3ra-559/23 — Contestarea actului administrativ

La data 04 martie 2021, Cușnir Veronica a depus acțiunea în contencios administrativ împotriva Autorității Aeronautice Civile privind anularea actelor administrative.

În motivarea acțiunii, reclamanta a indicat că prin ordinul directorului Autorității Aeronautice Civile nr. 159/INT din 25 august 2020, fiind angajată în calitate de inspector principal Direcția securitate aeronautică, cibernetică și facilități, i-a fost aplicată sancțiunea disciplinară avertisment. Nefiind de acord cu ordinul nr. 159/INT din 25 august 2020 și din cauza că în acesta a fost indicat greșit calea de atac și anume pârâtul a indicat că, ordinul se contestă direct în instanța de contencios administrativ, dar nu la organul emitent, la 23 septembrie 2020, reclamanta l-a contestat direct în instanța de contencios administrativ.

Cușnir Veronica a susținut că prin încheierea Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani din 18 ianuarie 2021, acțiunea a fost declarată inadmisibilă, instanța de contencios administrativ constatând că pârâta nu a informat reclamanta corect cu privire la modul de contestare a actului administrativ și reclamanta poate depune cererea prealabilă în termen de un an de la data comunicării sau notificării actului administrativ, în speță, până la 25 august 2021. Astfel, la data de 01 februarie 2021, a depus cerere prealabilă prin care a solicitat anularea actului administrativ, și anume, ordinului directorului AAC nr. 159/INT din 25 august 2020 prin care i-a fost aplicată sancțiunea disciplinară - avertisment. Prin răspunsul nr. 425 din 12 februarie 2021 emis de Autoritatea Aeronautică Civilă a fost informată că, autoritatea publică consideră neîntemeiată cererea prealabilă și inadmisibilă din cauza nerespectării termenului prevăzut de art. 165 alin. (1) Codul administrativ.

Consideră răspunsul Autorității Aeronautice Civile nr. 425 din 12 februarie 2021 și ordinul directorului Autorității Aeronautice Civile nr. 159/INT din 25 august 2020, ilegale și pasibile anulării. 1

Reclamanta a menționat că, în răspunsul Autorității Aeronautice Civile nr. 425 din 12 februarie 2021 nu este indicată modalitatea și termenul contestării acestuia, iar în ordinul directorului Autorității Aeronautice Civile nr. 159/INT din 25 august 2020 a fost indicat greșit calea de atac.

Cușnir Veronica a mai susținut că, la data de 06 mai 2020, prin intermediul poștei electronice, a primit de la șefa Direcției securitate aeronautică, cibernetică și facilități planul de activități pentru luna mai 2020, în care erau indicate activitățile ce urmau a fi efectuate, inclusiv elaborarea GM-IFS și întocmirea procedurilor detaliate, metodelor și criteriilor pentru examinarea de securitate a navei aeriene, protecția cabinei de pilotaj, proceduri pentru sistemele de apărare aeriană (MANPADS), precum și proceduri pentru escorta și transportarea autorizată a armelor. A indicat că, la 29 mai 2020, a raportat despre executarea acțiunilor indicate și a remis un fișier Word cu proiectul GM-IFS.

Reclamanta a menționat că, ulterior, la data de 01 iunie 2020, i s-a solicitat revizuirea și completarea cu proceduri mai desfășurate, și formulare prestabilite pentru industrie, și să le prezinte repetat. Odată cu acest e-mail, au fost incluși în copie, dna Corina Ignatova și Directorul General al AAC, care au primit toate copiile corespondenței dintre reclamantă și șeful DSACF, precum și toate actele expediate, însă Directorul General al AAC, citind corespondența, nu a intervenit cu obiecție în partea acțiunilor efectuate re reclamantă.

De asemenea, reclamanta a susținut că, la 10 iunie 2020, în urma examinării subiectelor propuse pentru a fi incluse în GM-IFS, a remis un document cu comentarii privind necesitatea și oportunitatea includerii sau neincluderii procedurilor și formularelor solicitate, cu indicarea referințelor la documentele în vigoare. A mai indicat că solicitările ulterioare de revizuire a proiectului au fost formulate, în opinia sa, fără indicarea unor referințe concrete, iar la data de 03 iulie 2020 a comunicat că anterior remisese comentariile argumentate și că nu mai avea careva completări.

Reclamanta a invocat că, la 24 iulie 2020, în baza sesizării șefului Direcției securitate aeronautică, cibernetică și facilități, în privința sa a fost inițiată o anchetă de serviciu, care a culminat cu aplicarea sancțiunii disciplinare prin ordinul nr. 159/INT din 25 august 2020. Consideră că la efectuarea anchetei de serviciu, comisia de disciplină nu a luat în considerație explicațiile sale, susținând doar poziția șefului Direcției securitate aeronautică, cibernetică și facilități, Corina Ignatova. 2

Prin urmare, reclamanta Cușnir Veronica a solicitat: - anularea ordinului directorului Autorității Aeronautice Civile nr. 159/INT din 25 august 2020, prin care i-a fost aplicată sancțiunea disciplinară „avertisment”; - anularea răspunsului Autorității Aeronautice Civile nr. 425 din 12 februarie 2021; - încasarea prejudiciului moral în mărime de 30 000 lei și compensarea cheltuielilor de judecată.

În motivarea soluției, instanța de apel a reținut că prin abaterea disciplinară stabilită în cadrul anchetei de serviciu, s-a reținut că Cușnir Veronica prin acțiunile sale de ignorare a conformării indicațiilor primite de la șeful Direcției securitate aeronautică, cibernetică și facilități, Ignatova Corina de a revizui și completa procedura GM-IFS prin utilizarea unei liste de formulare și proceduri, funcționarul 3 public Cușnir Veronica nu a respectat obligațiile sale stabilite de Legea nr. 158 din 04.07.2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, Manualul de management, Regulamentul intern a Autorității Aeronautice Civile, precum și de fișa postului.

Instanța de apel a respins ca fiind neîntemeiate argumentele apelantului cu referire la indicațiile primite privind descrierea și includerea procedurilor solicitate nu țin de competența Autorității Aeronautice Civile, or, potrivit materialelor cauzei se atestă că, apelantul Cușnir Veronica nu și-a îndeplinit sarcinile legale prevăzute de legislația în vigoare, or indiferent de propriile viziuni ale acestuia referitor la aplicabilitatea/neaplicabilitatea unor norme legale din domeniul vizat, acesta în calitatea sa de Inspector principal Direcția securitatea aeronautică și facilități, nu poate să nu execute și/sau să nu țină cont de deciziile organului ierarhic superior, deoarece contrariul încalcă principiul stabilității raporturilor juridice.

Mai mult ca atât, fiind audiată de către secretarul comisiei (f.d. 50-51, dosar administrativ), precum și de Comisia de disciplină, fapt care se atestă prin procesul-verbal de audiere a lui Cușnir Veronica, prin raportul cu privire la ancheta de serviciu, prin procesul-verbal al ședinței comisiei din 29.07.2020 (f.d. 71-73, dosar administrativ) și prin propunerea Președintelui comisiei de disciplină de aplica sancțiunea (f.d. 74-76, dosar administrativ), nu pot fi reținute o altă stare de fapt cu referire la pretinsa abatere disciplinară, condiții în care colegiul specializat urmează a stabili existența faptei de abatere exprimată prin: ,, ignorare a conformării indicaţiilor primite de la Şeful Direcţia securitatea aeronautică, cibernetică şi facilități, Corina Ignatova de a revizui şi completa procedura GM- IFS prin utilizarea unei liste de formulare si proceduri, prin refuzul nejustificat de a îndeplini dispozițiile conducătorului de către funcționarul public”, săvîrșită prin nerespectarea prevederilor stabilite de Legea nr. 158/2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, Manualul de management (Regulamentul intern) AAC, precum şi de fişa postului, între abatere și prevederea legală desprinsă de art.23 a Legii nr. 158/2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, existând o legătura de cauzalitate directă.

În plan secund colegiul specializat făcând o reflecție asupra stenogramelor corespondenței purtate dintre salariat și conducător, în special la 03.07.2020 prin ignorarea de către apelantă să introducă completările care au fost propuse, au fost ignorate dispozițiile Legea nr. 158/2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcționarului public, Manualul de management (Regulamentul intern) AAC, precum şi de fişa postului în conținutul indicat supra.

Aici, Colegiul a apreciat ca fiind irelevante și expunerile apelantului privind încălcarea prevederilor art. 22 alin. (2) al Legii nr. 158 din 04.07.2008 4 privind funcția publică și statutul funcționarului public de către șeful Direcției securitatea aeronautică și facilități, or, funcționarul public a acționat în conformitate cu prevederile legale de rigoare, în vederea îmbunătăţirii activităţii autorităţii publice în care îşi desfăşoară activitatea, solicitând în acest sens, executarea documentului GM-IFS cu revizuirea ulterioară a acestuia și introducerea completărilor solicitate anterior.

Subsecvent, cu referire la procedura de efectuare a anchetei de serviciu, Completul judiciar a apreciat ca fiind iluzorii alegațiile apelantului privind lipsa aprecierii explicațiilor persoanei vizate în cadrul examinării sesizării privind neexecutarea obligațiilor de către inspectorul principal, Cușnir Veronica, or, Comisia de disciplină a Autorității Aeronauticii Civile, în limita competenței sale a exercitat în strictă conformitate cu atribuțiile stabile în pct. pct. 26-28 ale Regulamentului cu privire la comisia de disciplină, aprobat prin Hotărârea Guvernului privind punerea în aplicare a prevederilor Legii nr. 158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, nr. 201 din 11 martie 2009, Anexa 7.

Instanța de apel a respins și argumentele apelantului cu referire la lipsa unei motivări pertinente a sesizării formulate de către șeful DSACF, prin prisma prevederilor pct. 40 din Regulamentul cu privire la comisia de disciplină, întrucât, pct. 40, 41 al Regulamentului cu privire la comisia de disciplină, Anexa 7 al Hotărârii Guvernului nr. 201 din 11.02.2009, au fost abrogate prin Hotărârea Guvernului RM nr.108 din 12.02.2014, în vigoare de la 17.02.2014.

Colegiul a desconsiderat aserțiunile apelantului privind încălcarea termenului legal indicat la pct. 36 al Regulamentului, or, potrivit modificărilor la pct. 36 la Regulamentului enunțat, operate prin Hotărârea Guvernului nr.108 din 12.02.2014, în vigoare de la 17.02.2014, după primirea sesizării, președintele comisiei de disciplină, în cel mult 5 zile lucrătoare, convoacă ședința comisiei de disciplină care decide remiterea secretarului comisiei în vederea desfășurării anchetei de serviciu. Astfel, potrivit procesului-verbal al ședinței comisiei de disciplină din 24 iulie 2020, președintele comisiei a primit sesizarea la data de 20 iulie 2020 și la data de 24 iulie 2020 a convocat ședința comisiei, care a decis primirea spre examinare a sesizării, informarea lui Cușnir Veronica cu privire la pornirea anchetei și remiterea sesizării secretarului comisiei pentru desfășurarea anchetei de serviciu.

Referitor la argumentele apelantului precum că, audierea în cadrul ședinței comisiei a fost efectuată cu încălcarea prevederilor pct. 44 al Regulamentului, instanța de apel a punctat că, la data de 27 iulie 2020 ora 14.17, de către secretarul comisiei a fost expediat citația dnei Cușnir Veronica, fiind recepționată de ultima 5 în aceeași zi, fapt confirmat prin răspunsul oferit la ora 15.49, iar ședința comisiei de disciplină a avut loc la data de 29 iulie 2020.

În concluzie, instanța de apel a reținut ca fiind neîntemeiată solicitarea apelantului de a anula ordinul emis de directorul Autorității Aeronautice Civile nr. 159/INT din 25 august 2020 ”Cu privire la aplicarea sancțiunii disciplinare”, or la caz, nu s-au constat careva temeiuri ce ar duce la nulitatea acestuia, mai mult aceasta a fost emisă în conformitate cu prevederile legale reținute supra.

În motivarea recursului, recurenta Cușnir Veronica a indicat și reiterat motivele de fapt și de drept invocate în cererea de apel motivată din 5 mai 2022 (f.d. 140-149 Vol. I).

Art. 245 din Codul administrativ (în vigoare la data depunerii recursului): „Recursul se depune la instanţa de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanţei de apel, dacă legea nu stabileşte un termen mai mic. Instanţa de apel transmite neîntârziat Curţii Supreme de Justiţie recursul împreună cu dosarul judiciar. Motivarea recursului se prezintă Curţii Supreme de Justiţie în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanţei de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanţa de apel.”

Art. 246 din Codul administrativ (în vigoare la data depunerii recursului): „Curtea Supremă de Justiţie examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere. 6 Recursul se declară inadmisibil în special când: a) decizia instanţei de apel nu poate fi contestată cu recurs; b) recursul este depus în mod repetat; c) recursul este depus de o persoană neîmputernicită; d) recursul a fost depus după expirarea termenului stabilit la art.245 alin.(1); e) motivarea recursului nu a fost depusă sau a fost depusă după expirarea termenului prevăzut la art.245 alin.(2); f) cererea de recurs nu corespunde cerinţelor stabilite la art.244 alin.(2), art.233 alin.(1) şi (2) şi art.234 alin.(2) şi recurentul nu a înlăturat neajunsurile în termenul stabilit de Curtea Supremă de Justiţie.”

Art. XI alin. (3) din Legea nr. 246 din 31 iulie 2023 pentru modificarea unor acte normative (modificarea cadrului normativ conex reformei Curții Supreme de Justiție): „Recursurile depuse la Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a prezentei legi vor fi examinate în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii recursului.”

Din actele dosarului rezultă că, la data de 3 mai 2023, recurentei i-a fost notificat dispozitivul deciziei, prin intermediul poștei electronice (f.d. 216 Vol. I), iar forma motivată a acesteia i-a fost comunicată ulterior, la data de 8 mai 2023, prin intermediul poștei electronice (f.d. 217 Vol. I).

Astfel, în conformitate cu dispozițiile art. 245 din Codul administrativ (în vigoare la data depunerii recursului), recursul motivat a fost depus de avocatul Istrati Adrian, în interesele recurentei Cușnir Veronica la data de 10 mai 2023.

Prin urmare, Completul de judecată reține că cererea de recurs motivată a fost depusă în termenul legal prevăzut de art. 245 din Codul administrativ (în vigoare la data depunerii recursului), fiind respectate exigențele privind contestarea deciziei instanței de apel în calea de atac a recursului.

Întrucât recursul formulat de Cușnir Veronica a fost depus la data de 10 mai 2023, examinarea acestuia urmează a fi efectuată prin prisma temeiurilor prevăzute de Codul administrativ în redacția în vigoare la data depunerii recursului.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că din analiza prevederilor legale precizate supra rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului depus până la data de 1 septembrie 2023, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate la art.246 alin.(2) din Codul administrativ, dar urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Din analiza prevederilor legale citate supra, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate, ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul Curții Supreme de Justiție reține că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea în fond a cererii de recurs.

În această ordine de idei, completul de judecată reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile curții de apel ca primă instanță întro eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus.

Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ (în redacția existentă la data depunerii 8 recursului). În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ.

Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În speță, Completul de judecată constată că recursul declarat de Cușnir Veronica nu conține argumente noi ori distincte, apte să pună în discuție legalitatea deciziei instanței de apel. Din conținutul acestuia rezultă că recurenta a reiterat, în esență, motivele de fapt și de drept expuse în cererea de apel motivată din 5 mai 2022, fără a demonstra în ce mod instanța de apel ar fi aplicat sau interpretat greșit normele de drept relevante.

Or, aceste susțineri au fost examinate în mod expres de instanța de apel. Aceasta a verificat atât legalitatea ordinului nr. 159/INT din 25 august 2020, cât și argumentele referitoare la neexecutarea indicațiilor conducătorului, desfășurarea anchetei de serviciu, audierea reclamantei și respectarea termenelor prevăzute de Regulamentul cu privire la comisia de disciplină (aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 201/2009), concluzionând că nu au fost identificate temeiuri care să determine anularea actului administrativ contestat.

Completul de judecată reține că recursul nu poate fi transformat într-o repetare a dezbaterilor purtate în fond și în apel. Rolul instanței de recurs este de a verifica legalitatea hotărârii contestate prin prisma erorilor de drept invocate, iar nu de a relua examinarea cauzei în aceleași limite și în baza acelorași argumente care au fost deja analizate de instanțele inferioare.

În speță, recurenta nu formulează o critică juridică efectivă la adresa deciziei Curții de Apel Chișinău din 25 aprilie 2023. Argumentele sale sunt îndreptate, în esență, împotriva aprecierii date circumstanțelor litigiului și reiau poziția procesuală susținută anterior, fără a demonstra existența unei încălcări de drept care ar putea conduce la casarea deciziei contestate. 9

Prin urmare, Completul de judecată constată că recursul nu conține un argument de drept plauzibil, concret și relevant, apt să pună sub semnul întrebării legalitatea soluției instanței de apel. Dezacordul recurentei cu decizia contestată și reiterarea argumentelor deja respinse nu constituie temei de casare a acesteia.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă a statuat că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise (Golder c. Regatului Unit, pct. 38; Stanev c. Bulgariei [MC], pct. 230). Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo c. Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services c. Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem (a se vedea hotărârea Botten c. Norway din 19 februarie 1996, Reports 1996- 1, p. 141, § 39).

La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6§1 (a se vedea cauza Helmers c. Suediei din 9 octombrie 1991, §31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, Completul Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul depus de Cușnir Veronica.

Ținând cont de cele expuse şi în temeiul art. 230 și 246 (în vigoare la data depunerii recursului) din Codul administrativ COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibil recursul depus de Cușnir Veronica. Încheierea este irevocabilă. Președinte Stela Procopciuc Judecători Gheorghe Stratulat Ana Cucerescu 10