Hotărâre nr. 16 din 04.06.2018

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituțională la 5 ianuarie 2018, în baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, 25 lit. a) din Legea cu privire la Curtea Constituțională şi 38 alin. (1) lit. a) din Codul jurisdicției constituționale, de către Președintele Republicii Moldova, dl Igor Dodon, privind controlul constituționalității Legii nr. 257 din 22 decembrie 2017 cu privire la completarea Codului audiovizualului al Republicii Moldova.

Autorul sesizării a pretins că prevederile contestate sunt contrare articolelor 31, 32, 34 și 54 din Constituție.

Prin decizia Curții Constituționale din 29 martie 2018, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

În procesul examinării sesizării, Curtea Constituțională a beneficiat de opiniile Parlamentului, Guvernului, Serviciului de informații și securitate și Asociației obștești „Juriștii pentru Drepturile Omului".

În ședința publică a Curții sesizarea a fost susținută de către dl Maxim Lebedinschi, reprezentantul autorului sesizării. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Radu Radu, consultant principal în Serviciul reprezentare la Curtea Constituțională și organele de drept din cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Eduard Serbenco, secretar de stat în cadrul Ministerului Justiției. ÎN FAPT

Pe 22 decembrie 2017 Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea nr. 257 cu privire la completarea Codului audiovizualului al Republicii Moldova.

În articolul 2 din Codul audiovizualului a fost introdusă litera z 5 ), care definește noțiunea de „securitate informațională" după cum urmează: „stare de protecție a resurselor informaționale, a persoanei, a societății și a statului, inclusiv un ansamblu de măsuri pentru asigurarea protecției persoanelor, a societății și a statului de eventuale tentative de dezinformare şi/sau de informare manipulatoare din exterior și pentru neadmiterea provocărilor cu caracter mediatic îndreptate împotriva Republicii Moldova".

Articolul 9 din Codul audiovizualului a fost completat cu alineatul (2 1 ), potrivit căruia: „În vederea asigurării securității informaționale a statului, se permite radiodifuzorilor și distribuitorilor de servicii transmisia programelor de televiziune și radio cu conținut informativ, informativ-analitic, militar și politic care sunt produse în statele membre ale Uniunii Europene, SUA, Canada, precum și în statele care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră".

De asemenea, articolul 38 din Cod a fost completat cu alin. (6 1 ), care stabilește sancțiunile pentru încălcarea prevederilor articolului 9 alin. (2 1 ), iar la articolul 38 alin. (12 1 ) a fost reglementată procedura de soluționare a litigiilor născute ca urmare a încălcării acestor dispoziții legale.

Totodată, articolul 40 alin. (1) din Cod a fost completat cu litera d 1 ), prin care Consiliului Coordonator al Audiovizualului i s-a acordat atribuția de a supraveghea respectarea de către radiodifuzori și distribuitorii de servicii a prevederilor Codului audiovizualului privind asigurarea securității informaționale.

Prevederile Legii nr. 257 din 22 decembrie 2017 cu privire la completarea Codului audiovizualului al Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr. 260 din 27 iulie 2006, sunt următoarele: „ Art.I. - Codul audiovizualului al Republicii Moldova nr.260/2006 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr.131-133, art.679), cu modificările şi completările ulterioare, se completează după cum urmează: 1. Articolul 2 se completează în final cu litera z 5 ) cu următorul cuprins: " z 5 ) securitate informațională - stare de protecție a resurselor informaționale, a persoanei, a societății și a statului, inclusiv un ansamblu de măsuri pentru asigurarea protecției persoanelor, a societății și a statului de eventuale tentative de dezinformare și/sau de informare manipulatoare din exterior și pentru neadmiterea provocărilor cu caracter mediatic îndreptate împotriva Republicii Moldova." 2. La articolul 7 alineatul (1), după textul "și social," se introduce textul "securitatea informațională,". 3. Articolul 9 se completează cu alineatul (2 1 ) cu următorul cuprins: "(2 1 ) În vederea asigurării securității informaționale a statului, se permite radiodifuzorilor și distribuitorilor de servicii transmisia programelor de televiziune și radio cu conținut informativ, informativ-analitic, militar și politic care sunt produse în statele membre ale Uniunii Europene, SUA, Canada, precum și în statele care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră ." 4. La articolul 27, alineatul (1) se completează cu litera i) cu următorul cuprins: "i) nu sunt respectate prevederile art.9 alin.(2 1 )." 5. Articolul 38 se completează cu alineatele (6 1 ) şi (12 1 ) cu următorul cuprins: "(6 1 ) Se sancționează cu amendă de la 40000 de lei la 70000 de lei radiodifuzorii şi distribuitorii de servicii care au încălcat prevederile art.9 alin.(2 1 ). Pentru încălcare repetată a acestor prevederi, amenda va constitui de la 70000 de lei la 100000 de lei. Retragerea licenței de emisie pentru încălcarea prevederilor art.9 alin.(2 1 ) se aplică după ce au fost aplicate gradual sancțiunile prevăzute de prezentul alineat." "(12 1 ) În vederea neadmiterii prejudicierii securității informaționale a statului, instanța de judecată va examina litigiile care reies din încălcarea prevederilor art.9 alin.(2 1 ) în termen de până la 30 de zile. Apelul sau recursul va fi depus în termen de 3 zile de la pronunțarea hotărârii și se va examina în termen de 10 zile." 6. La articolul 40, alineatul (1) se completează cu litera d 1 ) cu următorul cuprins: "d 1 ) monitorizează și supraveghează respectarea de către radiodifuzorii și distribuitorii de servicii a prevederilor prezentului cod privind asigurarea securității informaționale;". Art.II. - (1) Prezenta lege intră în vigoare în termen de 30 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. (2) Guvernul, în termen de 3 luni de la data publicării prezentei legi: a) va prezenta Parlamentului propuneri privind aducerea legislației în concordanță cu prezenta lege; b) va aduce actele sale normative în concordanță cu prezenta lege."

De asemenea, articolul 3 din Directiva 2010/13/UE a Parlamentului european și a Consiliului din 10 martie 2010 privind coordonarea anumitor dispoziții stabilite prin acte cu putere de lege sau acte administrative în cadrul statelor membre cu privire la furnizarea de servicii mass-media audiovizuale (Directiva serviciilor mass-media audiovizuale) stabilește că statele membre garantează libera recepționare și nu restricționează retransmisia serviciilor mass-media audiovizuale din alte state membre , pe propriul teritoriu.

Așadar, garantarea recepționării serviciilor de programe produse în statele membre ale Uniunii Europene, precum și în statele care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră reprezintă un mecanism uzual de reglementare în sistemele de drept europene.

În Lituania, articolul 34 1 din Legea privind informarea publicului garantează libera recepționare a serviciilor mass-media audiovizuale din statele membre ale Uniunii Europene, statele din Spațiul Economic European și din alte state care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră. Libera recepționare în Lituania a programelor de televiziune din țările care nu sunt membre ale Uniunii Europene sau ale Spațiului Economic European, precum și din statele care nu au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră poate fi suspendată printr-o decizie a Comisiei, dacă aceste programe de televiziune încalcă cerințele prevăzute de lege.

În Croația, Legea privind media electronice prevede la articolul 8 că libertatea de transmisiune și recepție a serviciilor mass-media audiovizuale din statele membre ale Uniunii Europene și din alte state care au ratificat Convenția europeană privind televiziunea transfrontalieră este garantată, iar libertatea de difuzare a acestor servicii poate fi limitată numai în conformitate cu acordurile internaționale și cu legea.

În România, articolul 4 din Legea audiovizualului garantează dreptul oricărei persoane de a recepționa liber serviciile de programe de televiziune și de radiodifuziune oferite publicului de către radiodifuzorii aflați sub jurisdicția României și a statelor membre ale Uniunii Europene, iar potrivit articolului 5, libertatea de difuzare pe teritoriul României a serviciilor de programe televizate și radiodifuzate ale radiodifuzorilor aflați sub jurisdicția statelor membre ale Uniunii Europene este recunoscută și garantată prin lege.

În Italia, Decretul legislativ cu privire la mass-media audiovizuală și radio menționează la articolul 1-ter [Transmisiunea transfrontalieră] că este garantată libertatea de recepționare și de retransmisie a serviciilor mass-media audiovizuale din statele Uniunii Europene și din statele părți la Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră, care nu sunt însă state membre ale Uniunii Europene.

În Polonia, potrivit articolului 20c din Legea audiovizualului, au dreptul de a difuza rapoarte scurte de știri radiodifuzorii stabiliți în Polonia, într-un alt stat membru al Uniunii Europene sau într-un stat care este parte la Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră.

În Ucraina, legislatorul a reglementat în articolul 42 din Legea cu privire la televiziune și radiodifuziune că furnizorii de programe străine pot difuza pe teritoriul Ucrainei doar programele de televiziune care sunt incluse în „Lista de programe străine care corespund cerințelor prevăzute de Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră și de legislația Ucrainei", de către Consiliul Național al Televiziunii și Radiodifuziunii.

În Armenia, potrivit articolului 10 din Legea audiovizualului, programele de televiziune și de radiodifuziune străine pot fi retransmise pe teritoriul Armeniei doar în baza unui acord interstatal. ÎN DREPT

De asemenea, conform articolelor 25 lit. a) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 38 alin. (1) lit. a) din Codul jurisdicției constituționale, Președintele Republicii Moldova are dreptul de a sesiza Curtea Constituțională.

Curtea a mai reținut că prevederile contestate nu au mai făcut obiectul controlului de constituționalitate.

Pentru a declara admisibilă sesizarea, Curtea a trebuit să stabilească și incidența drepturilor și libertăților fundamentale din Constituție invocate de către autorul acesteia.

Cu referire la incidența libertății de exprimare, garantată de articolul 32 din Constituție, Curtea a reținut că nu se poate afirma existența unei ingerințe în acest drept, în cazul radiodifuzorilor din afara statelor membre ale Uniunii Europene, Statelor Unite ale Americii, Canadei, precum și din afara statelor care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră. Nimic nu-i împiedică pe aceștia să emită în continuare, în statele lor de origine. Totuși, Curtea a confirmat aplicabilitatea dreptului la libertatea de exprimare, sub aspectul libertății de a distribui informații și idei în cazul distribuitorilor de servicii care retransmit în Republica Moldova programele de televiziune și radio cu conținut informativ, informativ-analitic, militar și politic care sunt produse în afara statelor membre ale Uniunii Europene, Statelor Unite ale Americii, Canadei, precum și în afara statelor care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră (a se vedea, de exemplu, Radio ABC v. Austria , 20 octombrie 1997, § 27). Atât transmisia, cât și retransmisia programelor prin eter sau prin cablu fac incident dreptul de a distribui informații și idei. Nu există nevoia de a face deosebiri între ele, în funcție de conținutul programelor ( Groppera Radio AG și alții v. Elveția , 28 martie 1990, § 55).

De asemenea, Curtea a constatat incidența dreptului de acces la informații, garantat de articolul 34 din Constituție. Se poate afirma aplicabilitatea acestui drept în cazul persoanelor din Republica Moldova care își doresc un acces neîngrădit la programele de televiziune și de radio cu conținut informativ, informativ-analitic, militar și politic care sunt produse în afara statelor membre ale Uniunii Europene, Statelor Unite ale Americii, Canadei, precum și în afara statelor care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră.

Cu privire la pretinsa încălcare a articolului 31 din Constituție, Curtea a observat că autorul sesizării nu a motivat incidența libertății de conștiință în privința dispozițiilor contestate. Simpla trimitere la un text din Constituție, fără explicarea neconformității prevederilor legale contestate cu acesta, nu constituie o critică de neconstituționalitate.

În consecință, Curtea va exercita controlul constituționalității Legii nr. 257 din 22 decembrie 2017 cu privire la completarea Codului audiovizualului al Republicii Moldova prin prisma articolelor 32 și 34 din Constituție, verificând, în analiza fondului cauzei, caracterul justificat al limitărilor contestate.

În motivarea sesizării, autorul pretinde că interzicerea transmiterii programelor de televiziune și radio cu conținut informativ, informativ-analitic, militar și politic care nu sunt produse în statele membre ale Uniunii Europene, în Statele Unite ale Americii, în Canada sau în statele care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră este nejustificată. Mai mult, ar exista riscul monopolizării mijloacelor de informare în masă.

De asemenea, în opinia autorului sesizării, dispozițiile contestate nu asigură un echilibru corect între dreptul cetățeanului la informație și scopul asigurării securității informaționale a statului. 2. Argumentele autorităților

În opinia prezentată Curții, Parlamentul Republicii Moldova a menționat că Legea nr. 257 din 22 decembrie 2017 cu privire la completarea Codului audiovizualului urmărește scopul protecției spațiului informațional al statului de transmiterea programelor de televiziune și radio cu conținut informativ, informativ-analitic, militar și politic care nu corespund standardelor internaționale, în special prevederilor Convenției europene cu privire la televiziunea transfrontalieră.

De asemenea, Parlamentul a precizat că dispozițiile contestate se bazează pe Strategia securității naționale, adoptată prin Hotărârea Parlamentului nr. 153 din 15 iulie 2011, care stabilește la punctul 4.7 că, în scopul asigurării securității informaționale a statului, va fi instituit un cadru normativ relevant, vor fi instituite mecanisme eficiente de monitorizare, de control și de implementare în vederea diminuării discrepanțelor și a provocărilor existente, precum și a protejării societății de eventuale tentative de dezinformare și/sau de informare manipulatoare din exterior.

Din aceste motive, Parlamentul consideră că prevederile contestate urmăresc un scop legitim, iar interdicția de a transmite programe de televiziune și radio cu conținut informativ, informativ-analitic, militar și politic care nu sunt produse în statele membre ale Uniunii Europene, Statele Unite ale Americii, Canada sau în statele care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră este proporțională cu scopul urmărit.

În opinia prezentată de către Guvern s-a menționat că Legea nr. 257 din 22 decembrie 2017 cu privire la completarea Codului audiovizualului urmărește scopul combaterii amenințărilor informaționale care atentează la securitatea națională și politica statului. Prin urmare, interdicția de a transmite programe de televiziune și radio cu conținut informativ, informativ-analitic, militar și politic care nu sunt produse în statele membre ale Uniunii Europene, Statele Unite ale Americii, Canada sau în statele care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră corespunde articolelor 32 și 34 din Constituție.

În opinia sa scrisă, Serviciul de informații și securitate a subliniat că legea contestată a fost adoptată ca urmare a necesității protecției spațiului informațional autohton de intervenții externe subversive. De altfel, potrivit pct. 13 literele a) și f) din Concepția securității informaționale a Republicii Moldova, aprobată prin Legea nr. 299 din 21 decembrie 2017, între principalele amenințări la adresa securității informaționale se numără acțiunile care au ca scop influențarea politicii interne și externe a statului, precum și alterarea conținutului informațiilor vehiculate în spațiul public (prin manipulare, dezinformare, prin tăinuirea sau falsificarea informației) cu scopul de a genera panică, tensiuni ori conflicte sociale.

În concluzie, Serviciul de Informații și Securitate a susținut că prevederile contestate nu contravin normelor constituționale invocate de către autorul sesizării.

Potrivit opiniei scrise a Asociației obștești „Juriștii pentru Drepturile Omului", lipsa unui cadru legislativ care să conțină prevederi referitoare la protecția spațiului mediatic autohton reprezintă un risc la adresa securității informaționale. Aceasta a conchis că ingerința în exercitarea libertății de exprimare, introdusă prin Legea nr. 257 din 22 decembrie 2017, este una justificată. B. Aprecierea Curții

Curtea subliniază că, pentru a se asigura un pluralism veritabil în sectorul audiovizual, într-o societate democratică, nu este suficient să se asigure existența mai multor canale sau posibilitatea teoretică pentru operatorii de pe piața audiovizualului de a face parte din aceasta. Este necesar să se permită accesul efectiv în acest sector, astfel încât să se garanteze diversitatea conținutului programelor generale, reflectând, pe cât posibil, varietatea de opinii întâlnite în societatea pentru care sunt destinate programele. Este de datoria presei să transmită informații și idei cu privire la problemele politice și la alte subiecte de interes public. Distribuirea informațiilor și a ideilor de interes public constituie un atribut al presei, publicul având, la rândul său, dreptul de a le primi (a se vedea Centro Europa 7 S.R.L. și Di Stefano v. Italia , 7 iunie 2012, §§ 130-131).

Curtea face trimitere la considerentele Curții Europene potrivit cărora mass-media audiovizuală, cum ar fi televiziunea și radio, au un efect pregnant și operează mai rapid, datorită puterii lor de transmitere a mesajelor prin intermediul sunetului și al imaginilor, în comparație cu presa scrisă (a se vedea Jersild v. Danemarca , 23 septembrie 1994, § 31). Funcția televiziunii și a posturilor de radio de surse de informații, în intimitatea locuinței ascultătorului sau a privitorului, consolidează impactul acestora (a se vedea Murphy v. Irlanda , 10 iulie 2003, § 74).

Din această perspectivă, într-un sector sensibil cum este mass-media audiovizuală, pe lângă obligația negativă de a nu interveni, statul mai are și obligația pozitivă de a implementa un cadru legislativ și administrativ adecvat pentru a garanta un pluralism efectiv (a se vedea Centro Europa 7 S.R.L. și Di Stefano v. Italia , 7 iunie 2012, §134).

Curtea subliniază că articolele 32 și 34 din Constituție nu pot fi supuse restrângerilor, decât cu respectarea articolului 54 din Constituție. Aceste restrângeri trebuie să fie prevăzute de lege, trebuie să urmărească unul sau mai multe scopuri legitime, trebuie să realizeze, odată implementate, unul din aceste scopuri, să fie necesare,să fie proporționale cu situația care le-a determinat și să nu aducă atingere existenței dreptului sau a libertății. a) Dacă ingerința a fost „prevăzută de lege"

Pentru că articolele 32 și 34 din Constituție își au corespondentul în articolul 10 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, sunt incidente standardele stabilite de către Curtea Europeană în această materie. Expresia „prevăzută de lege" din cel de-al doilea paragraf al articolului 10 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului nu impune doar ca ingerința să aibă o bază legală în dreptul național, ci se referă, de asemenea, la calitatea legii în discuție, care trebuie să fie una accesibilă, iar efectele sale trebuie să fie previzibile ( VGT Verein gegen Tierfabriken v. Elveția , 28 iunie 2001, § 52).

Potrivit articolului 9 alin. (2 1 ) din Codul audiovizualului [introdus prin Legea nr. 257 din 22 decembrie 2017], pentru asigurarea securității informaționale a statului, radiodifuzorilor și distribuitorilor de servicii li se permite transmisia programelor de televiziune și radio cu conținut informativ, informativ-analitic, militar și politic care sunt produse în statele membre ale Uniunii Europene, în Statele Unite ale Americii, Canada, precum și în statele care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră. Așadar, este interzisă transmisia programelor de televiziune și radio cu conținut informativ, informativ-analitic, militar și politic care nu sunt produse în statele menționate.

Articolul 38 din Codul audiovizualului a fost completat cu alin. (6 1 ), potrivit căruia radiodifuzorii și distribuitorii de servicii care au încălcat prevederile articolului 9 alin. (2 1 ) se sancționează cu amendă de la 40000 de lei la 70000 de lei. Pentru încălcarea repetată a acestor prevederi, amenda are un cuantum cuprins între 70000 de lei și 100000 de lei. Retragerea licenței de emisie pentru încălcarea prevederilor articolului 9 alin. (2 1 ) se aplică după ce a fost aplicată în mod gradual sancțiunea amenzii.

De asemenea, articolul 38 a fost completat cu alin. (12 1 ), ce reglementează procedura de soluționare a litigiilor care se nasc ca urmare a încălcării articolului 9 alin. (2 1 ) din Cod. Totodată, la articolul 40 alin. (1) din Cod a fost introdusă litera d 1 ), prin care Consiliului Coordonator al Audiovizualului i s-a acordat atribuția monitorizării și a supravegherii respectării de către radiodifuzori și distribuitorii de servicii a prevederilor Codului audiovizualului privind asigurarea securității informaționale.

Curtea reține, din analiza generală a legii contestate, că aceasta îndeplinește, sub aspectul dreptului radiodifuzorilor și distribuitorilor de servicii de informare în masă de a retransmite programele produse în alte state, decât cele membre ale Uniunii Europene, în Statele Unite ale Americii, Canada, precum și în statele care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră, standardul calității, ea fiind clară, precisă și previzibilă.

Cu privire la caracterul ei, Curtea observă că este o lege rigidă. Spre deosebire de legile elastice, care sunt „sensibile la circumstanțe" și care prevăd posibilitatea aplicării lor în funcție de contextul factual detaliat, legile rigide stabilesc concepte precise, „insensibile la circumstanțe". Această lege este rigidă, pentru că stabilește o interdicție generală pentru radiodifuzori și distribuitorii de servicii de a transmite programele de televiziune și radio menționate mai sus, care sunt produse în afara statelor membre ale Uniunii Europene, în afara Statelor Unite ale Americii, în afara Canadei, precum și în afara statelor care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră, indiferent de conținutul lor. Din această perspectivă, legea se raportează la parametri concreți și obiectivi și nu le acordă celor care o aplică o discreție prea mare.

Curtea subliniază că, în general, sistemele juridice sunt produsul unui compromis dintre nevoia de reguli certe și nevoia de a lăsa, pentru viitor, posibilitatea oferirii unei soluții pentru o problemă socială. În continuare, Curtea va verifica dacă forma aleasă de către legislator în privința legii contestate în prezenta cauză este conformă cu valorile fundamentale ale Constituției. În acest sens, Curtea va efectua testul de proporționalitate. b) Cu privire la caracterul legitim al scopurilor urmărite

Curtea reiterează că una dintre condițiile obligatorii pe care trebuie să le respecte ingerințele în articolele 32 și 34 din Constituție este raportarea la cel puțin un scop legitim.

Nota informativă la proiectul de lege privind completarea Codului audiovizualului face trimitere la scopul asigurării securității informaționale a statului și lupta cu propaganda externă. Astfel, în vederea realizării acestor obiective, este interzisă transmisia programelor de televiziune și de radio cu conținut informativ, informativ-analitic, militar şi politic care nu sunt produse în statele membre ale Uniunii Europene, în Statele Unite ale Americii, în Canada sau în statele care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră.

Potrivit autorilor proiectului, această limitare ar asigura pătrunderea în spațiul mediatic al Republicii Moldova doar a programelor de televiziune și de radio străine cu conținut informativ, informativ-analitic, militar și politic care corespund standardelor internaționale, în special prevederilor Convenției europene cu privire la televiziunea transfrontalieră.

Curtea observă că, în contextul legii contestate, prin „securitate informațională" se înțelege starea de protecție a resurselor informaționale, a persoanei, a societății și a statului, inclusiv un ansamblu de măsuri pentru asigurarea protecției persoanelor, a societății și a statului de eventuale tentative de dezinformare și/sau de informare manipulatoare din exterior și pentru neadmiterea provocărilor cu caracter mediatic îndreptate împotriva Republicii Moldova.

Curtea admite faptul că autoritățile Republicii Moldova au obligația de a contracara în mod activ operațiunile de informare ostilă împotriva societății, precum și obligația de a asigura informarea corectă a cetățenilor. În primul rând, este contracarată posibila influențare a rezultatului proceselor democratice din Republica Moldova, de către grupuri puternice din afara țării. În al doilea rând, este contracarată posibila influențare a opiniei publice, prin tehnici hibride, interzise de standardele impuse de Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră, în probleme controversate. Așadar, Curtea constată că aceste scopuri pot fi subsumate cel puțin următoarelor scopuri legitime generale prevăzute de articolul 54 alin. (2) din Constituție: asigurarea securității naționale și protejarea drepturilor altor persoane. Prin drepturile altor persoane, Curtea are în vedere dreptul de a fi protejat de o posibilă prejudiciere din partea unor formatori de opinie din exterior (a se vedea, mutatis mutandis , opinia lordului Bingham din R v Secretary of State for Culture, media and Sport [2008] UKHL 15, 12 martie 2008, parag. 28) și dreptul publicului la un proces democratic care funcționează în mod corect (a se vedea opinia lordului Scott din R v Secretary of State for Culture, media and Sport [2008] UKHL 15, 12 martie 2008, parag. 40). c) Cu privire la legătura rațională dintre măsurile prevăzute de dispozițiile legale contestate și scopurile legitime urmărite de acestea

Pentru că nu este suficientă constatarea caracterului legitim al scopurilor, Curtea trebuie să analizeze dacă interdicția instituită de dispozițiile legale contestate are o legătură rațională cu aceste scopuri.

Curtea reține că principiile de comunicare audiovizuală stabilite în Codul audiovizualului sunt aplicabile doar radiodifuzorilor și distribuitorilor de servicii aflați sub jurisdicția Republicii Moldova și nu pot produce efecte în privința serviciilor de programe ale radiodifuzorilor sau în privința serviciilor distribuitorilor aflați sub jurisdicția altor state.

Totodată, articolul 7 din Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră, Convenție la care face trimitere legea contestată în prezenta cauză, reglementează responsabilitățile radiodifuzorilor, inclusiv condiția potrivit căreia jurnalele televizate trebuie să prezinte în mod loial faptele și evenimentele și să favorizeze libera formare a opiniilor. Conform articolului 5 parag. 1 din această Convenție, fiecare stat membru al Convenției trebuie să se asigure că toate serviciile de programe transmise de un radiodifuzor ce ține de jurisdicția sa sunt conforme cu prevederile ei. În consecință, Curtea observă în legea contestată o punere în operă a prezumției potrivit căreia radiodifuzorii din statele care nu au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră riscă să nu îndeplinească cerințele acesteia. Ea se manifestă prin interdicția de a transmite programele de televiziune și de radio cu conținut informativ, informativ-analitic, militar şi politic ale radiodifuzorilor din aceste state. Spre deosebire de aceste state, în statele membre ale Uniunii Europene, în Statele Unite ale Americii și în Canada standardele democratice sunt foarte ridicate și nu există acest risc. Așadar, măsura legislativă contestată are o legătură directă cu scopul legitim urmărit.

Mai mult, Curtea constată că, întrucât Parlamentul face trimitere la tema luptei cu propaganda externă, poate apărea problema eficienței acestor restrângeri prevăzute de Legea contestată, atât timp cât rămâne liber accesul la programele radiodifuzorilor din statele în discuție prin intermediul internetului.

Curtea reține că nu este lipsită de rațiune aplicarea interdicției doar în cazul serviciilor de programe difuzate prin radio și televiziune. În acest sens, Curtea Europeană a recunoscut efectul pregnant și imediat, din perspectiva distribuirii de informații, al programelor de radio și de televiziune în Jersild v. Danemarca , 23 septembrie 1994, § 31, și în Murphy v. Irlanda , 10 iulie 2003, § 78. Programele de radio și de televiziune rămân a fi, în anul 2018, în Republica Moldova, cea mai influentă sursă de comunicare a ideilor. În ciuda evoluției semnificative din ultimii ani, nu există dovezi că știrile de pe internet ar fi avansat pe locul de frunte pe care îl ocupă programele de radio și de televiziune în materie de furnizare a informațiilor, astfel încât să existe nevoia aplicării unor măsuri speciale și în cazul unor surse din internet (a se vedea, mutatis mutandis , Animal Defenders International v. Regatul Unit , 22 aprilie 2013 [MC], § 119)

Prin urmare, deși scopurile legitime menționate mai sus ar putea fi realizate mai bine prin extinderea acțiunii legii în privința paginilor de internet ale producătorilor de radio și de televiziune originari din statele în discuție, totuși acestea sunt realizate în mod parțial. Pentru a fi îndeplinită condiția legăturii raționale, Curtea subliniază că este suficientă chiar o realizare parțială a unuia dintre scopuri.

Așadar, Curtea nu poate afirma lipsa unei legături raționale cu scopurile legitime pe care le urmăresc prevederile contestate. Ea va trece la următoarea etapă a testului proporționalității. d) Cu privire la existența unor măsuri alternative mai puțin intruzive, care au o legătură rațională cu scopul legitim urmărit

Curtea observă că interdicția de a transmite programe de televiziune și de radio cu conținut informativ, informativ-analitic, militar şi politic care nu sunt produse în statele membre ale Uniunii Europene, în Statele Unite ale Americii, în Canada sau în statele care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră reprezintă o măsură generală, care se aplică unor situații prestabilite, indiferent de circumstanțele fiecărui caz în parte.

În privința unor asemenea prevederi normative cu caracter general, Curtea Europeană a stabilit că acestea constituie o modalitate mai practică de a atinge un scop legitim decât prevederile care permit o examinare de la caz la caz. Acest ultim sistem poate genera un risc semnificativ de incertitudine, de litigii, de costuri și de întârzieri ( James și alții v. Regatul Unit și Irlanda de Nord , 21 februarie 1986, § 68), precum și de discriminare și arbitrariu ( Murphy v. Irlanda , 10 iulie 2003, §§ 76-77).

Curtea apreciază că o formă de control de la caz la caz pentru fiecare program de televiziune sau de radio cu conținut informativ, informativ-analitic, militar şi politic care nu este produs în statele membre ale Uniunii Europene, în Statele Unite ale Americii, în Canada sau în statele care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră și care este difuzat în Republica Moldova ar putea conduce la incertitudini, la numeroase litigii, la costuri și întârzieri, această practică generând arbitrariu. O schemă contextuală ar reprezenta, pentru stat, o sarcină excesivă, autoritățile căruia ar trebui să monitorizeze toate programele difuzorilor care nu cad sub incidența Convenției europene cu privire la televiziunea transfontralieră. Pe de altă parte, această schemă le-ar acorda autorităților de control al conținutului acestor programe o discreție excesivă. În realitate, ea ar fi greu de implementat. Presupunând că ar fi implementată, nu se poate susține că ar realiza la fel de eficient scopurile legitime urmărite. Un control efectuat de o manieră deficitară ar periclita chiar realizarea scopurilor legitime urmărite. Curtea reiterează, în acest sens, cât de mare este impactul și efectul imediat al programelor de televiziune și de radio asupra persoanelor (a se vedea, mutatis mutandis , opinia lordului Bingham din R v Secretary of State for Culture, media and Sport [2008] UKHL 15, 12 martie 2008, parag. 30).

De asemenea, Curtea Europeană a reținut în jurisprudența sa în materie că problema esențială a măsurilor cu caracter general nu constă în a ști dacă ar fi trebuit adoptate reguli mai puțin restrictive, nici dacă statul reclamat ar fi putut dovedi că, în lipsa interdicției, scopul legitim nu ar fi fost atins. Este mai curând nevoie să se stabilească dacă, odată cu adoptarea măsurilor generale și a punerii în balanță a diferitelor interese concurente, legislatorul a acționat în limitele marjei sale de apreciere ( Animal Defenders International v. Regatul Unit , 22 aprilie 2013 [MC], § 110). Fiind un concept de drept internațional, marja de apreciere nu este direct aplicabilă în procedurile de pe plan național. Totuși, acest concept include mai mulți factori. Pe lângă deferența pe care trebuie să o manifeste un tribunal internațional față de state în parte (fapt care nu este relevant din punct de vedere național), el include și motivele relevante pentru toate instanțele referitoare la nevoia manifestării deferenței față de puterea legislativă sau față de puterea executivă. Având în vedere faptul că această ultimă formă de deferență este potrivită în contextul procedurilor naționale, Curtea va opera, în prezenta cauză, cu conceptul de marjă de discreție, privită ca o constrângere pentru judecătorii constituționali în luarea unei decizii, în favoarea legislativului.

Prin urmare, pentru că nu a constatat existența unei ingerințe mai puțin intruzive, Curtea va verifica dacă există un echilibru corect între măsura generală contestată și scopurile legitime urmărite, în funcție de marja de discreție a Parlamentului. e) Cu privire la existența unui echilibru corect între principiile concurente

Curtea trebuie să stabilească, la această etapă, ponderea principiilor concurente. Primul principiu este reprezentat de obiectivul asigurării securității informaționale a statului. Al doilea principiu este cel al dreptului de acces la informații și al libertății de a distribui informații și idei în cazul distribuitorilor de servicii care retransmit în Republica Moldova programele de televiziune și radio cu conținut informativ, informativ-analitic, militar și politic care sunt produse în afara statelor membre ale Uniunii Europene, Statelor Unite ale Americii, Canadei, precum și în afara statelor care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră.

Pentru a putea respecta condiția echilibrului corect, restricțiile în drepturile prevăzute de articolele 32 și 34 din Constituție trebuie să aibă la bază o nevoie socială presantă și trebuie să fie motivate în mod pertinent și suficient. Deși aceste drepturi sunt relative, de regulă, standardul justificării limitării lor este unul înalt, iar marja de discreție a legislativului una îngustă, în special când este vorba despre discursul politic. Această ultimă mențiune se referă la sursele de informații din interiorul unui stat.

Libertatea de a distribui informații și idei și liberul acces la informații reprezintă condiții esențiale pentru o societate sănătoasă din punct de vedere intelectual (a se vedea, mutatis mutandis , opinia lordului Bingham din R v Secretary of State for Culture, media and Sport [2008] UKHL 15, 12 martie 2008, parag. 27). Libera comunicare a informațiilor, a opiniilor și a argumentelor constituie o condiție esențială a unei guvernări cu adevărat democratice. Rațiunea fundamentală a procesului democratic constă în faptul că viziunile, opiniile și politicile concurente trebuie să poată fi dezbătute în mod public și expuse analizei publice, astfel încât soluțiile mai bune să prevaleze față de cele mai proaste. Trebuie să se presupună că, la un anumit moment, publicul va face o alegere rațională. Totuși, este puțin probabil ca terenul de joc al dezbaterilor să se situeze, întotdeauna, la un nivel practicabil. Prin urmare, ține de sarcina transmițătorilor de programe să asigure acest obiectiv de o manieră imparțială, prin transmiterea unor programe echilibrate, în care sunt vehiculate toate viziunile legitime. Acest deziderat poate fi însă periclitat de influența unor guverne străine, care doresc să-și impună politicile în state ca Republica Moldova. Există riscul ca obiectivele acestor guverne să fie acceptate de către publicul din Republica Moldova, din cauza repetării lor constante, chiar dacă ele sunt eronate. Unele guverne străine își finanțează masiv programele de radio și de televiziune transmise în străinătate pentru a influența deznodământul unor procese democratice din alte state.

Curtea menționează că tradiția democratică europeană se opune ideii potrivit căreia modul de guvernare sau politicile guvernamentale ar trebui decise de către cei care investesc sumele cele mai mari de bani (a se vedea, mutatis mutandis , opinia lui lady Hale din R v Secretary of State for Culture, media and Sport [2008] UKHL 15, 12 martie 2008, parag. 48). Scopul societăților cu adevărat democratice este ca fiecare cetățean să-și poată forma opinii raționale cu privire la problemele importante ale zilei. Pentru acest fapt, este nevoie de un schimb liber de informații și de idei. Cu toate acestea, transmiterea unor programe de televiziune sau de radio cu conținut informativ, informativ-analitic, militar şi politic care nu sunt produse în statele membre ale Uniunii Europene, în Statele Unite ale Americii, în Canada sau în statele care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră poate comporta distorsiuni majore ale pieței libere a ideilor. Nu se poate vorbi, în acest sens, despre un echilibru pe piața ideilor din Republica Moldova, în condițiile în care programele de televiziune sau de radio din statele în discuție depășesc, ca număr, programele autohtone. Nici măcar programele televiziunilor din statele membre ale Uniunii Europene, în Statele Unite ale Americii, în Canada sau în statele care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră nu pot echilibra situația, pentru că majoritatea populației din Republica Moldova nu cunoaște limbile acestor state.

De altfel, în Centro Europa 7 S.R.L. și Di Stefano v. Italia [MC], 7 iunie 2012, § 133, Curtea Europeană a reținut că situațiile în care li se permite grupurilor puternice din punct de vedere economic sau politic din societate [sau din afara ei] să obțină o poziție dominantă în media audiovizuale subminează rolul fundamental al libertății de exprimare într-o societate democratică, în sensul articolului 10 din Convenție.

Curtea observă că problema supusă analizei sale prin prezenta sesizare a avut parte de dezbateri extinse în cadrul sau sub egida Parlamentului. În iulie 2016, Parlamentul Republicii Moldova a găzduit o conferință internațională care a avut ca subiect contracararea propagandei externe în vederea asigurării securității statului. În decembrie 2017, a fost dezbătut proiectul de lege care este contestată în prezenta cauză. Potrivit stenogramei ședinței plenare a Parlamentului Republicii Moldova din ziua de 7 decembrie 2017, la ședința legislativului s-a afirmat că Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră a fost ratificată de foarte multe țări europene și că există „state care nu au ratificat Convenția" și care, „probabil, nu vor să se alinieze la principiile descrise" în aceasta. La această ședință a fost exprimată opinia că pe piața informațională din Republica Moldova există o manipulare de 20 de ani, care ar avea ca motiv lipsa unor măsuri de luptă împotriva propagandei. Discuțiile s-au axat, așadar, pe problemele de securitate națională, prin prisma pericolului dezinformării care își are sursa în afara țării. Curtea observă că autorii proiectului de lege au făcut trimitere și la studii de specialitate în care se susține că media sunt un instrument de bază folosit în desfășurarea unor acțiuni de agresiune informațională. În acest sens, prin intermediul unor instituții de presă s-ar crea și s-ar întreține din exterior o imagine deformată asupra politicii și situației interne din statul vizat, opinia publică fiind astfel intoxicată. Tot din stenograma ședinței Parlamentului, Curtea observă că autorii acestui proiect de lege nu s-au confruntat cu argumente pertinente din partea opozanților acestuia.

Curtea acordă pondere, în acest caz, dezbaterilor parlamentare. Mai mult, Curtea consideră important faptul că interdicția se limitează doar la transmiterea programelor de televiziune sau de radio cu conținut informativ, informativ-analitic, militar şi politic care nu sunt produse în statele membre ale Uniunii Europene, în Statele Unite ale Americii, în Canada sau în statele care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră. Ea nu se referă și la alte tipuri de programe.

De asemenea, interdicția nu operează și în câmpul altor surse de informare decât televiziunea sau posturile de radio. Limitele unei restricții reprezintă factori importanți în analiza proporționalității sale ( Mouvement raëlien suisse v. Elveția [MC] , 13 iulie 2012, § 75). În consecință, persoanele presupus a fi afectate prin limitarea accesului la programele de televiziune sau de radio cu conținut informativ, informativ-analitic, militar şi politic care nu sunt produse în statele membre ale Uniunii Europene, în Statele Unite ale Americii, în Canada sau în statele care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră au la dispoziție alte surse de informații.

Curtea reamintește, pe de o parte, că în rândul statelor europene pare să se contureze un consens în privința obligativității de a permite retransmisia programelor posturilor de radio și de televiziune din statele care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră și, pe de altă parte, că nu există un consens european în rândul statelor membre ale Consiliului Europei cu privire la modul de reglementare a retransmisiunii de programe de radio sau de televiziune produse în străinătate care pot periclita securitatea națională.

Curtea consideră că, din perspectiva articolului 10 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, statul Republica Moldova beneficiază, în acest sens, de o marjă de apreciere mai largă decât marja acordată de obicei restricțiilor impuse exprimărilor referitoare la probleme de interes public. Lipsa unui consens european contribuie la extinderea marjei de apreciere menționate.

De asemenea, Curtea reține că marja de discreție a Parlamentului în materie de reglementare a modului de transmitere a programelor de televiziune care nu sunt produse în statele membre ale Uniunii Europene, în Statele Unite ale Americii, în Canada sau în statele care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră este și ea una largă.

În fine, Curtea nu are motive să considere că impactul interdicției în discuție în prezenta cauză pentru persoanele care ar dori un acces liber la programele de televiziune sau de radio cu conținut informativ, informativ-analitic, militar şi politic care nu sunt produse în statele membre ale Uniunii Europene, în Statele Unite ale Americii, în Canada sau în statele care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră sau pentru cei care transmit aceste programe are o pondere mai mare decât justificările convingătoare în favoarea caracterului general al măsurii.

Motivele prezentate de către autorități în susținerea dispozițiilor legale contestate sunt relevante și suficiente. În special, interdicția generală a transmiterii de programe de televiziune sau de radio cu conținut informativ, informativ-analitic, militar şi politic care nu sunt produse în statele membre ale Uniunii Europene, în Statele Unite ale Americii, în Canada sau în statele care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră nu echivalează cu o ingerință disproporționată în libertatea de exprimare a celor care doresc să le transmită sau în dreptul de acces la acest tip de informații al persoanelor.

Curtea constată că nu a existat o încălcare a articolelor 32 și 34 din Constituție. Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) și 140 din Constituție, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituțională, 6