Hotărâre nr. 16 din 28.05.1998

La 6 ianuarie 1998 Curtea Suprem ă de Justi ţie a sesizat Curtea Constitu ţională, solicitînd interpretarea art.20 din Constituţie. Necesitatea interpretării prevederilor acestui articol a fost determinată de apariţia dificultăţilor în soluţionarea litigiilor de muncă. Potrivit art.66 lit.j) din Constituţie, Parlamentul “alege şi numeşte persoane oficiale de stat, în cazurile prev ăzute de lege”. Constitu ţia nu prevede modalitatea de eliberare din func ţie a conducătorilor numiţi de Parlament. Codul muncii, în redacţia Legii nr.919-XIII din 11 iulie 1996, prin art.263 reglementeaz ă desfacerea contractului de munc ă pentru “încălcarea gravă o singur ă dată a îndatoririlor de muncă de către conducătorul ales, confirmat sau numit în funcţie de organele supreme ale puterii de stat şi ale administraţiei de stat”. Litigiile de munc ă ale conducătorilor aleşi, confirmaţi sau numiţi în funcţie de organele supreme ale puterii de stat şi administraţiei de stat, conform art.230 din Codul muncii în redacţia Legii nr.1315-XII din 2 martie 1993, se examineaz ă de organele respective ale puterii de stat şi administraţiei de stat. Prin hotărîrea Guvernului nr.451 din 14 mai 1997 “Cu privire la instituirea Comisiei guvernamentale pentru examinarea litigiilor” a fost creat ă Comisia pentru examinarea litigiilor de muncă ale conducătorilor cu care contractul de munc ă poate fi desf ăcut în baza art.263 din Codul muncii, iar prin hot ărîrea Guvernului nr.565 din 20 iunie 1997 a fost aprobat Regulamentul de activitate al acestei Comisii. Curtea Supremă de Justiţie susţine că aceste acte juridice conţin unele restricţii, care fie că stabilesc o modalitate diferită de cea prevăzută de Constituţie de soluţionare a litigiilor de muncă ale unor categorii de func ţionari publici, fie c ă impun aplicarea unor acte normative neconstituţionale nesusceptibile controlului constitu ţionalităţii. Avînd în vedere că în procesul examinării litigiului de numire şi eliberare din func ţie a pre şedintelui Companiei de stat “Teleradio-Moldova” şi a directorului general al Televiziunii au ap ărut diferite interpret ări ale art.20 din Constitu ţie referitoare la limitele accesului la justi ţie şi competen ţa instan ţelor judecătoreşti la soluţionarea litigiilor de muncă, Curtea Supremă de Justiţie a cerut interpretarea art.20 din Constituţie în următoarele aspecte: 1) Care sînt restricţiile pentru accesul la justiţie şi trebuie ele să fie indicate expres în lege sau nu? Conducătorii aleşi, confirmaţi sau numiţi în funcţie prin hotărîrile Parlamentului, decretele Preşedintelui Republicii Moldova, hot ărîrile Guvernului, hot ărîrile altor autorit ăţi publice centrale se pot adresa direct instanţelor judecătoreşti pentru soluţionarea litigiilor de muncă? Au acces la justiţie reclamanţii în cauza civilă respectivă? 2) Cum poate fi interpretat ă noţiunea “instanţele judecătoreşti competente”, cuprins ă în art.20 din Constituţie? Este necesar ca legislatorul s ă enumere în Codul de procedur ă civilă nu numai categoriile de cauze care s înt de competen ţa instan ţelor judecătoreşti, dar şi cele în legătură cu care accesul la justiţie este limitat? Care este competenţa instanţelor judecătoreşti în procesul aplicării prevederilor art.20 din Constituţie în contextul asigurării drepturilor şi libertăţilor omului? Pentru care categorii de cet ăţeni ai Republicii Moldova sau pentru care litigii poate fi limitat accesul la justiţie?

Curtea Constituţională consideră că pentru elucidarea sensului art.20 din Constituţie este necesar a analiza multilateral art.20, 39, 43, 64 alin.(3), 66, 82, 116 alin.(2) şi (3), 125 alin.(1), 133 alin.(3) din Constituţie, precum şi art.6 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale* (în continuare Convenţia europeană). ____________________ * Convenţia pentru ap ărarea drepturilor omului şi a libert ăţilor fundamentale, ratificat ă prin hot ărîrea Parlamentului nr.1298-XIII din 29 iulie 1997, M.O., 1997, nr.54-55, art.50. Art.20 din Constitu ţie stipulează că orice persoan ă are dreptul la satisfac ţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violeaz ă drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime. Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie. Prin generalitatea formulării sale, art.20 permite oricărei persoane – cetăţean al Republicii Moldova, cetăţean străin sau apatrid – accesul la justi ţie. Totodată, el permite accesul la justi ţie pentru apărarea oricărui drept sau libert ăţi şi a oric ărui interes legitim, indiferent dac ă aceasta rezultă din Constituţie sau din alte legi. Dreptul persoanei de a se adresa justi ţiei este, prin urmare, o condi ţie sine qua non a efectivităţii drepturilor şi libertăţilor sale. Iat ă un motiv pentru care Constitu ţia, proclamînd accesul liber la justi ţie, nu numai că l-a calificat ca fundamental, de şi, neîndoielnic, absolut, – căci nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie, după cum precizează art.20 alin.(2), – ci şi ca un principiu care guvernează materia drepturilor şi libertăţilor fundamentale. Pentru asigurarea protec ţiei efective a drepturilor omului, nu este suficient a consacra drepturile materiale şi a preciza pe cale constitu ţională condiţiile minime pentru realizarea unei justiţii echitabile, condi ţii întregite cu legi organice cu privire la organizarea şi funcţionarea instanţelor judecătoreşti. Este necesar, de asemenea, a stabili unele garanţii procedurale de natură să consolideze mecanismele de protec ţie a acestor drepturi. O clauz ă exhaustivă în această privinţă conţine art.6 pct.1 din Convenţia europeană: “Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale, de c ătre o instan ţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hot ărî fie asupra contesta ţiilor privind drepturile şi obligaţiile sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oric ărei acuzaţii în materie penală, îndreptate împotriva sa”. Textul citat cuprinde două dispoziţii, care: a) enunţă principiul unui proces echitabil; b) circumscrie sfera de aplicare a dreptului la o justiţie echitabilă. De observat că atît Constituţia Republicii Moldova, prin plasarea art.20 în Capitolul I “Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale”, cît şi Convenţia europeană, prin sensul art.6, se referă la drepturile fundamentale ale persoanelor fizice, la drepturile lor civile. Efectuînd analiza comparativ ă a acestor texte, Curtea conchide c ă sfera de aplicare a prevederilor art.20 cuprinde, în primul rînd, protecţia drepturilor şi obligaţiilor civile, şi nu a obligaţiilor cu caracter public. Totodată, ea men ţionează că drepturile şi obligaţiile civile sînt prevăzute de legisla ţia internă a fiecărui stat, dar ele trebuie interpretate nu stricto sensu, ci într-o accepţiune largă în context cu toate prevederile constituţionale. Astfel, art.43 din Constituţie consacră dreptul oricărei persoane la muncă. Iar art.39 alin.(2) statuează că “Oricărui cetăţean i se poate asigura, potrivit legii, accesul la o func ţie publică”, deci, la o muncă într-o funcţie publică. Alte articole din Constituţie – 64 alin.(3), 66, 82, 88, 116 alin.(2) şi (3), 125 alin.(1), 133 alin.(3) – stabilesc procedurile constitu ţionale privind accesul la o funcţie oficială de stat de interes public sau politic deosebit. Aşadar, Constitu ţia, printr-o norm ă general ă, garanteaz ă fiec ărei persoane dreptul la muncă, statu înd, totodat ă, prin norme speciale, accesul la unele func ţii în baza procedurii stabilite în Constituţie sau opţiunii discreţionale a legislativului. Fiind două drepturi distincte, dreptul la munc ă şi dreptul la o func ţie publică de interes politic fiind cumulate de o persoan ă fizică se prezint ă nu ca drepturi civile, ci ca un drept cu caracter public. Curtea Constituţională consideră că prevederile art.6 din Conven ţia europeană nu pot fi aplicate la soluţionarea litigiilor de muncă care derivă din drepturile politice. În opinia Cur ţii, litigiile privind accesul la munc ă, concedierile, remanierile de cadre în subdiviziunile autorităţilor publice centrale nu cad sub inciden ţa art.6 din Convenţia europeană, ele avînd un caracter public, şi nu civil particular. Curtea Constituţională concluzionează că stabilirea unei proceduri speciale de soluţionare a litigiilor de muncă pentru persoanele oficiale de stat, numirea (eliberarea) în funcţie a cărora este prevăzută de normele Constituţiei, nu constituie o încălcare a articolului 20 din Constituţie.

Articolul 20 din Constituţie garantează accesul la justiţie pentru “satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente”. Ca şi p.6 din Conven ţia europeană, textul citat garantează prioritar şi fără echivoc accesul la justi ţie. Însă Constituţia nu statueaz ă dreptul nelimitat de a alege instan ţa competentă, aceasta fiind stabilit ă de legea fiec ărui stat, inclusiv pentru exercitarea c ăilor de atac. Curtea consider ă că no ţiunea “instan ţa judec ătorească competentă” este lipsită de ambiguitate. Prin această noţiune, fiind raportată la art.114 şi 116 din Constituţie şi av ându-se în vedere interpretarea art.114 din Constitu ţie dat ă de Curtea Constituţională la 23 iunie 1997, se înţelege instanţa care are atribuţia sau autoritatea legală de a soluţiona cauze. E de menţionat că această noţiune comportă cîteva conotaţii: instanţa trebuie să fie stabilită prin lege, atît sub aspect formal, cît şi sub aspect material; nu este absolut necesar ca această instanţă să facă parte dintr-o ordine ierarhic ă proprie; ea trebuie însă să îndeplinească o funcţie jurisdic ţională, în limitele atribuite de lege. Înfiinţarea instan ţelor judec ătoreşti extraordinare este interzis ă prin Constitu ţie. Legea Suprem ă însă permite organizarea unor instanţe judecătoreşti specializate. Potrivit art.115 alin.(4) din Constitu ţie, organizarea instan ţelor judecătoreşti, competenţa acestora şi procedura de judecată sînt stabilite prin lege organică. Astfel, Curtea Constitu ţională constat ă că determinarea “instan ţei judec ătoreşti competente”, locului acesteia în ierarhia instan ţelor judec ătoreşti, gradului de jurisdic ţie şi aplicării căilor de atac, stabilirea categoriilor de cauze ce ţin (sau ce nu ţin) de competen ţa acestora sînt prerogative exclusive ale legiuitorului. Avînd în vedere că Legea Supremă a Republicii Moldova nu prevede delegarea atribuţiilor legislative, Curtea Constituţională consideră că nici o altă autoritate publică, oricare ar fi locul ei în sistemul autorit ăţilor publice, nu este în drept s ă stabileasc ă competen ţa instan ţelor judecătoreşti, indiferent de natura politică sau socială a litigiului ce urmează să fie soluţionat. Pentru aceste motive Curtea Constitu ţională consideră că unele prevederi ale Hot ărîrii Plenului Curţii Supreme de Justi ţie a Republicii Moldova “Cu privire la examinarea de c ătre instanţele judec ătoreşti a pl îngerilor declarate împotriva actelor nelegitime ale organelor autorităţilor publice şi ale persoanelor cu funcţii de răspundere ce lezează drepturile cetăţenilor”, fie şi cu caracter de recomandare, constituie o ingerin ţă în activitatea legislativului şi intră în contradicţie cu art.6 din Constituţie.

În sesizare Curtea Supremă de Justiţie insistă asupra accesului la justiţie în instanţele de drept comun al persoanelor oficiale de stat numite (eliberate) în func ţie în baza actelor Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi Guvernului. În legătură cu aceasta, Curtea Constituţională accentueaz ă că, potrivit art.135 alin.(1) lit.a) din Constitu ţie, Curtea Constituţională este unica autoritate abilitat ă să exercite controlul constitu ţionalităţii legilor, hotărîrilor, regulamentelor Parlamentului, decretelor Pre şedintelui Republicii Moldova, hotărîrilor şi dispoziţiilor Guvernului. Deci, Constituţia – aşezămînt fundamental şi esenţialmente juridic – în articolul luat în dezbatere se refer ă la totalitatea actelor, indiferent de natura lor juridic ă (normative sau individuale), emise de Parlament, Pre şedintele Republicii Moldova şi Guvern în exercitarea atribuţiilor lor. Curtea Constituţională apreciază că instanţele judecătoreşti, examinînd litigii de munc ă bazate pe actele sus-men ţionate, vor solu ţiona, implicit, problema constitu ţionalităţii lor, necorelîndu-şi competenţele cu exigenţele art.134 alin.(1), art.135 alin.(1) lit.a) din Constituţie. Curtea Constituţională menţionează că jurisdicţia constituţională este competenţa exclusivă a ei. Altfel spus, instan ţelor de judecat ă nu li se poate recunoa şte prerogativa examin ării constituţionalităţii legilor, hot ărîrilor, regulamentelor Parlamentului, decretelor Pre şedintelui Republicii Moldova, hotărîrilor şi dispoziţiilor Guvernului, cu atît mai mult ele nu şi-o pot aroga. Deşi actele enun ţate sînt emise de o autoritate public ă şi prin natura lor juridic ă pot fi considerate “acte administrative cu caracter individual”, care stabilesc raporturi de munc ă cu o persoană fizică concretă, ele nu sînt susceptibile controlului instan ţelor judecătoreşti. Indiferent de domeniul în care intervin, aceste acte, emise în exercitarea atribu ţiilor prev ăzute de Constituţie, sînt acte nesusceptibile controlului legalităţii în cadrul instanţelor judecătoreşti şi pot fi supuse controlului numai de către Curtea Constituţională.

În ceea ce prive şte necesitatea enumer ării în Codul de procedur ă civilă nu numai a categoriilor de cauze care sînt de competenţa instanţelor judecătoreşti, dar şi a celor în legătură cu care accesul la justi ţie este limitat, a competen ţelor instan ţelor judec ătoreşti în vederea aplicării prevederilor art. 20 din Constitu ţie privind ap ărarea drepturilor şi libertăţilor omului, precum şi a categoriilor de cetăţeni ai Republicii Moldova pentru care accesul la justi ţie poate fi limitat, Curtea Constituţională menţionează că stabilirea competenţei instanţelor judecătoreşti, a procedurii de examinare a litigiilor, precum şi a căilor de atac face obiectul unor legi organice şi constituie competenţa exclusivă a Parlamentului. În baza celor expuse, c ălăuzindu-se de art.4 alin.(1) lit.b), art.27 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.62 şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională HOTĂRĂŞTE: 1. Dispozi ţiile art.20 alin.(2) din Constitu ţia Republicii Moldova garanteaz ă tuturor titularilor de drepturi civile accesul liber la justiţie în soluţionarea litigiilor de muncă. Acest drept nu poate fi limitat de nici o lege. Actele administrative cu caracter individual emise de Parlament, Pre şedintele Republicii Moldova şi Guvern în exerciţiul atribuţiilor prevăzute expres de normele constitu ţionale sau legislative, ce ţin de alegerea, numirea şi destituirea din func ţiile publice a persoanelor oficiale exponente ale unui interes politic deosebit, nu pot face obiect al controlului constitu ţionalităţii la sesizarea subiecţilor abilitaţi cu acest drept. Actele emise de Parlament, Pre şedintele Republicii Moldova şi Guvern referitoare la persoanele oficiale exponente ale unui interes public deosebit, alese sau numite pentru durata mandatului atribuit, pot face obiect al controlului constitu ţionalităţii sub aspectul formei şi procedurii de adoptare. P înă la adoptarea de c ătre Parlament a cadrului legal pertinent Curtea Constituţională va decide cu discernămînt în cazurile privind funcţiile oficiale cu caracter public deosebit. Instituirea prin lege a unor reguli speciale de procedur ă şi a modalităţilor de exercitare a drepturilor procedurale la examinarea litigiilor unei categorii distincte de persoane oficiale nu contrazice principiul statuat de art.20 din Constitu ţie – accesul liber la justi ţie, deoarece aceste reguli rezultă din necesitatea înfăptuirii unor acţiuni exclusiv politice. [Pct.1 în redacţia Hot. Curţii Constituţionale nr.10 din 16.04.2010, în vigoare 16.04.2010] [Pct.1 în redacţia Hot. Curţii Constituţionale nr.39 din 09.07.2001] 2. În termenii art.20 şi 115 alin.(4) din Constitu ţie, “instanţa judecătorească competentă” este instanţa legal abilitat ă cu dreptul de a solu ţiona cauze concrete, competen ţa, locul ei în ierarhia instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecat ă fiind stabilite de legislator prin lege organică. 3. Conform art.26 din Legea cu privire la Curtea Constitu ţională, prezenta hot ărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în “Monitorul Oficial al Republicii Moldova”. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE Pavel BARBALAT Chişinău, 28 mai 1998. Nr.16.