Decizia nr. 551/2026 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 1297/2025 a Curții de Apel București

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Cadrul procesual Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 05.08.2025, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Afacerilor Interne, Inspectoratul General pentru Imigrări, Inspectoratul General al Poliției de Frontieră și Serviciul Român de Informații, suspendarea, în temeiul art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, a efectelor actului administrativ constând în decizia de interdicție de a intra pe teritoriul României și în spațiul Schengen, până la soluționarea definitivă a cererii privind anularea respectivei decizii.

2. Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1297 din 11 septembrie 2025 a Curții de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a fost respinsă cererea în contradictoriu cu Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Afacerilor Interne și Inspectoratul General pentru Imigrări, ca fiind introdusă împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă. A fost respinsă cererea de suspendare a executării dispoziției privind măsura interdicției de intrare, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul General al Poliției de Frontieră și Serviciul Român de Informații, ca inadmisibilă. 3. Cererea de recurs Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamantul, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc.

civ., solicitând admiterea acestuia, casarea parțială a sentinței și admiterea cererii de suspendare până la soluționarea pe fond a acțiunii în anulare. 3.1. Instanța de fond a încălcat disp. art. 106 3 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002 - motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Motivul de nelegalitate vizează greșita admitere a excepției inadmisibilității formulării cererii de suspendare, prin raportare la prev. art. 106 3 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002, instanța de fond aplicând greșit norma de drept material la situația dedusă judecății, iar motivarea este contradictorie. În primul rând, susține recurentul-reclamant, deși art. 106 3 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002 prevede expres că "contestația nu suspendă executarea măsurilor de îndepărtare", această dispoziție nu îi este aplicabilă.

În cazul recurentului-reclamant nu a existat o măsură de îndepărtare de pe teritoriul României, nu a fost reținut la frontieră, nu s-a întocmit proces-verbal de refuz al intrării și nu a fost escortat în afara granițelor țării. Dimpotrivă, recurentul-reclamant nu se afla pe teritoriul României, iar despre interdicția dispusă acesta a aflat din spațiul public, ulterior aplicării acesteia. Măsura de "îndepărtare" este reglementată distinct în O.U.G. nr. 194/2002 și presupune situația în care străinul se afla deja pe teritoriul României și trebuie înlăturat din țară (expulzare, returnare, escortare la frontieră). Numai în aceste ipoteze se justifică aplicarea principiului potrivit căruia "contestația nu suspendă executarea", pentru a nu se bloca efectiv punerea în aplicare a unei măsuri de siguranță publică deja dispuse.

În cauză, cum deja s-a afirmat, nu a existat o măsură de îndepărtare ce ar fi putut să fie împiedicată prin suspendarea executării actului administrativ reprezentat de Nota-raport, de unde rezultă că argumentul incompatibilității măsurii provizorii cu procedura specială este lipsit de însăși premisa aplicării acestei proceduri. Nu se poate reține incidența procedurii speciale și a efectelor acesteia (inadmisibilitatea suspendării) de vreme ce situația recurentului-reclamant nu întrunește elementele caracteristice, de tipicitate, ale procedurii de îndepărtare vizată de prevederile art. 106 3 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002, invocate de judecătorul fondului.

Refuzul suspendării echivalează cu lipsirea persoanei de orice formă de protecție împotriva efectelor unei interdicții care produce consecințe deosebit de grave față de persoana în cauză, precum blocarea accesului pe teritoriul României și imposibilitatea de a participa la proiecte sau evenimente internaționale, efecte care, prin natura lor, trebuie să fie supuse unui control provizoriu de către instanța de contencios administrativ. În al doilea rând, susține recurentul-reclamant, chiar dacă s-ar considera că art. 106 3 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002 este aplicabil situației sale particulare, această dispoziție nu poate fi interpretată ca excluzând posibilitatea de a solicita suspendarea actului administrativ în temeiul art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Sentința de fond este nelegală și prin prisma motivării contradictorii, întrucât, deși s-a reținut corect că "potrivit unui principiu de bază al teoriei generale a dreptului, acolo unde legea specială nu prevede, ea se completează cu dreptul comun", ulterior s-a concluzionat că, deși O.U.G. nr. 194/2002 "nu cuprinde norme exprese" privind suspendarea executării dispoziției de interdicție, "o atare posibilitate nu este reglementată de legea specială, dar nu este nici interzisă" și, totuși s-a respins cererea de suspendare. Constatarea primei instanțe reprezintă, în realitate, confirmarea că dispozițiile art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004 sunt aplicabile întrucât legea specială nu exclude suspendarea și nu reglementează un mecanism alternativ de protecție provizorie.

Potrivit principiilor generale de drept, ceea ce nu este interzis de lege este permis, iar în lipsa unei dispoziții exprese care să interzică suspendarea executării măsurii interdicției, nu există niciun temei pentru a exclude aplicarea art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004. Interpretarea contrară, adoptată de instanța de fond are caracter excesiv de restrictiv și conduce la o restrângere tacită a unui drept fundamental, accesul la o protecție provizorie efectivă, contrar disp. art. 53 din Constituția României. A admite că lipsa unei reglementări exprese echivalează cu o interdicție ar însemna să se adauge la lege, să se creeze prin interpretare o limitare a drepturilor persoanei vizate, ceea ce este contrar principiului legalității consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României.

Raționamentul primei instanțe este vădit contradictoriu, deoarece judecătorul recunoaște premisa aplicabilității dreptului comun (prin completarea legii speciale), dar refuză să tragă concluzia logică, aceea că suspendarea este permisă, deoarece nu este interzisă. Contradicția dintre considerente și soluția pronunțată echivalează cu lipsa motivării și încalcă cerințele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. Prin prisma celor două motive de nelegalitate invocate, recurentul-reclamant consideră că situația de față constituie o veritabilă denegare de dreptate, întrucât cumulul de încălcări procedurale și lipsa unei protecții provizorii au golit de conținut dreptul său la apărare și la acces efectiv la justiție.

Aplicarea deficitară a prevederilor O.U.G. nr. 194/2002 a făcut obiectul mai multor sancțiuni la Curtea Europeană a Drepturilor Omului, recurentul-reclamant indicând hotărârile din cauzele B. și B., C. și D., concluzionând că menținerea unei măsuri restrictive, necomunicate, nemotivate și imposibil de contestat nu este compatibilă cu principiile constituționale privind dreptul la apărare și accesul la justiție. 3.2. Instanța de fond a încălcat disp. art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 - motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Prima instanță a considerat că dispozițiile O.U.G.

nr. 194/2002 nu se completează cu dreptul comun al contenciosului administrativ reglementat de Legea nr. 554/2004, iar dacă totuși se completează, acestea nu sunt aplicabile întrucât actul administrativ a cărui suspendare s-a cerut privește securitatea națională, caz în care este exclusă expres prin lege posibilitatea de a se recurge la procedura de suspendare a executării actului în condițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004. Această interpretare, susține recurentul-reclamant, este eronată deoarece nu orice act care face trimitere la noțiunea de "securitate națională" poate fi sustras controlului contenciosului administrativ sau al măsurilor provizorii. Sunt indicate disp. art. 3 din Legea nr. 51/1991 privind securitatea națională a României, recurentul-reclamant arătând că actul administrativ a fost emis în temeiul O.U.G.

nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, poate fi contestat, iar legiuitorul a prevăzut expres la art. 106 3 alin. (4), obligația de comunicare, motivare în fapt și în drept și calea de atac, iar negarea accesului la justiție vine în contradicție cu disp. art. 21 din Constituția României, art. 6 și art. 13 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, precum și cu hotărârea din cauza C. împotriva României. 4. Apărările intimaților Intimatul-pârât Inspectoratul General al Poliției de Frontieră a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat. Intimatul-pârât Serviciul Român de Informații a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea soluției instanței de fond ca fiind legală și temeinică.

II. Soluția instanței de recurs Analiza motivelor de casare Înalta Curte constată că, deși în cuprinsul cererii de recurs au fost indicate și motivele de nelegalitate prevăzute de disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., acestea nu au fost dezvoltate, prin urmare, urmează să se examineze calea de atac formulată din perspectiva disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ. Conform art. 106 3 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, "măsura de interzicere a intrării în România poate fi contestată de către străini în 10 zile de la comunicare la curtea de apel în a cărei rază de competență se află formațiunea care a dispus această măsură. Contestația nu suspendă executarea măsurilor de îndepărtare.

Hotărârea instanței este definitivă". Recurentul-reclamant susține o greșită aplicare a acestei norme de drept material, deoarece împotriva sa nu s-a luat nicio măsură de îndepărtare de pe teritoriul României (se află în afara teritoriului României), iar motivarea instanței de fond este necorespunzătoare și contradictorie. Înalta Curte reține din cuprinsul disp. art. 106 3 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 194/2002, faptul că măsura interdicției de intrare se dispune, de regulă, concomitent cu emiterea deciziei de returnare - alin. (1), dar și în situația în care străinul nu a făcut obiectul unei măsuri de îndepărtare - alin. (2). Art. 106 3 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002 prevede posibilitatea de contestare a măsurii de interzicere a intrării în România într-un termen de 10 zile de la comunicare, iar hotărârea instanței de fond, curtea de apel competentă, este definitivă.

Introducerea contestației împotriva măsurii de interzicere a intrării în România nu suspendă executarea măsurilor de îndepărtare. Împotriva recurentului-reclamant nu s-a dispus nicio măsură de îndepărtare de pe teritoriul României, iar instanța de fond, contrar celor afirmate în cererea de recurs, a analizat incidența prevederilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 prin raportare la situația de fapt existentă în cauză și anume, posibilitatea suspendării executării măsurii de interzicere a intrării în România, până la soluționarea definitivă a cererii prin care s-a contestat această măsură. Așadar, judecătorul fondului nu a aplicat și interpretat, în privința reclamantului, prevederea cuprinsă în teza a doua a art. 106 3 alin. (5) din O.U.G.

nr. 194/2002, potrivit căreia introducerea contestației împotriva măsurii de interzicere a intrării în România nu suspendă executarea măsurilor de îndepărtare, ci a analizat dacă suspendarea provizorie a executării măsurii de interzicere a intrării în România este compatibilă cu prevederile O.U.G. nr. 194/2002 și cu scopul actului normativ. Pentru a pronunța o hotărâre în acest sens, judecătorul fondului a observat că în cuprinsul O.U.G.

nr. 194/2002 nu există dispoziții care să prevadă, la modul general, completarea cu Legea nr. 554/2004, ci doar prevederi exprese, punctuale; Legea contenciosului administrativ condiționează formularea unei cereri de suspendare a executării actului administrativ de existența unei plângeri prealabile care se formulează într-un anumit termen, acesta fiind mult mai lung decât termenul de 10 zile de contestare a măsurii de interzicere a intrării în România; hotărârile date asupra cererii de suspendare sunt supuse recursului, în timp ce contestația prevăzută de art. 106 3 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002 este definitivă. Prin urmare, în mod corect a reținut prima instanță că cererea de anulare a actului se soluționează de regulă, definitiv, anterior cererii de suspendare a executării aceluiași act, hotărârea dată asupra suspendării neavând, în aceste condiții, niciun folos practic.

S-a mai observat că atunci când legiuitorul a intenționat ca o măsură luată în temeiul O.U.G. nr. 194/2002 să poată fi suspendată, a prevăzut expres, în sensul că depunerea contestației suspendă executarea obligației de returnare, de exemplu. În situația măsurii interdicției de intrare nu există nicio dispoziție expresă de suspendare a executării, întrucât legiuitorul a pus în balanță interesul statului cu cel al particularului, cetățean străin ce nu poate intra pe teritoriul României, ca urmare a neîndeplinirii din partea acestuia a unor condiții prevăzute expres de lege, cum este cea de la art. 6 alin. (1) lit. h) din O.U.G. nr. 194/2002 - "intrarea pe teritoriul României poate fi permisă străinilor care nu sunt semnalați de autoritățile competente că prezintă un pericol pentru apărarea și securitatea națională, ordinea și sănătatea publică". Incompatibilitatea disp.

art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004 nu ar putea fi considerată excesivă, în situația de față, cum în mod corect a arătat și prima instanță, neexistând un drept constituțional al străinului de a intra pe teritoriul României, statul, în condițiile legii, putând să restricționeze accesul acestuia. Înalta Curte urmează să rețină că suspendarea executării actului administrativ atacat este reglementată de Legea nr. 554/2004 ca o măsură provizorie și vremelnică ce presupune interzicerea punerii în executare a actului, până la soluționarea cererii de anulare a acestuia, or, intrarea în România nu are un astfel de caracter, aceasta este definitivă și se consumă odată cu trecerea frontierei.

Odată permis accesul în România, actul administrativ prin care s-a dispus interdicția de intrare în țară, în situația suspendării definitive a cererii de anulare nu își mai poate produce efectele decât în situația în care străinul părăsește teritoriul în mod voluntar, în sens contrar, este obligatoriu a se emite un alt act administrativ, o altă măsură de îndepărtare. Cu privire la motivarea necorespunzătoare și contradictorie a sentinței de fond, Înalta Curte reține că judecătorul a pornit în primul rând, de la una dintre regulile de interpretare logică ce se exprimă în adagiul ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus și a ajuns la o primă concluzie, în sensul că nu există o dispoziție expresă în O.U.G.

nr. 194/2002 care să interzică suspendarea actului administrativ în temeiul disp. art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, dar nu există nicio dispoziție care să permită recurgerea la prevederile legii generale, Legea nr. 554/2004. Instanța de fond a socotit, în mod corect, că pentru a se asigura caracterul coerent al normei juridice este necesar ca dreptul comun să fie compatibil, în speță suspendarea actului administrativ, cu natura și rațiunile legii speciale, așadar, normele juridice nu se interpretează izolat și pentru aceasta este nevoie de o interpretare teleologică, evidențiind scopul legii - ratio legis. Prezentele considerente au exemplificat anterior argumentele primei instanțe, instanța de recurs raliindu-se la acestea, concluzia fiind aceea că O.U.G.

nr. 194/2002, unde a apreciat că este compatibilă procedura suspendării actului a permis-o, iar în situațiile în care o atare procedură nu este utilă, a înțeles să imprime un caracter de celeritate înseși normelor de contestare, în speță, a măsurii interdicției de intrare în țară, recurentului-reclamat oferindu-i-se garanțiile minime de protecție împotriva unor eventuale acte arbitrare ale autorităților. Prin urmare, O.U.G. nr. 194/2002, chiar și în absența posibilității ca străinul să poată uza de prevederile art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, a stabilit o procedură urgentă (prin termenele, condițiile accesului la instanță, rămânerea definitivă a sentinței) ce nu este compatibilă cu dreptul comun, ce conține termene mai lungi și posibilitatea atacării sentinței cu recurs.

În speță, nu este vorba despre o limitare a drepturilor persoanelor vizate sau o înfrângere a principului legalității, ci despre rațiunea legii și aplicarea unor instituții de drept comptabile cu situația de fapt și cererea formulată. În ceea ce privește încălcarea disp. art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va constata că motivele de recurs invocate sunt fondate, însă nu pot conduce la reformarea sentinței de fond, față de considerentele anterioare. Se va reține că actul administrativ emis în cauză a fost întemeiat pe dispozițiile O.U.G. nr. 194/2002, în timp ce prevederile art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 vorbesc de acte ce privesc apărarea și securitatea națională, pentru care nu sunt aplicabile prevederile art. 14, or menționarea în Nota-raport a unor motive de securitate națională nu imprimă actului în cauză natura juridică a unui act administrativ ce privește securitatea națională.

Față de cele arătate, Înalta Curte va dispune, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborate cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, respingerea recursului ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE Respinge recursul formulat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței nr. 1297 din 11 septembrie 2025 a Curții de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Definitivă. Pronunțată astăzi, 5 februarie 2026, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.