe privind asigurarea securității traficului rutier și pietonal prin organizarea circulației transportului, prin întreținerea drumurilor, podurilor și instalarea semnelor rutiere în raza teritoriului administrat, fapt care ține exclusiv de atribuțiile de bază ale primarului.

Mai mult ca atât, potrivit art. 4 alin. (3) din Legea privind descentralizarea administrativă, autoritățile publice locale de nivelurile întâi şi al doilea, în limitele legii, dispun de libertate deplină de acţiune în reglementarea şi gestionarea oricărei chestiuni de interes local care nu este exclusă din competenţa lor şi nu este atribuită unei alte autorităţi. Alte 3 competenţe proprii autorităţilor publice locale pot fi atribuite acestora numai prin lege.

Prin urmare, Curtea de Apel Chișinău a considerat greșită aprecierea instanței de fond precum că, Consiliul or. Ialoveni la emiterea deciziei nr. 04/22 din 25 august 2023 a acționat în limitele competenței atribuită de lege, iar decizia contestată este rezultatul unei proceduri administrative simple, adecvate, rapide, eficiente și corespunzător scopului emis, mai cu seamă, în interesul populației locale. Or, art. 29 din Legea privind administrația publică locală, prevede expres că, organizarea circulației transportului, prin întreținerea drumurilor, podurilor și instalarea semnelor rutiere în raza teritoriului administrat, ține exclusiv de atribuțiile de bază ale primarului.

Astfel, instanța de apel a concluzionat că, după cum a stabilit și reclamantul Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, la adoptarea deciziei nr. 04/22 din 25 august 2023 ,,Cu privire la instalarea indicatoarelor rutiere”, Consiliul or. Ialoveni a acționat fără a deține competențe legale, ignorând prevederile art. 29 din Legea privind administrația publică locală.

În motivarea recursului Consiliul or. Ialoveni a invocat dezacordul cu soluția adoptată, menționând că instanţa de apel a interpretat în mod eronat legea.

Recurentul a susținut că, în calitate de autoritate reprezentativă și deliberativă a populației orașului Ialoveni în vederea soluționării problemelor de interes local, la cererile locuitorilor, a adoptat decizia nr. 04/22 din 25 august 2023, prin care a decis să instaleze indicatoarele rutiere pe mai multe străzi ale orașului Ialoveni, în scop de întreținere a drumurilor în teritoriul administrat și a intereselor populației din teritoriu. Potrivit art. 14 alin. (1), (2) lit. f) din Legea privind administrația publică locală, consiliul local decide întreţinerea şi modernizarea drumurilor, podurilor, cu drept de inițiativă și de a decide în toate problemele de interes local, iar, primarul, în condițiile art. 29 alin. (1) din aceeași lege, are obligația să execute deciziile consiliului local.

A evidențiat recurentul că decizia nr. 04/22 din 25 august 2023 a fost adoptată reieșind din prevederile pct. 25-27, 28-30 ale Regulamentului Circulației Rutiere, art. 14 alin. (2) din Legea privind administrația publică locală și în temeiul cererilor locuitorilor orașului Ialoveni și avizelor pozitive ale comisiilor consultative de specialitate. 4

Art. 2451, alin. (1) din Codul administrativ statuează că: „Recursul este admis dacă: a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia contestată este contrară jurisprudenţei uniforme a Curţii Supreme de Justiţie; b) prin admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudenţa Curţii Supreme de Justiţie; c) hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în proces; d) hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor; e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus tardiv; f) instanţa nu a fost compusă potrivit legii sau hotărârea a fost pronunţată cu încălcarea competenţei jurisdicţionale.”

Art. 246, alin. (1) din Codul administrativ reglementează următoarele: „Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă recursul este inadmisibil, completul din 3 judecători adoptă o încheiere irevocabilă. Încheierea privind inadmisibilitatea recursului, care conține sumar faptele cauzei, motivele și temeiul inadmisibilității, se publică pe pagina web oficială a Curții Supreme de Justiție și se comunică părților.”

Art. 246, alin. (2), lit. h) din Codul administrativ prevede că: „Recursul se declară inadmisibil în special când este vădit neîntemeiat.”

Din analiza prevederilor legale citate supra, rezultă că admisibilitatea/ inadmisibilitatea recursului urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase. Astfel, normele pre citate oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă. 5

În această ordine de idei, completul de judecată al Curţii Supreme de Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne decizia instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul Curţii Supreme de Justiţie notează, că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

Din analiza recursului declarat de Consiliul or. Ialoveni rezultă că recurentul a menţionat dezacordul cu soluția adoptată, invocând temei de admisibilitate a recursului interpretarea eronată a legii, fără a indica temeiul de admisibilitate a recursului prevăzut de Codul administrativ.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează faptul că dezvoltarea recursului trebuie să cuprindă o motivare corespunzătoare, în sensul arătării cu claritate a acelor critici, care sunt de natură a învedera netemeinicia hotărârii/deciziei și care se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ. Nu este suficientă simpla expunere a circumstanțelor faptice ale cauzei, fiind necesară motivarea recursului cu indicarea motivelor de netemeinicie pe care se bazează, precum și dezvoltarea lor. Motivarea recursului însemnând nu doar exprimarea nemulțumirii față de actul de dispoziție pronunțat în apel, ci expunerea tuturor motivelor pentru care, din punctul de vedere al părții, instanța a pronunțat o hotărâre neîntemeiată. Recursul nu se poate limita la o simplă indicare a textelor de lege, ci implică determinarea greșelilor imputate Curții de Apel Chişinău și o minimă argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și indicarea probelor pe care se bazează aceste critici.

La caz, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție atestă, că motivele de casare, invocate în recursul depus de Consiliul or. Ialoveni nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ, deoarece argumentele invocate în recurs sunt irelevante, care nu au putere să răstoarne soluția instanţei de apel, care în temeiul art. 219 din Codul administrativ a cercetat starea de fapt în baza tuturor probelor prezentate în dosarul administrativ, precum şi a celor prezentate în instanţa de judecată.

Astfel, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție menționează că, recursul depus de Consiliul or. Ialoveni conține obiecții de fapt şi de drept similare celor expuse în referință, care au fost analizate minuțios de către Curtea de Apel Chişinău, fiind apreciate în mod corespunzător. 6

În consecință, nu există aparența unei încălcări a dreptului recurentului la soluționarea tuturor argumentelor cu privire la judecarea cauzei în prima instanță, în modul în care este garantat de art. 6 §1 al Convenției.

Completul de judecată al Curţii Supreme de Justiţie accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special, în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 09 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul de judecată al Curţii Supreme de Justiţie ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul depus de Consiliul or. Ialoveni. 38. Ţinând cont de cele expuse şi în temeiul art. 230 și 246, alin. (2), lit. h) din Codul administrativ COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibil recursul depus de Consiliul orășenesc Ialoveni. Încheierea este irevocabilă. Președinte Diana Stănilă Judecători Ion Munteanu Ana Cucerescu 7