3r-101/26 — Cu privire la contestarea actelor administrative

În data de 23 martie 2026, Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat a depus la Curtea de Apel Sud acțiunea în contencios administrativ împotriva Adunării Populare a Găgăuziei, solicitând anularea, ca fiind ilegale în fond și emise cu încălcarea prevederilor legii, a: - Hotărârii Adunării Populare a Găgăuziei nr. 521-B3/VII din 17 martie 2026 „cu privire la aprobarea componenței personale a Comisiei Electorale Centrale UTA Găgăuzia”; - Hotărârii Adunării Populare a Găgăuziei nr. 522-B3/VII din 17 martie 2026 „cu privire la aprobarea modului de organizare a alegerilor regionale în Adunarea Populară a Găgăuziei în anul 2026”; - Hotărârii Adunării Populare a Găgăuziei nr. 523-B3/VII din 17 martie 2026 „cu privire la stabilirea datei alegerilor în Adunarea Populară a Găgăuziei”, publicate în Buletinul oficial al Găgăuziei ”Expres-Canon” din 20 martie 2026.

Totodată, Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat a solicitat suspendarea: - Hotărârii Adunării Populare a Găgăuziei nr. 521-B3/VII din 17 martie 2026 „cu privire la aprobarea componenței personale a Comisiei Electorale Centrale UTA Găgăuzia”; - Hotărârii Adunării Populare a Găgăuziei nr. 522-B3/VII din 17 martie 2026 „cu privire la aprobarea modului de organizare a alegerilor regionale în Adunarea Populară a Găgăuziei în anul 2026”; - Hotărârii Adunării Populare a Găgăuziei nr. 523-B3/VII din 17 martie 2026 „cu privire la stabilirea datei alegerilor în Adunarea Populară a Găgăuziei”, publicate în Buletinul oficial al Găgăuziei ”Expres-Canon” din 20 martie 2026.

În motivarea acțiunii, reclamantul a indicat că, în sensul art. 2 din Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri) nr. 344 din 23 decembrie 1994, Găgăuzia este administrată în temeiul Constituției Republicii Moldova, prezentei legi şi altor legi ale Republicii Moldova (cu excepțiile prevăzute de prezenta lege), Regulamentului Găgăuziei şi actelor normative ale 1 Adunării Populare (Halc Topluşu) a Găgăuziei, care nu trebuie să contravină Constituției şi legislației Republicii Moldova.

În corespundere cu art. 12 din Legea nr. 344/1994, de competența Adunării Populare ține adoptarea actelor normative a căror executare este obligatorie pe teritoriul Găgăuziei şi adoptarea Regulamentului Găgăuziei. În afară de aceasta, de competența Adunării Populare țin inter alia fixarea, organizarea şi efectuarea alegerilor de deputați în Adunarea Populară şi aprobarea componenței Comisiei Electorale Centrale pentru efectuarea alegerilor; fixarea alegerilor în autoritățile administrației publice locale din Găgăuzia; efectuarea referendumului local în problemele ce țin de competența Găgăuziei.

În sensul art. 6 din Legea cu privire la actele normative nr. 100 din 22 decembrie 2017, legislația Republicii Moldova este constituită din următoarele acte normative: g) actele normative ale autorităților unităților teritoriale autonome cu statut juridic special”. Iar, art. 7 prevede că forța juridică a actelor normative se stabilește în funcție de competența şi statutul autorității publice emitente, precum şi de categoria actului. Limitele de competență privind adoptarea, aprobarea sau emiterea actelor normative sunt stabilite de Constituția Republicii Moldova, de Legea cu privire la Guvern şi de alte acte normative nr. 136/2017.

Reclamantul a menționat că, prin prisma art. 6, art. 7, art. 9 și art. 17 din Legea cu privire la actele normative nr. 100/2017, actele administrative cu caracter normativ și individual adoptate de Adunarea Populară a Găgăuziei nu trebuie să contravină Constituției și legilor Republicii Moldova.

În opinia reclamantului, modificările adoptate prin actele contestate, Hotărârile Adunării Populare a Găgăuziei nr. 521-B3/VII, nr. 522-B3/VII și nr. 523-B3/VII din 17 martie 2026, ar putea duce la încălcarea principiului reprezentării și separării puterilor în procesul electoral, încălcând principiile activității de legiferare prevăzute de art. 3 din Legea nr. 100/2017.

Mai mult ca atât, conform art. 1 alin. (2) și (3) din Legea UTA Găgăuzia nr. 59 din 09 iulie 2024 privind Regulamentul Adunării Populare, Adunarea Populară va fi aleasă pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit până la convocarea legală a noii sale componențe. În această perioadă, legile locale nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate.

Astfel, Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat a considerat că, la adoptarea Hotărârilor nr. 521-B3/VII, nr. 522-B3/VII și nr. 523-B3/VII din 17 martie 2026, Adunarea Populară a Găgăuziei și-a depășit competențele, deoarece nu avea mandat valabil. 2

La fel, reclamantul a invocat că, art. 1 din Codul electoral al Republicii Moldova nr. 325/2022 definește alegerile regionale ca fiind alegeri organizate în unitatea teritorială autonomă Găgăuzia pentru funcția de Guvernator (Bașcan) al Găgăuziei, pentru Adunarea Populară a Găgăuziei, precum și referendumurile pe probleme care, conform Legii nr. 344/1994, țin de competența Găgăuziei.

Iar, art. 17 din Codul electoral al Republicii Moldova nr. 325/2022 stipulează la alin. (1) lit. d) și alin. (6) că, în scopul organizării și desfășurării alegerilor se constituie [...] Consiliul Electoral Central al Găgăuziei. Consiliul Electoral Central al Găgăuziei este parte integrantă a sistemului organelor electorale ale Republicii Moldova și exercită atribuțiile organului electoral central în cadrul alegerilor regionale în condițiile prezentului cod și ale actelor normative locale. În cazul alegerilor pentru Parlament, pentru funcția de Președinte al Republicii Moldova, pentru autoritățile administrației publice locale, precum și al referendumurilor, Consiliul Electoral Central al Găgăuziei exercită atribuțiile consiliului electoral de circumscripție de nivelul al doilea în condițiile prezentului cod.

Conform art. 36 alin. (1) din Codul electoral al Republicii Moldova nr. 325/2022, componența Consiliului Electoral Central al Găgăuziei se aprobă de Adunarea Populară a Găgăuziei în conformitate cu prevederile art. 12 alin. (3) lit. d) din Legea nr. 344/1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri) și cu actele normative locale. În cazul alegerilor pentru Parlament, pentru funcția de Președinte al Republicii Moldova și al alegerilor pentru autoritățile administrației publice locale, precum și în cazul referendumurilor, Consiliul Electoral Central al Găgăuziei, format din președinte și secretar, exercită atribuțiile consiliului electoral de circumscripție și este completat cu membri în modul prevăzut la art. 35 din prezentul cod”.

Potrivit art. 155 alin. (1) din Codul electoral al Republicii Moldova nr. 325/2022, particularitățile organizării și desfășurării alegerilor regionale se stabilesc prin actele normative aprobate de Adunarea Populară a Găgăuziei, în conformitate cu prevederile Legii nr. 344/1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri) și ale prezentului cod.

Așadar, reclamantul a invocat că, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Codul electoral nou nr. 325/2022, în care sunt reglementate norme cu privire la activitatea Consiliului Electoral Central al Găgăuziei, dar nu a Comisiei Electorale Centrale a Găgăuziei. 3

Totodată, conform art. 244 din Codul electoral al Republicii Moldova, acesta a intrat în vigoare la data de 01 ianuarie 2023, cu excepția prevederilor referitoare la alegerile regionale, care vor intra în vigoare la 1 ianuarie 2024. Iar, alin. (4) al acestui articol stipulează expres că, după intrarea în vigoare a codului, „nu se admite formarea și funcționarea de organe electorale neprevăzute de acesta”. Din prevederea citată rezultă expres că crearea altui organ electoral în afară de cel prevăzut de Codul electoral al Republicii Moldova nr. 325/2022, este ilegal.

Deopotrivă, invocând prevederile art. 172, art. 195, art. 174 din Codul administrativ și art. 174-175 din Codul de procedură civilă, Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat a menționat că nedispunerea măsurilor de asigurare a acțiunii poate crea dificultăți serioase în executarea hotărârii judecătorești, deoarece o eventuală hotărâre de admitere a acțiunii ar putea duce la ilegalitatea desfășurării și confirmării rezultatelor alegerilor.

În acest sens, Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat a făcut referire la jurisprudența Curții Supreme de Justiție în dosarul nr. 3r-23/26 (decizia din 20 ianuarie 2026).

Or, instanța de judecată a nu a identificat niciun prejudiciu concret şi individualizat, precum și nu a demonstrat caracterul iminent al riscului invocat, iar executarea actelor administrative a fost suspendată în baza unor riscuri abstracte precum „incertitudinea juridică” și „afectarea încrederii publice”.

Curtea de Apel Sud a dat prioritate unor ipoteze speculative, fără a evalua efectele reale ale suspendării, care constau în blocarea procesului electoral; crearea unui vid instituțional; afectarea drepturilor electorale fundamentale.

Recurenta a considerat că, prima instanță a ignorat principiul prezumției de legalitate şi executorialitate al actului administrativ, or, simplul fapt al contestării actului administrativ nu poate constitui temei pentru suspendare, în lipsa unor dovezi clare de prejudiciu ireparabil.

Adunarea Populară a Găgăuziei a menționat că, suspendarea actelor administrative nu protejează ordinea juridică, ci duce la blocarea procesului electoral. Astfel, în condițiile speței, a fost dispusă o măsură disproporționată, care afectează grav interesul public.

Art. 191 alin. (5) lit. b) din Codul administrativ: „Curtea Supremă de Justiţie soluționează cererile de recurs împotriva hotărârilor, a deciziilor şi a încheierilor curților de apel.”

Art. 214 alin. (1)-(4) din Codul administrativ: „(1) Suspendarea executării actului administrativ individual contestat poate fi solicitată de către reclamant instanței de judecată care examinează acțiunea de contencios administrativ. Reclamantul poate solicita instanței de judecată competente suspendarea executării actului administrativ individual până la înaintarea acțiunii în contencios administrativ dacă autoritatea publica învestită cu soluționarea cererii prealabile a refuzat suspendarea sau nu a soluționat cererea de suspendare în termenul stabilit la art. 172 alin. (3). (2) Instanța de judecată poate dispune suspendarea executării actului administrativ individual din motivele prevăzute la art. 172 alin. (2). (3) Pentru probarea faptelor, participanții, în locul prezentării probelor obișnuite, pot depune o declarație pe propria răspundere. (4) Instanța de judecată decide cu privire la suspendarea executării actului administrativ individual printr-o încheiere susceptibilă de recurs, fără citarea participanților la proces. Dacă consideră necesar, instanța de judecată citează părțile pentru audiere în privința temeiniciei cererii de suspendare. Prevederile art. 177 alin. (2) din Codul de procedură civilă nu se aplică.”

Art. 241 alin. (1) din Codul administrativ: „Încheierile primei instanțe şi ale instanței de apel pot fi contestate cu recurs, separat de hotărâre, în cazurile prevăzute de prezentul cod şi de alte legi.”

Art. 242 din Codul administrativ: „Recursul împotriva încheierii judecătorești se depune motivat la instanța de judecată care a emis încheierea contestată în termen de 15 zile de la notificarea încheierii judecătorești, dacă legea nu stabilește un termen mai mic.”

Art. 243 alin. (1) lit. b) din Codul administrativ: „Examinând recursul împotriva încheierii judecătoreşti, instanţa adoptă una dintre următoarele decizii: b) respinge recursul.”

Studiind materialele dosarului în raport cu temeiurile recursului, Completul de judecată al Curţii Supreme de Justiţie consideră recursul neîntemeiat şi care urmează a fi respins, din considerentele ce urmează.

Completul de judecată reține că, recurenta Adunarea Populară a Găgăuziei își manifestă dezacordul cu încheierea din 03 aprilie 2026 a Curții de Apel Sud, prin care a fost suspendată executarea Hotărârilor contestate ale Adunării Populare a Găgăuziei nr. 521-B3/VII din 17 martie 2026 „cu privire la aprobarea componenței personale a Comisiei Electorale Centrale UTA Găgăuzia”, nr. 522-B3/VII din 17 martie 2026 „cu privire la aprobarea modului de organizare a alegerilor regionale în Adunarea Populară a Găgăuziei în anul 2026” și nr. 523-B3/VII din 17 martie 2026 „cu privire la stabilirea datei alegerilor în Adunarea Populară a Găgăuziei”, publicate în Buletinul oficial al Găgăuziei ”Expres-Canon” din 20 martie 2026.

Instanţa de recurs observă că, reclamantul Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat, contestând aceste acte administrative, a solicitat suspendarea executării lor invocând suspiciuni serioase în ce privește legalitatea, situație care ar putea eventual să conducă la ilegalitatea scrutinului electoral.

La acest aspect, instanţa de recurs evidențiază că, suspendarea actului administrativ reprezintă operațiunea de întrerupere temporară a efectelor juridice produse de aceste acte administrative. Suspendarea actelor administrative reprezintă o garanție a asigurării legalității, ce intervine însă în cazuri de excepție, în situații la limită.

Articolul 214 alin. (2) raportat la art. 172 alin. (2) din Codul administrativ stabilește două condiții de suspendare, şi anume: a) existența unor suspiciuni serioase şi rezonabile privind legalitatea actului administrativ individual defavorabil şi b) existența pericolului iminent de producere a unor prejudicii ireparabile prin executarea în continuare a actului administrativ individual defavorabil.

Respectiv, Completul de judecată al Curţii Supreme de Justiţie reține că, la dispunerea suspendării actului administrativ urmează a fi constatate existența acelor temeiuri necesare a fi întrunite, prevăzute prin lege. 7

Sub aspectul primei condiții, instanța de recurs subliniază că analiza realizată în procedura suspendării nu implică o verificare aprofundată a legalității actului administrativ pe fond, ci vizează exclusiv aparența dreptului invocat, adică existența unui dubiu obiectiv și rezonabil asupra conformității actului contestat cu cadrul normativ aplicabil.

În acest context, reclamantul a invocat faptul că, prevederile actuale ale legislației locale a Găgăuziei nu au fost ajustate la Codul electoral al Republicii Moldova nr. 325/2022, în vigoare de la 01 ianuarie 2023, iar actele administrative contestate contravin Constituției și legislației Republicii Moldova, nefiind respectată ierarhia actelor normative.

Iar, conform art. 17 alin. (2) din Legea nr. 100/2017, la adoptarea, aprobarea, emiterea şi aplicarea actelor normative ale autorităților unităților teritoriale autonome cu statut juridic special se ține cont de principiul corespunderii acestora legislației Republicii Moldova.

La caz, reclamantul raportă contradictorialitatea hotărârilor Adunării Populare a Găgăuziei la prevederile Codului electoral al Republicii Moldova nr. 325/2022, invocând prevederile art. 17 alin. 1 lit. d) și alin. 6, art. 36 alin. 1 și art. 155 alin. 1 din Codul electoral al Republicii Moldova nr. 325/2022.

Deopotrivă, în acțiune, reclamantul a ridicat problema legalității actelor administrative contestate sub aspectul că au fost adoptate de Adunarea Populară a Găgăuziei, după expirarea mandatului acesteia, fapt ce contravine art. 1 alin. (2) și (3) din Legea UTA Găgăuzia nr. 59 din 09 iulie 2024 privind Regulamentul Adunării Populare.

În lumina considerentelor expuse, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că argumentele invocate de către Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat în acțiunea sa, întemeiate pe dispozițiile precitate ale Codului electoral al Republicii Moldova nr. 325/2022, relevă la prima facie existența unor neconcordanțe între actele adoptate de Adunarea Populară a Găgăuziei și cadrul normativ național în materie electorală.

Iar, aceste circumstanțe sunt de natură să genereze, cel puțin la o analiză prima facie, suspiciuni serioase și rezonabile privind legalitatea actelor administrative contestate. Așa, ținând cont de natura actelor contestate și de impactul potențial al acestora asupra organizării și desfășurării procesului electoral, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție apreciază că executarea lor în continuare ar putea genera consecințe juridice dificil de înlăturat ulterior, inclusiv prin afectarea securității raporturilor juridice în materie 8 electorală, situație care cade sub incidența art. 172 alin. (1) și alin. (2) lit. a) din Codul administrativ.

Astfel, Curtea de Apel Sud corect a ajuns la concluzia că argumentele reclamantului, raportate la normele legale incidente în materia organizării procesului electoral, sunt de natură să creeze o îndoială legitimă cu privire la legalitatea actelor administrative contestate, suficientă pentru a justifica intervenția provizorie a instanței.

Cu titlu subsecvent, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reiterează concluziile reținute în jurisprudența Curții Supreme de Justiție în dosarul nr. 3r-23/26 (nr. PIGD 2-25180957-01-3r-19012026), decizia din 20 ianuarie 2026, în care s-a reținut că: „procesul electoral este guvernat de principiul legalității stricte, iar desfășurarea alegerilor în temeiul unor acte normative și administrative a căror conformitate cu legislația națională este contestată este de natură să genereze incertitudine juridică, să afecteze încrederea publicului în corectitudinea alegerilor și să creeze dificultăți serioase în executarea unei eventuale hotărâri favorabile.”

Totodată, în cauza nr. 2-24027915-06-3-13032024-1 (hotărârea din 05 iunie 2024 a Curții de Apel Comrat) și decizia din 27 noiembrie 2025 a Curții Supreme de Justiție în cauza 3ra-769/24, s-a învederat că: „prin adoptarea, la 29 ianuarie 2024, a Codului electoral nr. 325/2022, pentru prima dată în sistemul organelor electorale naționale a fost integrat în mod armonios Consiliul Electoral Central al Găgăuziei, care dispune de competențe evidente în domeniul alegerilor regionale (alegerile Bașcanului și deputaților Adunării Populare a Găgăuziei) și al alegerilor naționale (alegeri pentru funcția de Președinte al Republicii Moldova, deputat în Parlament, primar, consilier local și referendumuri). De asemenea, s-a reținut că integrarea instituțională a organului electoral al Găgăuziei în sistemul organelor electorale naționale s-a realizat prin prisma aplicării garanțiilor stabilite de Legea nr. 344/1994 „Privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri)”, în urma unor ample consultări cu participarea experților Consiliului Europei, pentru a asigura realizarea efectivă a drepturilor consacrate de Carta Europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985”.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează că, în speță, suspendarea executării actelor administrative contestate nu anticipează soluția asupra fondului, ci are un caracter preventiv, temporar și proporțional, fiind menită să conserve situația de fapt și de drept existentă până la pronunțarea unei hotărâri definitive asupra litigiului. O asemenea măsură este justificată atunci 9 când există riscul ca executarea actului contestat să producă efecte greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în condițiile în care își vor găsi confirmare argumentele reclamantului cu privire la necorespunderea actelor administrative contestate cu prevederile Constituției și legilor Republicii Moldova.

Din considerentele menționate şi având în vedere că încheierea primei instanțe este întemeiată, iar argumentele invocate de recurent nu și-au găsit confirmare, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a respinge recursul depus de Adunarea Populară a Găgăuziei.

Ținând cont de cele expuse şi în temeiul art. 230 și art. 243 alin. (1) lit. b) din Codul administrativ COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Respinge recursul depus de Adunarea Populară a Găgăuziei împotriva încheierii din 03 aprilie 2026 a Curții de Apel Sud, adoptată în cauza de contencios administrativ intentată la acțiunea depusă de Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat împotriva Adunării Populare a Găgăuziei cu privire la contestarea actelor administrative. Decizia este irevocabilă. Președinte Stela Procopciuc Judecători Oxana Parfeni Diana Stănilă 10