Decizia nr. 2205/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Circumstanțele cauzei Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, reclamanții A., B., C., D., E., F., G. au solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 1370/2022, în special a unor dispoziții din Normele metodologice privind acordarea compensațiilor pentru masa lemnoasă nerecoltată în perioada 2010-2013 în siturile Natura 2000. Reclamanții au cerut anularea parțială a art. 1 și art. 4 alin. (3) din norme, precum și a titlurilor anexelor nr. 1 și 2, întrucât acestea ar restrânge nejustificat categoria beneficiarilor și ar stabili un termen de depunere a cererilor care nu permite exercitarea efectivă a dreptului la compensații. În consecință, reclamanții au solicitat obligarea Guvernului să adopte o nouă hotărâre care să reflecte modificările solicitate, în sensul extinderii dreptului la compensații pentru toți proprietarii de păduri afectați de restricțiile de recoltare, stabilirii unui nou termen de 90 de zile pentru depunerea cererilor, recunoașterii valabilității cererilor deja depuse și modificării corespunzătoare a titlurilor anexelor. De asemenea, au solicitat completarea art. 4 din Norme prin introducerea unui alineat care să permită valorificarea documentațiilor depuse anterior, stabilirea unui termen de 30 de zile pentru executarea hotărârii și aplicarea penalităților prevăzute de art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, precum și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 66/2024 din 22 mai 2024, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, excepția lipsei de interes și excepția lipsei calității procesuale active, excepții invocate de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare. Totodată, a respins excepția rămânerii fără obiect a cererii de chemare în judecată, excepția lipsei de interes în continuarea acțiunii și excepția lipsei calității procesuale pasive, excepții invocate de pârâtul Guvernul României prin întâmpinarea la modificarea de acțiune. Pe fond, a admis acțiunea și a anulat în parte Hotărârea de Guvern nr. 1370/2022 din 09.11.2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 1087 din 10.11.2022, și anume: - a anulat în parte art. 1 din Anexă - Normele metodologice de acordare a contravalorii compensațiilor cuvenite în perioada 2010-2013 pentru masa lemnoasă nerecoltată din cauza funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, aferente acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000, pentru punerea în executare a hotărârilor judecătorești definitive, aprobate prin H.G. nr. 1370/2022, în sensul înlăturării sintagmei "beneficiarii cărora le-a fost stabilit prin hotărâri judecătorești definitive dreptul de a beneficia de despăgubiri"; - a anulat în parte Titlul din Anexa nr. 1 la Normele metodologice, în sensul înlăturării sintagmei "beneficiarii cărora le-a fost stabilit acest drept prin hotărâri judecătorești definitive"; - a anulat în parte Titlul din Anexa nr. 2 la Normele metodologice, în sensul înlăturării sintagmei "beneficiarii cărora le-a fost stabilit acest drept prin hotărâri judecătorești definitive". A obligat pârâtul Guvernul României să achite reclamanților suma de 35.139,28 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Cererea de recurs Împotriva sentinței nr. 66/2024 din 22 mai 2024 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Guvernul României, invocând motivele de recurs prevăzute de art. 488 pct. 4, 6 și 8 C. proc. civ. În primul rând, recurentul susține că soluția instanței de fond a depășit limitele competenței puterii judecătorești și a fost pronunțată cu încălcarea normelor de drept material, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 4 și pct. 8 C. proc. civ.. Se arată că Hotărârea Guvernului nr. 1370/2022 a fost emisă în temeiul art. 108 din Constituție, al art. 97 și art. 99 din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, precum și al art. 18 din Legea nr. 554/2004, având ca fundament decizia civilă nr. 3701/16.06.2021 și decizia civilă nr. 4596/23.09.2020 ale Înaltei Curți de Casație și Justiție. Aceste hotărâri au obligat Guvernul să adopte norme metodologice pentru acordarea compensațiilor aferente perioadei 2010-2013, însă nu au stabilit cuantumul compensațiilor și nici nu au extins sfera beneficiarilor dincolo de persoanele care au obținut hotărâri judecătorești definitive. Recurentul subliniază că H.G. nr. 1370/2022 a fost elaborată cu respectarea procedurilor de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 și a procedurilor de transparență decizională prevăzute de Legea nr. 52/2003, fiind avizată de autoritățile competente, inclusiv de Ministerul Justiției. Eliminarea sintagmelor referitoare la beneficiarii stabiliți prin hotărâri judecătorești definitive, astfel cum a dispus instanța, ar afecta concepția generală a actului normativ, contrar art. 61 din Legea nr. 24/2000, întrucât ar extinde nejustificat sfera destinatarilor actului. Se arată că instanța a interpretat eronat finalitatea H.G. nr. 1370/2022, care nu reprezintă o reeditare a normelor adoptate în baza Deciziei Comisiei Europene nr. C(2012)5166 final, ci o reglementare distinctă, emisă exclusiv pentru punerea în executare a hotărârilor judecătorești definitive. Extinderea aplicabilității actului către toți proprietarii de păduri ar presupune existența unei scheme de ajutor de stat aprobate de Comisia Europeană, ceea ce nu există pentru perioada 2010-2013. În consecință, instanța ar fi încălcat principiul separației puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituție, substituindu-se Guvernului în stabilirea condițiilor de acordare a ajutorului de stat. În continuare, recurentul contestă obligarea Guvernului la plata sumei de 35.139,28 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, arătând că partea care pretinde astfel de cheltuieli trebuie să le dovedească potrivit art. 129 alin. (1) C. proc. civ.. Se susține că nu sunt îndeplinite condițiile pentru obligarea părții căzute în pretenții, întrucât nu există culpă procesuală a Guvernului, iar cuantumul onorariilor avocațiale este vădit disproporționat în raport cu complexitatea cauzei și activitatea efectiv prestată. Recurentul invocă art. 451 alin. (2) C. proc. civ., potrivit căruia instanța poate reduce onorariile excesive, arătând că suma de 4.950 RON per reclamant, multiplicată de șapte ori, este nejustificată și disproporționată, reprezentând peste 98% din totalul cheltuielilor acordate. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul arată că hotărârea cuprinde motive contradictorii și, totodată, reflectă o depășire a atribuțiilor puterii judecătorești. Se susține că instanța a respins excepția inadmisibilității doar pe motivul renunțării reclamantilor la petitul privind obligarea Guvernului la emiterea unei noi hotărâri, dar în același timp a reținut, implicit, temeinicia argumentelor Guvernului privind inadmisibilitatea acțiunii. Recurentul arată că excepția inadmisibilității a fost invocată pentru întreaga acțiune, nu doar pentru petitul la care s-a renunțat, iar instanța nu a analizat această excepție în ansamblul ei. Se susține că, prin admiterea cererii de modificare a H.G. nr. 1370/2022, instanța a realizat o veritabilă activitate de legiferare, contrar art. 1 alin. (4) din Constituție și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Recurentul invocă jurisprudența constantă a Curții Constituționale (Decizia nr. 685/2018, Decizia nr. 26/2019, Decizia nr. 417/2019, Decizia nr. 838/2009, Decizia nr. 283/2023), potrivit căreia instanțele judecătorești nu pot institui, modifica sau abroga norme juridice, această competență aparținând exclusiv legiuitorului originar sau delegat. Se subliniază că instanța a dispus modificări care afectează cea mai mare parte a reglementării, ceea ce echivalează cu adoptarea unui nou act normativ, inadmisibil în ordinea constituțională. Recurentul arată că adoptarea unei hotărâri de Guvern presupune parcurgerea procedurilor prevăzute de Constituție, Legea nr. 24/2000, O.U.G. nr. 57/2019, H.G. nr. 443/2022 și H.G. nr. 561/2009, iar instanța nu se poate substitui autorităților competente în această procedură. Se invocă jurisprudența Înaltei Curți (Decizia nr. 5463/2009, Decizia nr. 41/2005), potrivit căreia puterea discreționară a Guvernului poate fi cenzurată doar în caz de eroare manifestă de apreciere, ceea ce nu este cazul în speță.

Apărările formulate în cauză Prin notele scrise depuse la dosar, intimatele-reclamante solicită respingerea recursului Guvernului ca nefondat, arătând că instanța de fond a exercitat corect controlul de legalitate prevăzut de art. 126 alin. (6) din Constituție și Legea nr. 554/2004, fără a depăși atribuțiile puterii judecătorești. Se susține că H.G. nr. 1370/2022 a fost adoptată cu încălcarea obligațiilor impuse prin două hotărâri definitive ale ICCJ și cu deturnarea scopului acestora, întrucât restrânge nelegal sfera beneficiarilor la persoanele care dețin hotărâri judecătorești, deși dreptul la compensații este recunoscut prin lege tuturor proprietarilor de păduri afectați de restricțiile de exploatare. Instanța de fond a motivat complet și coerent soluția, fără contradicții, aplicând corect normele de drept material și constatând că Guvernul a acționat abuziv și contrar legii, transformând dreptul la compensații într-un drept iluzoriu. Se invocă și jurisprudența CEDO (Hotărârea din 28.11.2023 - H. și I.), care sancționează absența normelor metodologice și consideră că inacțiunea statului afectează dreptul de proprietate. În concluzie, intimatele solicită menținerea sentinței civile nr. 66/2024 ca legală și temeinică. Prin concluziile scrise depuse, Guvernul României susține că H.G. nr. 1370/2022 a fost emisă exclusiv pentru executarea celor două hotărâri definitive ale ICCJ, care produc efecte doar între părțile din dosarele respective, astfel încât normele metodologice nu pot fi extinse la alți proprietari. Hotărârea CEDO invocată de reclamanți nu este obligatorie în sistemul intern și nu impune măsuri generale statului. În consecință, Guvernul solicită admiterea recursului.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra cererii de recurs Examinând recursul declarat de pârâtul Guvernul României, Înalta Curte reține că motivele invocate nu pot fi primite, întrucât hotărârea instanței de fond a fost pronunțată cu respectarea deplină a dispozițiilor legale incidente, iar criticile formulate nu se circumscriu cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. Prin cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost ulterior modificată și precizată, reclamanții au solicitat anularea parțială a Hotărârii Guvernului nr. 1370/2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 1087/10.11.2022. Anularea vizează art. 1 din Anexa - Normele metodologice, precum și titlurile Anexelor nr. 1 și nr. 2, în măsura în care acestea conțin sintagmele referitoare la "beneficiarii cărora le-a fost stabilit prin hotărâri judecătorești definitive dreptul de a beneficia de despăgubiri". Reclamanții au urmărit eliminarea acestor formulări restrictive, apreciind că ele limitează nelegal sfera persoanelor îndreptățite la compensații. Prin sentința recurată, Curtea de Apel a admis acțiunea reclamanților și a dispus anularea parțială a Hotărârii Guvernului nr. 1370/2022, în special a art. 1 din Normele metodologice și a titlurilor anexelor nr. 1 și nr. 2, în măsura în care acestea conțineau sintagmele referitoare la "beneficiarii cărora le-a fost stabilit prin hotărâri judecătorești definitive dreptul de a beneficia de despăgubiri". Prin hotărâre s-a eliminat această limitare, considerată nelegală. Totodată, Guvernul României a fost obligat să plătească reclamanților suma de 35.139,28 RON cu titlu de cheltuieli de judecată. În ceea ce privește susținerea potrivit căreia instanța de fond ar fi depășit atribuțiile puterii judecătorești, Înalta Curte constată că aceasta nu se verifică. Controlul exercitat de instanță asupra legalității unui act administrativ normativ este expres consacrat de art. 126 alin. (6) din Constituție și de art. 1, art. 2, art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004, iar soluția pronunțată reprezintă exclusiv aplicarea acestui control. Instanța de fond nu a substituit Guvernul în atribuțiile sale normative, ci a analizat conformitatea Hotărârii Guvernului nr. 1370/2022 cu obligațiile legale și cu dispozitivul hotărârilor judecătorești definitive pronunțate în dosarele nr. x/2017 și nr. y/2017 Aceste hotărâri au impus adoptarea unui act administrativ cu caracter normativ, destinat tuturor proprietarilor de păduri aflați în situația premisă reglementată de art. 97 alin. (1) lit. b) și art. 99 din Codul silvic, iar nu doar reclamanților din acele cauze. Prin urmare, instanța de fond nu a intrat în sfera atribuțiilor puterii executive, ci a constatat că Guvernul, prin limitarea nelegală a sferei beneficiarilor la persoanele care dețin hotărâri judecătorești definitive, a nesocotit atât legea, cât și hotărârile executorii ale instanței supreme. În aceste condiții, nu se poate reține existența unui exces de putere, iar motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. este nefondat. Referitor la critica privind pretinsa nemotivare sau existența unor motive contradictorii, Înalta Curte observă că sentința recurată cuprinde expunerea completă a situației de fapt, analiza cadrului normativ aplicabil, examinarea argumentelor părților și raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția. Instanța de fond a prezentat în mod clar și coerent motivele pentru care a constatat nelegalitatea parțială a actului administrativ, iar eventualele nemulțumiri ale recurenților privesc, în realitate, interpretarea și aplicarea normelor de drept material, aspect ce nu se circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.. În consecință, nici această critică nu poate fi primită. În ceea ce privește susținerile referitoare la aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte reține că instanța de fond a interpretat corect dispozițiile art. 97 alin. (1) lit. b) și art. 99 din Codul silvic, ale Deciziei Comisiei Europene nr. C(2012)5166 final și ale hotărârilor judecătorești definitive care au impus adoptarea normelor metodologice. Aceste norme consacră dreptul la compensații pentru toți proprietarii de păduri supuse restricțiilor de recoltare, iar obligația Guvernului a fost aceea de a adopta un act administrativ cu caracter normativ, cu aplicabilitate generală, și nu un act cu destinatari restrânși. Limitarea introdusă prin H.G. nr. 1370/2022, potrivit căreia beneficiari sunt doar persoanele care dețin hotărâri judecătorești definitive, contravine atât legii, cât și hotărârilor executorii ale instanței supreme, care nu au impus o asemenea condiție. În mod corect, instanța de fond a reținut că o astfel de restrângere ar obliga fiecare proprietar să introducă o acțiune individuală pentru a obține o hotărâre judecătorească prealabilă, ceea ce ar conduce la o multiplicare inutilă a litigiilor și la imposibilitatea practică de exercitare a dreptului la compensații. În aceste condiții, soluția instanței de fond este conformă legii, iar motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este nefondat. În ceea ce privește critica referitoare la cheltuielile de judecată, Înalta Curte reține că, potrivit Deciziei nr. 3/2020 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, modalitatea de stabilire a proporționalității onorariilor avocațiale nu poate fi analizată în recurs, nefiind un motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.. În consecință, această critică este inadmisibilă. Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că soluția instanței de fond se întemeiază pe o corectă interpretare și aplicare a normelor incidente, iar argumentele recurentului nu pot conduce la casarea hotărârii, motiv pentru care recursul urmează a fi respins ca nefondat. Pentru aceste motive, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul formulat de Guvernul României, ca nefondat.