Aviz nr. 2 din 27.07.2023

AVIZ

la proiectul de lege pentru modificarea articolului 70 alin. (1) din Constituție

(incompatibilitatea deputatului)

(

sesizarea nr. 204c/2022

)

CHIȘINĂU

27 iulie 2023

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituțională, judecând în componența:

Dlui Nicolae ROȘCA,

Președinte

,

dnei Domnica MANOLE,

dnei Liuba ȘOVA,

dlui Serghei ȚURCAN,

dlui Vladimir ȚURCAN,

judecători

,

cu participarea dnei Sorina Munteanu,

asistent judiciar

,

Având în vedere sesizarea înregistrată pe 2 decembrie 2022,

Examinând sesizarea menționată în ședință plenară,

Având în vedere actele și lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Emite următorul aviz:

PROCEDURA

1.

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituțională pe 2 decembrie 2022 de 46 de deputați din Parlamentul Republicii Moldova, pe baza prevederilor articolelor 135 alin. (1) lit. c) și 141 alin. (1) lit. b) din Constituție, prin care se solicită avizarea proiectului de lege pentru modificarea articolului 70 alin. (1) din Constituția Republicii Moldova.

2.

Proiectul de lege pentru modificarea articolului 70 din Constituție este prezentat în următoarea redactare:

„

Art

.

I

. –Constituția Republicii Moldova (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2016, nr. 78, articolul 140), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:

La articolul 70 alineatul (1), sintagma „funcții retribuite, cu excepția activității didactice și științifice” se substituie cu sintagma „funcții publice și de demnitate publică”.

Art

.

II

. – (1) Prezenta lege intră în vigoare la expirarea a 6 luni de la data publicării în Monitorul Oficial.

(2) În termen de 3 luni de la data publicării prezentei legi, Guvernul va prezenta Parlamentului propuneri privind aducerea în concordanță a legislației cu prezenta lege.”

3.

La pronunțarea dispozitivului Avizului au fost prezenți reprezentantul autorilor sesizării, dna Ana Calinici, deputat în Parlamentul Republicii Moldova, și reprezentantul Parlamentului, dl Valeriu Kuciuk.

LEGISLAȚIA PERTINENTĂ

4.

Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele:

Articolul 39

Dreptul la administrare

„(1) Cetățenii Republicii Moldova au dreptul de a participa la administrarea treburilor publice nemijlocit, precum și prin reprezentanții lor.

[...].”

Articolul 63

Durata mandatului

„[...]

(3) Mandatul Parlamentului se prelungește până la întrunirea legală a noii componențe. În această perioadă nu poate fi modificată Constituția și nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate legi organice.

[...].”

Articolul 70

Incompatibilități și imunități

„(1) Calitatea de deputat este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte funcții retribuite, cu excepția activității didactice și științifice.

(2) Alte incompatibilități se stabilesc prin lege organică.

[...].”

Articolul 72

Categorii de legi

„(1) Parlamentul adoptă legi constituționale, legi organice și legi ordinare.

(2) Legile constituționale sunt cele de revizuire a Constituției.

[...].”

Articolul 135

Atribuțiile [Curții Constituționale]

„(1) Curtea Constituțională:

[...]

c) se pronunță asupra inițiativelor de revizuire a Constituției;

[...].”

Articolul 141

Inițiativa revizuirii

„(1) Revizuirea Constituției poate fi inițiată de:

[...]

b) un număr de cel puțin o treime de deputați în Parlament;

[...]

(2) Proiectele de legi constituționale vor fi prezentate Parlamentului numai împreună cu avizul Curții Constituționale, adoptat cu votul a cel puțin 4 judecători.”

Articolul 142

Limitele revizuirii

„(1) Dispozițiile privind caracterul suveran, independent și unitar al statului, precum și cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorității cetățenilor înscriși în listele electorale.

(2) Nici o revizuire nu poate fi făcută, dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor sau a garanțiilor acestora.

(3) Constituția nu poate fi revizuită pe durata stării de urgență, de asediu și de război.”

Articolul 143

Legea privind modificarea Constituției

„(1) Parlamentul este în drept să adopte o lege cu privire la modificarea Constituției după cel puțin 6 luni de la data prezentării inițiativei corespunzătoare. Legea se adoptă cu votul a două treimi din deputați.

(2) Dacă, de la prezentarea inițiativei cu privire la modificarea Constituției, Parlamentul nu a adoptat timp de un an legea constituțională corespunzătoare, propunerea se consideră nulă.”

ÎN DREPT

Aprecierea Curții

A) Cu privire la inițiativa de modificare a Constituției

5.

Curtea observă că prin proiectul de lege constituțională înaintat vor exista două trepte de reglementare a incompatibilităților pentru deputați: (1) constituțională și (2) infraconstituțională. Astfel, în primul caz, se propune înlocuirea textului existent în articolul 70 alin. (1) din Constituție cu textul: „Calitatea de deputat este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte funcții publice și funcții de demnitate publică.” În cel de-al doilea caz, alineatul (2) din articolul vizat din Constituție prevede: „Alte incompatibilități se stabilesc prin lege organică.”

6.

Conform notei de argumentare a proiectului de lege constituțională, prin restrângerea categoriei de incompatibilități prevăzute în prezent în Constituție și stabilirea incompatibilității mandatului parlamentar cu oricare funcție publică și de demnitate publică, se va evita crearea unei clase de „politicieni de carieră”.

De asemenea, această modificare este necesară în lumina prevederilor Legii nr. 39 din 7 aprilie 1994 despre statutul deputatului în Parlament, argumentându-se că deputații trebuie să reprezinte poporul, inclusiv grupurile profesionale, iar activitatea de deputat nu poate fi privită ca o profesie în sine. Mai mult, posibilitatea deputaților de a ocupa funcții în alte domenii (artă, servicii medicale, de consultanță ș.a.) va împiedica existența unor politicieni de carieră.

7.

Totodată, în nota de argumentare se menționează că modificarea propusă ar asigura beneficii importante procesului legislativ. Este în interesele statului ca în funcția de deputat să acceadă persoane cu o înaltă calificare profesională și cu experiență în sectorul privat. Autorii proiectului subliniază că acordarea posibilității de a continua activitatea exercitată anterior, după obținerea mandatului parlamentar, va constitui un stimul pentru exercitarea eficientă a funcției de deputat, cu respectarea corespunzătoare a prevederilor constituționale și legale care limitează libertatea profesională.

8.

În final, autorii proiectului menționează că mecanismele existente de monitorizare a transparenței activității deputaților (

inter alia

, Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate) va fi extinsă și asupra activităților din sectorul privat.

B) Cu privire la respectarea procedurii de inițiere a revizuirii Constituției

9.

Curtea reține că, potrivit articolului 135 alin. (1) lit. c) din Constituție, ea este competentă să se pronunțe cu privire la inițiativele de revizuire a Constituției. Prin urmare, soluționarea acestei sesizări ține de competența sa

ratione materiae

.

10.

De asemenea, conform articolului 141 alin. (1) din Constituție, revizuirea Constituției poate fi inițiată: a) de un număr de cel puțin 200000 de cetățeni ai Republicii Moldova cu drept de vot […]; b) de un număr de cel puțin o treime de deputați în Parlament sau c) de Guvern.

11.

În această cauză, propunerea legislativă de revizuire a Constituției a fost înaintată spre avizare Curții Constituționale de către un grup de 46 de deputați, care reprezintă mai mult de o treime din numărul deputaților în Parlament. Condiția prevăzută la articolul 141 alin. (1) lit. b) din Constituție este îndeplinită.

12.

Cu privire la limitele revizuirii Constituției, Curtea a observat că articolele 63 alin. (3) și 142 din Constituție stabilesc condiții temporale și materiale de revizuire a Constituției.

C) Cu privire la respectarea condițiilor temporale ale revizuirii Constituției (constituționalitatea extrinsecă)

13.

Condițiile temporale presupun că Constituția nu poate fi revizuită în perioada prelungirii mandatului Parlamentului, până la întrunirea legală a noii componențe [articolul 63 alin. (3) din Constituție], pe durata stării de urgență, de asediu și de război [articolul 142 alin. (3) din Constituție].

14.

Având în vedere că la momentul pronunțării prezentului Aviz în Republica Moldova acționează starea de urgență prelungită prin Hotărârea Parlamentului nr. 133 din 26 mai 2023, Curtea precizează că textul „Constituția nu poate fi revizuită pe durata stării de urgență, de asediu și de război” din articolul 142 alin. (3) coroborată cu dispozițiile articolului 72 alin. (2) și ale articolului 143 din Constituție trebuie interpretat în sensul în care Legea constituțională de revizuire a Constituției nu poate fi adoptată de Parlament în perioada stării de urgență, de asediu și de război (a se vedea ACC nr. 1 din 15 martie 2022, § 15).

15.

Curtea reține că revizuirea Constituției nu cade, la această etapă, sub incidența vreunei interdicții temporale prevăzute de Constituție. Prin urmare, condițiile prevăzute de articolele 63 alin. (3) și 142 alin. (3) din Constituție sunt îndeplinite.

D) Cu privire la respectarea condițiilor materiale ale revizuirii Constituției (constituționalitatea intrinsecă)

16.

Condițiile materiale presupun că dispozițiile privind caracterul suveran, independent și unitar al statului, precum și cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorității cetățenilor înscriși în listele electorale (articolul 142 alineatul (1) din Constituție). De asemenea, este interzisă revizuirea care are ca rezultat suprimarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor sau a garanțiilor acestora (articolul 142 alineatul (2) din Constituție).

17.

În jurisprudența sa, Curtea a reținut că analiza constituționalității intrinseci (analiza respectării condițiilor materiale) impune o verificare a modificărilor propuse prin raportare la dispozițiile articolului 142 alineatele (1) și (2) din Constituție, pentru a stabili dacă obiectul revizuirii îl constituie caracterul suveran, independent și unitar al statului, neutralitatea permanentă a statului, precum și dacă modificările propuse nu au ca rezultat suprimarea drepturilor și a libertăților fundamentale ale cetățenilor sau a garanțiilor acestora (a se vedea ACC nr. 2 din 26 octombrie 2021, § 15; ACC nr. 1 din 15 martie 2022, § 18).

18.

Curtea constată că inițiativa de revizuire a Constituției nu afectează caracterul suveran, independent și unitar al statului Republica Moldova consacrat de articolul 1 alin. (1) din Constituție, precum și nici statutul de neutralitate permanentă prevăzut de articolul 11 din Constituție.

19.

De asemenea, Curtea a reținut că orice revizuire poate opera doar cu respectarea principiilor supremației Constituției, a stabilității acesteia, a unității materiei și a echilibrului valorilor consacrate prin Constituție. Curtea notează că, la această etapă, va examina dacă modificările constituționale propuse nu contravin altor prevederi constituționale și dacă se va asigura aplicabilitatea coerentă a acestora, fără ca ele să se excludă reciproc (a se vedea ACC nr. 2 din 3 decembrie 2020, § 23; ACC nr. 2 din 26 octombrie 2021, § 17).

E) Cu privire la incompatibilitățile deputaților

20.

Cu titlu preliminar, Curtea reține că potrivit articolului 39 alin. (1) din Constituție, cetățenii Republicii Moldova au dreptul de a participa la administrarea treburilor publice nemijlocit, precum și prin reprezentanții lor. Dreptul de a participa la administrarea treburilor publice prin reprezentanți semnifică alegerea unor reprezentanți în demnități publice, cum ar fi: deputații în Parlament (articolele 60 alin. (1), 61 alin. (1) și 68 din Constituție), Președintele Republicii Moldova (articolul 78 alin. (1) din Constituție), primarii și consilierii din autoritățile publice locale (articolele 109 alin. (1), 112 alin. (1) și 113 alin. (2)). Astfel, cetățenii, prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, aleg persoanele care le vor reprezenta interesele în administrarea treburilor de interes public. În așa mod, sunt realizate principiile constituționale ale democrației reprezentative, conform cărora

suveranitatea națională aparține poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct și prin organele sale reprezentative (articolul 2 alin. (1)) și voința poporului constituie baza puterii de stat (articolul 38 alin. (1)).

21.

În acest context, Curtea reiterează că semnificația noțiunii de incompatibilitate constă în interdicția constituțională de a cumula mai multe funcții, în vederea asigurării independenței de acțiune a persoanei ce ocupă o funcție publică, a evitării concentrării de către una și aceeași persoană a unor prerogative excesive, precum și a ocrotirii integrității profesionale și morale a acesteia (a se vedea HCC nr. 21 din 24 iunie 2015, § 34)

22.

Curtea reține că legislatorul constituant a avut o abordare sistemică în stabilirea incompatibilităților pentru persoanele cărora li se încredințează exercitarea funcțiilor publice de natură legislativă, executivă, judecătorească, în special, a deputaților în Parlament (articolul 70 alin. (1)), a Președintelui Republicii Moldova (articolul 81 alin. (1)), a membrilor Guvernului (articolul 99 alin. (1)), a judecătorilor (articolul 116 alin. (7)). Consacrarea constituțională a incompatibilităților ce țin de exercitarea mandatului de deputat, a celui de Președinte al Republicii Moldova, de membru al Guvernului, a funcțiilor de judecător, etc. constituie o garanție a îndeplinirii de către legislativ, executiv și autoritatea judecătorească a prerogativelor ce le revin potrivit prevederilor Constituției. Incompatibilitățile funcționale impuse persoanelor care îndeplinesc funcții publice, consacrate prin dispoziții constituționale, constituie măsuri de drept menite să asigure real funcționarea statului de drept, democrația în Republica Moldova în condițiile pluralismului politic (a se vedea HCC nr. 9 din 8 aprilie 2010, § 2; HCC nr. 21 din 24 iunie 2015, § 42).

23.

Curtea observă că, în redactarea sa originală, articolul 70 alin. (1) din Constituție prevedea că calitatea de deputat este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte funcții retribuite. Ulterior, în anul 2002, legislatorul constituant a modificat Constituția și a decis că incompatibilitățile aplicabile deputaților nu trebuie să se extindă asupra activităților didactice și științifice (a se vedea Legea constituțională nr. 1470 din 21 noiembrie 2002).

24.

În prezent, articolul 70 alin. (1) din Constituție prevede: „Calitatea de deputat este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte funcții retribuite, cu excepția activității didactice și științifice.”, iar alin. (2) prevede: „Alte incompatibilități se stabilesc prin lege organică.”

25.

Prin inițiativa de revizuire a Constituției, autorii sesizării propun restrângerea domeniului de aplicare a incompatibilităților în cazul deputaților. Autorii inițiativei de revizuire propun ca funcția de deputat să fie incompatibilă doar cu funcțiile publice și de demnitate publică. Astfel, proiectul de lege constituțională prevede modificarea articolului 70 alin. (1) în modul următor: „Calitatea de deputat este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte funcții publice și funcții de demnitate publică.”

26.

Curtea reține că, în vederea dezvoltării prevederilor constituționale ale articolului 70 alin. (2) din Constituție, articolul 3 din Legea nr. 39 din 7 aprilie 1994 despre statutul deputatului în Parlament prevede că mandatul de deputat este incompatibil cu: a) funcția de Președinte al Republicii Moldova; b) funcția de membru al Guvernului; c) funcția de Avocat al Poporului, de Avocat al Poporului pentru drepturile copilului; c

1

) funcția de ales local; d) exercitarea oricărei alte funcții remunerate, inclusiv a funcției acordate de un stat străin sau organizație internațională, cu excepția activității didactice și științifice desfășurate în afara programului stabilit de Regulamentul Parlamentului.

27.

Curtea notează constatările Comisiei de la Veneția potrivit cărora scopul principal al incompatibilităților este să asigure faptul că funcțiile publice sau private ale deputaților nu le influențează rolul de reprezentanți ai națiunii. De regulă, principiul separației puterilor este sursa incompatibilităților „tradiționale” în majoritatea țărilor, între mandatul parlamentar și funcțiile ministeriale sau judiciare și anumite funcții publice (a se vedea Raportul privind democrația, limitarea mandatelor și incompatibilitatea funcțiilor politice, adoptat de Consiliul pentru Alegeri Democrate în a 32-a reuniune (Veneția, 11 octombrie 2012) și de Comisia de la Veneția în a 93-a sesiune plenară (Veneția, 14-15 decembrie 2012), CDL-AD(2012)027rev, §§ 76-77). Totodată, Comisia de la Veneția a subliniat că activitățile în domeniul privat sunt, în principiu, compatibile cu mandatele parlamentare. Mai mult, ele sunt privite ca un mijloc de a împiedica situațiile în care exercitarea unui mandat parlamentar să devină o profesie cu drepturi depline și de a permite reprezentarea grupurilor profesionale în Parlament. Cu toate acestea, Comisia a notat că principiul separației puterilor poate fi subminat în anumite cazuri și, prin urmare, unele state care s-au confruntat cu aceste probleme au declarat unele activități private incompatibile cu funcția politică (§ 81 din Raport).

28.

În acest context, Curtea observă că practica altor state nu conține o abordare uniformă în ceea ce privește regimul incompatibilităților funcției de parlamentar cu alte funcții publice și/sau private. Cu toate acestea, la baza instituirii regimurilor de incompatibilități stau aceleași motive: principiul separației și colaborării puterilor și independenței mandatului de parlamentar, evitarea conflictelor de interese, exigențele legate de exercitarea mandatului de deputat (a se vedea HCC nr. 21 din 24 iunie 2015, § 46). Multe state europene au adoptat modelul potrivit căruia incompatibilitățile derivă din obligativitatea respectării stricte a principiului separației puterilor, prin interzicerea, prin Constituție și/sau prin legi speciale, a cumulării mandatului de parlamentar cu exercitarea funcțiilor în executiv sau în cadrul autorității judecătorești (a se vedea Raportul Comisiei de la Veneția privind democrația, limitarea mandatelor și incompatibilitatea funcțiilor politice, CDL-AD(2012)027rev, §§ 77-78). Alte state admit derogarea de la principiul incompatibilității funcției de parlamentar cu alte funcții în executiv, de cele mai multe ori referindu-se la membrii Guvernului (spre exemplu, Italia, România, Polonia ș.a.). Alte regimuri de incompatibilități prevăzute în legi organice țin de riscul apariției conflictelor de interese și vizează directorii de întreprinderi, societăți, instituții publice sau private, care au interese legate de activitatea statului, inclusiv care beneficiază de ajutoare sau subvenții de stat, ș.a. (spre exemplu, Franța, Grecia, Italia etc.). În alte state, în scopul asigurării activității parlamentarului în regim de timp deplin, legea interzice, pe durata mandatului, exercitarea oricărei profesii sau munci remunerate, cu excepția învățământului (Spania, Lituania).

29.

Curtea reține că, potrivit jurisprudenței Curții Europene, instituirea unor incompatibilități pentru membrii Parlamentului nu contravine prevederilor Convenției Europene a Drepturilor Omului. Drepturile garantate de articolul 3 din Protocolul nr. 1 la Convenție nu sunt absolute, statele având o marjă largă de apreciere în instituirea unor reguli constituționale cu privire la statutul membrilor Parlamentului, în funcție de evoluția istorică, diversitatea culturală, gândirea politică și viziunile asupra democrației (a se vedea

Podkolzina v. Letonia

, 9 aprilie 2002, § 33).

30.

În jurisprudența sa, Hotărârea nr. 21 din 24 iunie 2015, Curtea a subliniat că principiul constituțional privind separația și colaborarea puterilor în stat, precum și asigurarea independenței în exercitarea mandatului de parlamentar, au impus reglementarea incompatibilităților ca un instrument juridic de protecție a mandatului de deputat. De asemenea, Curtea a notat că stabilirea expresă a incompatibilităților pentru funcția de deputat are ca fundament raționamentul că deputatul trebuie să fie nu numai independent de orice influențe, dar și să se abțină de la exercitarea unor funcții sau de la desfășurarea unor activități care, prin natura lor, ar fi în contradicție cu mandatul său reprezentativ sau care l-ar împiedica în exercitarea acestuia. Curtea a subliniat că incompatibilitățile, pe lângă faptul că protejează independența parlamentarului, prezintă un interes și din perspectiva conflictului de interese. De altfel, prin cumularea mandatului de parlamentar cu o altă funcție remunerată, deputatul intră în conflict cu prerogativele și obligațiile stabilite prin statutul său, fapt ce ar putea crea o dependență materială de funcția cumulată și ar putea determina posibile tentative de a soluționa prin influența mandatului unele probleme de interes particular. Curtea a conchis că calitatea de parlamentar pretinde o concentrare sporită a eforturilor, fapt care face ca această funcție să fie incompatibilă cu orice altă funcție de stat sau privată. Mai mult, instituția incompatibilităților reprezintă o garanție a obiectivității și credibilității, care trebuie să caracterizeze exercițiul unei funcții publice într-o societate democratică, într-un stat de drept (a se vedea §§ 37-39, 43-44).

31.

Având în vedere raționamentele expuse mai sus și analizând argumentele prezentate de autorii inițiativei de revizuire a Constituției, Curtea nu observă la această etapă niciun motiv imperios pentru a se distanța de constatările sale din jurisprudența anterioară.

32.

Prin urmare, Curtea constată că modificarea propusă prin proiectul de lege constituțională aduce atingere principiului independenței mandatului de deputat și ar putea afecta exercitarea acestuia prin permiterea desfășurării unor activități, care, prin natura lor, ar fi în contradicție cu acesta și/sau care ar împiedica deputatul să-și exercite în mod corespunzător atribuțiile sale de bază în serviciul poporului. Astfel, Curtea reține că proiectul legii constituționale nu asigură un echilibru abstract corect între principiul mandatului reprezentativ al deputatului (articolele 39 și 68 din Constituție) și cel al incompatibilității funcției de deputat (articolul 70 din Constituție).

33.

Având în vedere cele menționate, Curtea conchide că proiectul de revizuire a Constituției propus de autorii sesizării nu corespunde cerințelor stabilite la articolul 142 alin. (2) din Constituție, pentru că are ca rezultat suprimarea garanțiilor inerente exercitării mandatului de deputat.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin. (1) lit. c), 140 alin. (2), 141 alin. (2) și 142 din Constituție, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituțională, 6, 61, 63 lit. a) și 68 din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Constituțională adoptă următorul

AVIZ:

Președinte

Nicolae ROȘCA

Chișinău, 27 iulie 2023

ACC nr. 2

Dosarul nr. 204c/2022