Decizia nr. 4608/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 5/2025 a Curții de Apel Craiova

Asupra recursurilor de față; Din examinarea actelor și lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Cererea de chemare în judecată Prin cererea formulată la data de 20.12.2024 pe rolul Curții de Apel Craiova - secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2024, reclamanta A. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, ca prin hotărârea pe care o va pronunța să dispună obligarea pârâților să-i asigure medicamentul PEMBROLIZUMAB (denumire comercială KEYTRUDA) - până la soluționarea de definitivă a dosarului nr. x/2024 aflat pe rolul Curții de Apel Craiova. 2. Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 5/2025 din data de 14 ianuarie 2025, Curtea de Apel Craiova - secția contencios administrativ și fiscal a respinge excepția inadmisibilității cererii de ordonanță președințială invocată de pârâții Guvernul României și Ministerul Sănătății, ca nefondată.

A respins excepția lipsei capacității juridice civile și, implicit, a calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul Românie, invocată de către acesta, ca nefondată. A respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Sănătății, ca nefondată. A respins ca nefondată excepția lipsei de interes în formularea cererii de chemare în judecată formulată de pârâtul Ministerul Sănătății. A respins ca nefondate excepțiile lipsei de interes și rămânerii fără obiect a cauzei formulate de pârâtul Casa Națională de Asigurări de Sănătate. A admis cererea de ordonanță președințială și a obligat pârâții să asigure acesteia, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), medicamentul PEMBROLIZUMAB (denumire comercială KEYTRUDA), până la soluționarea pe fond a dosarului nr. x/2024 al Curții de Apel București - secția contencios administrativ și fiscal.

3. Cererile de recurs Împotriva sentinței nr. 5/2025 din data de 14 ianuarie 2025 a Curții de Apel Craiova - secția contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs pârâții Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului și Ministerul Sănătății. Guvernul României a invocă motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 C. proc. civ., vizând încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage nulitatea și aplicarea greșită a normelor de drept material. Recurentul susține că instanța de fond a admis în mod nelegal acțiunea formulată împotriva Guvernului României, ignorând lipsa capacității juridice civile și, implicit, a calității procesuale pasive a acestei autorități, într-un litigiu cu natură eminamente civilă, chiar dacă soluționat de o instanță de contencios administrativ.

Se arată că Guvernul, ca organ colegial al puterii executive, lipsit de personalitate juridică, buget și patrimoniu proprii, poate sta în judecată doar în litigiile de contencios administrativ privind controlul legalității actelor sale, în temeiul art. 102 și 108 din Constituție și al O.U.G. nr. 57/2019, având doar capacitate juridică administrativă, nu civilă. Sunt invocate dispozițiile art. 32 și art. 40 C. proc. civ., precum și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție (Decizia nr. 363/2014), care confirmă inexistența capacității juridice civile a Guvernului, precum și faptul că atribuțiile în materia medicamentelor compensate aparțin Ministerului Sănătății și Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, în temeiul Legii nr. 95/2006, H.G.

nr. 720/2008 și H.G. nr. 144/2010. În concluzie, recurentul susține că soluția instanței de fond este vădit nelegală, întrucât Guvernul României nu poate fi obligat la asigurarea medicamentului PEMBROLIZUMABUM (KEYTRUDA), neavând competențe, atribuții sau capacitate juridică civilă pentru a participa la un raport juridic de natură privată și nici posibilitatea de a executa un asemenea titlu. Se solicită admiterea excepției lipsei capacității juridice civile și a calității procesuale pasive, respingerea acțiunii ca inadmisibilă și înlăturarea obligării la cheltuieli de judecată, întrucât nu sunt întrunite condițiile art. 453 C. proc. civ., neexistând culpă procesuală sau un prejudiciu imputabil Guvernului.

Ministerul Sănătății invocă motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 C. proc. civ., vizând încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage nulitatea și aplicarea greșită a normelor de drept material. Ministerul Sănătății critică hotărârea primei instanțe pentru respingerea excepțiilor invocate și pentru admiterea cererii de ordonanță președințială, deși, ulterior introducerii acțiunii, medicamentul PEMBROLIZUMAB (KEYTRUDA) fusese deja inclus în Lista de medicamente compensate prin Ordinul nr. 6328/2024/2192/2024, ceea ce ar fi determinat rămânerea fără obiect a cererii. Recurentul invocă jurisprudența Înaltei Curți (Decizia nr. 2749/2016), potrivit căreia acțiunea rămâne fără obiect atunci când pretenția a fost satisfăcută voluntar înainte de finalizarea procesului, ca urmare a unei împrejurări intervenite ulterior sesizării instanței.

În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Ministerul Sănătății susține că instanța a încălcat dispozițiile art. 5 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât a atribuit pârâților o calitate procesuală pasivă care nu se circumscrie competențelor lor legale. Se arată că, în contenciosul administrativ, calitatea procesuală pasivă aparține exclusiv autorității care a emis actul contestat sau care a refuzat nejustificat soluționarea unei cereri, iar nu unei autorități chemate să garanteze îndeplinirea unor obligații ce aparțin altor instituții. Ministerul subliniază că obiectul cererii - "asigurarea" medicamentului - excede sferei contenciosului administrativ, întrucât nu privește emiterea unui act administrativ sau soluționarea unei cereri, ci impune o obligație de garanție asupra unui fapt ce ține de competența altor entități, inclusiv furnizori și farmacii, conform art. 241 și art. 266 din Legea nr. 95/2006.

Sub aspectul motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Ministerul Sănătății arată că instanța a aplicat greșit normele de drept material, ignorând dispozițiile art. 16 alin. (1 1 ) din Legea nr. 95/2006, introduse prin O.G. nr. 37/2022, care limitează strict medicamentele pentru care Ministerul poate efectua plăți din bugetul propriu. Deoarece PEMBROLIZUMAB nu se regăsește printre medicamentele prevăzute de art. 16 alin. (1 1 ), Ministerul nu poate suporta contravaloarea acestuia, iar obligarea sa la "asigurarea" medicamentului echivalează cu impunerea unei plăți ilegale, contrare art. 2 lit. l) pct. 3 din Legea nr. 500/2002. Recurentul subliniază că instanța a confundat procedura de includere în listă, care aparține ANMDMR și Guvernului, cu procedura de decontare, care aparține CNAS, atribuind Ministerului competențe pe care legea nu i le conferă.

În fine, Ministerul critică hotărârea și din perspectiva art. 1443 C. civ., arătând că, deși instanța a respins excepția inadmisibilității privind solidaritatea pasivă, a dispus totuși obligarea tuturor pârâților la aceeași prestație, ceea ce echivalează cu reținerea unei solidarități pasive inexistente în drept. Se arată că pârâții au atribuții distincte și nu pot fi obligați la aceeași prestație, iar soluția primei instanțe contravine atât normelor privind solidaritatea, cât și propriilor considerente. În concluzie, Ministerul Sănătății solicită admiterea recursului, casarea hotărârii și, în rejudecare, admiterea excepțiilor invocate și respingerea cererii de ordonanță președințială ca neîntemeiată sau rămasă fără obiect.

4. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra cererilor de recurs Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurenții-pârâți, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu apărările formulate și cu dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursurile declarate de Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, și de Ministerul Sănătății sunt nefondate, pentru considerentele ce succed. Prin sentința recurată, Curtea de Apel Craiova a admis cererea de ordonanță președințială și a obligat pârâții să asigure reclamantei, cu titlu provizoriu și în regim de compensare 100%, medicamentul PEMBROLIZUMAB (Keytruda), respingând toate excepțiile procesuale invocate.

Motivele de recurs invocate de pârâții Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, și Ministerul Sănătății se întemeiază pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 C. proc. civ., susținând, în esență, încălcarea normelor de procedură privind capacitatea și calitatea procesuală pasivă, respectiv aplicarea greșită a normelor de drept material referitoare la competențele autorităților publice în materia includerii și decontării medicamentelor, la efectele O.G. nr. 37/2022 și la pretinsa rămânere fără obiect a cererii ca urmare a adoptării ulterioare a Ordinului nr. 6328/2024/2192/2024. Analizând criticile formulate, Înalta Curte constată că acestea sunt nefondate, Curtea de Apel Craiova făcând o corectă aplicare atât a normelor de drept procesual, cât și a celor de drept material incidente, în concordanță cu jurisprudența națională și europeană în materie.

Întrucât aceste critici sunt identice în conținut și finalitate, ele urmează a fi analizate concomitent, prin argumente comune, raportat la natura juridică a litigiului și la obligațiile legale ale autorităților chemate în judecată. În ceea ce privește critica comună referitoare la lipsa capacității juridice civile și a calității procesuale pasive a Guvernului României, Înalta Curte reține că litigiul are natura unui contencios administrativ, având ca premisă refuzul nejustificat de actualizare a listei de medicamente compensate și depășirea termenelor prevăzute de Directiva 89/105/CEE și de legislația internă pentru adoptarea deciziilor de includere. În acest cadru, Guvernul nu este chemat să răspundă ca subiect de drept privat, ci ca autoritate publică investită, potrivit art. 102 și art. 108 din Constituție și art. 242 din Legea nr. 95/2006, cu atribuția de a aproba, prin hotărâre, lista medicamentelor compensate.

Capacitatea sa de a sta în judecată este una de drept public, specifică contenciosului administrativ, iar nu una civilă, astfel că invocarea lipsei capacității juridice civile este nerelevantă în raport cu natura raportului juridic dedus judecății. Curtea de Apel a reținut corect că Guvernul, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate sunt autoritățile chemate de lege să elaboreze și să adopte actele normative și protocoalele terapeutice necesare pentru ca medicamentul să devină efectiv accesibil în regim compensat, ceea ce justifică pe deplin calitatea lor procesuală pasivă în cadrul unei acțiuni întemeiate pe refuzul nejustificat de a acționa. Sub același unghi, critica Ministerului Sănătății privind lipsa calității procesuale pasive, întemeiată pe art. 16 alin. (1 1 ) din Legea nr. 95/2006 și pe imposibilitatea de a efectua plăți din bugetul propriu pentru medicamentul în discuție, nu poate fi primită.

Obiectul ordonanței președințiale nu îl constituie obligarea Ministerului la efectuarea directă a unei plăți din bugetul său, ci instituirea, cu titlu provizoriu, a obligației autorităților competente de a asigura reclamantei accesul la medicamentul prescris, în regim de compensare, până la soluționarea definitivă a litigiului de fond privind includerea în listă. Curtea de Apel a delimitat corect planul normativ (procedura de evaluare, includere în listă și elaborare de protocoale, în care Ministerul are atribuții clare, inclusiv prin art. 4 din H.G.

nr. 720/2008 și Ordinul nr. 564/499/2021) de planul execuțional (decontarea efectivă prin CNAS și furnizori), reținând că, în faza provizorie, se impune activarea mecanismelor legale existente pentru a face efectiv dreptul la viață și la ocrotirea sănătății, fără a obliga Ministerul să depășească limitele bugetare stabilite de art. 16 alin. (1 1 ). A invoca, în acest context, lipsa calității procesuale pasive pe motivul inexistenței unei obligații de plată directă echivalează cu o confuzie între natura obligației provizorii stabilite prin ordonanță și regimul financiar al cheltuielilor publice, confuzie pe care instanța de fond a înlăturat-o în mod corect.

În ceea ce privește susținerea comună că obiectul cererii de ordonanță președințială ar excede contenciosului administrativ, întrucât ar impune autorităților o obligație de "garanție" pentru un fapt ce ține de competența altor entități, Înalta Curte reține că măsura dispusă are un caracter strict vremelnic, este circumscrisă cadrului normativ deja existent (medicament autorizat, cu preț aprobat, cu procedură de evaluare finalizată prin raport ANMDMR) și nu anticipează soluția pe fond asupra includerii în listă. Curtea de Apel a motivat în mod convingător că, în condițiile în care autoritățile au depășit termenele legale și europene pentru adoptarea unei decizii, iar reclamanta se află într-o situație medicală gravă, refuzul de a lua o măsură provizorie ar aduce atingere dreptului la viață și la ocrotirea sănătății, garantate de art. 22 și art. 34 din Constituție și de art. 2 din Convenția europeană a drepturilor omului.

Ordonanța președințială nu substituie procedura de includere în listă și nu creează un regim permanent de compensare, ci doar asigură, pe durata procesului, efectivitatea drepturilor fundamentale, în acord cu jurisprudența Curții de Apel București și cu exigențele art. 996 C. proc. civ. privind urgența, caracterul vremelnic și neprejudecarea fondului. Critica privind rămânerea fără obiect a cererii, întemeiată pe adoptarea ulterioară a Ordinului nr. 6328/2024/2192/2024, a fost, de asemenea, corect respinsă de instanța de fond. Înalta Curte reține că simpla modificare normativă, prin includerea medicamentului în protocoalele terapeutice, nu echivalează, în sine, cu executarea integrală și efectivă a pretenției deduse judecății, atât timp cât reclamanta nu a beneficiat concret de tratamentul compensat, iar punerea în aplicare a noilor dispoziții presupune parcurgerea unor etape suplimentare administrative și contractuale.

Doar în ipoteza în care pârâții ar fi făcut dovada că, în concret, reclamanta primește deja medicamentul în regim de compensare 100%, s-ar fi putut discuta despre rămânerea fără obiect a cererii, în sensul jurisprudenței invocate de recurenți. Or, o atare dovadă nu a .fost administrată în cauză. În plus, ordonanța președințială vizează tocmai perioada de tranziție până la funcționarea deplină a mecanismului normativ, astfel încât intervenția legislativă ulterioară nu înlătură interesul reclamantei pentru menținerea măsurii provizorii. În fine, susținerile referitoare la pretinsa încălcare a art. 1443 C. civ., prin reținerea unei solidarități pasive între pârâți, nu pot fi primite.

Curtea de Apel nu a fundamentat soluția pe existența unei obligații solidare în sensul dreptului civil, ci pe participarea concurentă a mai multor autorități publice, fiecare cu atribuțiile sale legale, la realizarea unui rezultat unic: asigurarea accesului efectiv la medicamentul prescris. Obligația instituită prin dispozitiv este una de cooperare instituțională în cadrul unui raport de drept public, nu o obligație civilă de plată în solidar, astfel încât dispozițiile art. 1443 C. civ. nu sunt incidente. În lipsa unei veritabile obligații solidare, critica recurenților se întemeiază pe o premisă greșită, iar motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este nefondat.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentința recurată a fost pronunțată cu respectarea normelor de procedură cu o motivare completă și în acord cu dispozițiile legale aplicabile, iar criticile formulate de recurenți nu pot conduce la casarea acesteia. Pentru aceste motive, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE Respinge recursurile declarate de pârâții Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului și Ministerul Sănătății împotriva sentinței nr. 5/2025 din data de 14 ianuarie 2025 a Curții de Apel Craiova - secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Definitivă. Pronunțată astăzi, 14 octombrie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.