Aviz nr. 1 din 22.09.2020

Aviz nr. 1 din 22.09.2020 (Curtea Constituțională, 2020)

AVIZ

la proiectul de lege pentru modificarea și completarea Constituției

(sistemul judecătoresc [3])

(

sesizarea nr. 105c/2020

)

CHIȘINĂU

22 septembrie 2020

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituțională, judecând în componența:

dnei Domnica MANOLE,

Președinte

,

dnei Liuba ȘOVA,

dlui Serghei ȚURCAN,

dlui Vladimir ȚURCAN,

judecători

,

cu participarea dlui Dumitru Avornic,

asistent judiciar

,

Având în vedere sesizarea înregistrată pe 1 iulie 2020,

Examinând sesizarea menționată în ședință plenară,

Având în vedere actele și lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Emite următorul aviz:

PROCEDURA

1.

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituțională pe 1 iulie 2020 de către Guvern, în baza prevederilor articolelor 135 alin. (1) lit. c) și 141 alin. (1) lit. c) din Constituție, prin care se solicită avizarea proiectului de lege pentru modificarea Constituției Republicii Moldova, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 33 din 22 ianuarie 2020.

2.

Proiectul de lege pentru modificarea Constituției este prezentat în următoarea redacție:

„

Art

.

I

. - Constituția Republicii Moldova (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2016, nr. 78, articolul 140), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:

1

. La articolul 116:

alineatul (2) va avea următorul cuprins:

„(2) Judecătorii instanțelor judecătorești se numesc în funcție, în condițiile legii, până la atingerea plafonului de vârstă, de către Președintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Președintele Republicii Moldova poate respinge o singură dată candidatura propusă de către Consiliul Superior al Magistraturii.”;

alineatele (3) și (4) se abrogă;

alineatul (5) va avea următorul cuprins:

„(5) Deciziile privind numirea judecătorilor și cariera acestora trebuie să fie adoptate în baza unor criterii obiective, bazate pe merit, și a unei proceduri transparente, în condițiile legii. Promovarea și transferul judecătorilor se fac numai cu acordul acestora.”;

se completează cu alineatul (5

1

) cu următorul cuprins:

„(5

1

) Judecătorii au doar imunitate funcțională în condițiile legii.”

2

. Articolul 121 se completează cu alineatul (1

1

) cu următorul cuprins:

„(1

1

) În procesul elaborării, aprobării și modificării bugetului instanțelor judecătorești se solicită avizul consultativ al Consiliului Superior al Magistraturii. Consiliul Superior al Magistraturii este în drept să prezinte Parlamentului propuneri la proiectul bugetului instanțelor judecătorești.”

3

. Secțiunea a 2-a din capitolul IX se completează cu articolul 121

1

cu următorul cuprins:

„

Articolul 121

1

Rolul

Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenței autorității judecătorești.”

4

. Articolul 122 va avea următorul cuprins:

„

Articolul 122

Componența

(1) Consiliul Superior al Magistraturii este format din 12 membri, șase judecători aleși de Adunarea Generală a Judecătorilor, reprezentând toate nivelele instanțelor judecătorești, și șase persoane care se bucură de o înaltă reputație profesională și integritate personală, cu experiență în domeniul dreptului sau în alt domeniu relevant, care nu activează în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătorești și nu sunt afiliate politic.

(2) Procedura și condițiile de alegere, numire și încetare a mandatului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii sunt stabilite de lege. Membrii Consiliului Superior al Magistraturii pot fi revocați, în condițiile legii.

(3) Candidații la funcția de membru al Consiliului Superior al Magistraturii care nu fac parte din rândul judecătorilor sunt selectați prin concurs, în baza unei proceduri transparente, în bază de merit, și numiți de Parlament cu votul a trei cincimi din deputații aleși.

(4) Dacă numirea candidaților care nu fac parte din rândul judecătorilor la funcția de membru al Consiliului Superior al Magistraturii în condițiile alineatului (3) a eșuat, procedura și condițiile de numire a acestora sunt stabilite de lege.

(5) Membrii Consiliului Superior al Magistraturii sunt aleși sau numiți pentru un mandat de 6 ani, fără posibilitatea de a deține două mandate.”

5

. La articolul 123, alineatul (1) se completează cu propoziția: „Consiliul Superior al Magistraturii își exercită atribuțiile în mod direct sau prin intermediul organelor sale specializate.”

Art

.

II

. – (1) Prezenta lege intră în vigoare la expirarea a 6 luni de la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

(2) Judecătorii în privința cărora la data intrării în vigoare a prezentei legi nu a expirat termenul inițial de numire în funcția de judecător se consideră numiți până la atingerea plafonului de vârstă prin efectul prezentei legi.

(3) Membrii Consiliului Superior al Magistraturii din rândul judecătorilor în funcție la data intrării în vigoare a prezentei legi își exercită mandatul până la expirarea termenului pentru care au fost aleși, cu excepția membrilor de drept și a profesorilor titulari al căror mandat încetează la data intrării în vigoare a prezentei legi. Profesorii titulari își exercită mandatul până la numirea noilor membri ai Consiliului Superior al Magistraturii.

(4) Numirea noilor membri ai Consiliului Superior al Magistraturii în vederea suplinirii locurilor vacante survenite în condițiile alineatului (3) se desfășoară în conformitate cu prevederile prezentei legi.

(5) Dacă membrii Consiliului Superior al Magistraturii din rândul profesorilor titulari al căror mandat a încetat conform alineatului (2) vor fi numiți în condițiile prezentei legi, din mandatul de 6 ani al acestora se reduce perioada în care și-au exercitat funcția de membru al Consiliului Superior al Magistraturii.

(6) În termen de 3 luni de la data publicării prezentei legi, Guvernul va prezenta Parlamentului propuneri privind aducerea legislației în concordanță cu prezenta lege”.

3.

În procesul examinării sesizării, Curtea Constituțională a solicitat opiniile Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova, Institutului de Cercetări Juridice, Politice și Sociologice, Institutului Național al Justiției, Centrului de Resurse Juridice din Moldova,

Asociației Judecătorilor din Moldova, Asociației Judecătorilor „Vocea Justiției”, Centrului de Analiză și Prevenire a Corupției și Institutului pentru Politici și Reforme Europene.

4.

Curtea a observat că aspectele sesizării au fost analizate și de Comisia de la Veneția, în câteva opinii [Opinia nr. 916/2018 referitoare la Legea privind modificarea și completarea Constituției Republicii Moldova (Judiciarul), adoptată la cea de-a 114-a sesiune plenară (Veneția, 16-17 martie 2018), CDL-AD(2018)003-e; Opinia comună nr. 983/2020 privind proiectul legii de modificare și completare a Constituției în ceea ce privește Consiliul Superior al Magistraturii, adoptată de Comisia de la Veneția și Directoratul general al drepturilor omului și statului de drept (DGI) al Consiliului Europei la 20 martie 2020, CDL-AD(2020)001; Opinia comună urgentă nr. 976/2019 privind proiectul de lege de modificare a Legii nr. 947/1996 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, adoptată de Comisia de la Veneția la 18 iunie 2020, CDL-AD(2020)015; Opinia comună nr. 983/2020 privind proiectul revizuit al legii de modificare și completare a Constituției în ceea ce privește Consiliul Superior al Magistraturii, adoptată de Comisia de la Veneția și Directoratul general al drepturilor omului și statului de drept (DGI) al Consiliului Europei la 19 iunie 2020, CDL-AD(2020)007].

5.

La pronunțarea dispozitivului Avizului au fost prezenți reprezentantul autorului sesizării, dl Dorin Lișman, și reprezentantul Parlamentului, dl Radu Radu.

LEGISLAȚIA PERTINENTĂ

6.

Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele:

Articolul 6

Separația și colaborarea puterilor

„În Republica Moldova puterea legislativă, executivă și judecătorească sunt separate și colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituției.”

Articolul 7

Constituția, Lege Supremă

„Constituția Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege și nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituției nu are putere juridică.”

Articolul 63

Durata mandatului

„[...]

(3) Mandatul Parlamentului se prelungește până la întrunirea legală a noii componențe. În această perioadă nu poate fi modificată Constituția și nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate legi organice.

[...]”

Articolul 72

Categorii de legi

„(1) Parlamentul adoptă legi constituționale, legi organice și legi ordinare.

(2) Legile constituționale sunt cele de revizuire a Constituției.

[...]”

Articolul 102

Actele Guvernului

„[...]

(4) Hotărîrile și ordonanțele adoptate de Guvern se semnează de Prim-ministru, se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Nepublicarea atrage inexistența hotărîrii sau ordonanței.

[...]”

Articolul 116

Statutul judecătorilor

„(1) Judecătorii instanțelor judecătorești sunt independenți, imparțiali și inamovibili, potrivit legii.

(2) Judecătorii instanțelor judecătorești se numesc în funcție de Președintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, în condițiile legii. Judecătorii care au susținut concursul sunt numiți în funcție pentru prima dată pe un termen de 5 ani. După expirarea termenului de 5 ani, judecătorii vor fi numiți în funcție până la atingerea plafonului de vârstă, stabilit în condițiile legii.

(3) Președinții și vicepreședinții instanțelor judecătorești sunt numiți în funcție de Președintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, pe un termen de 4 ani.

(4) Președintele, vicepreședinții și judecătorii Curții Supreme de Justiție sunt numiți în funcție de Parlament la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Ei trebuie să aibă o vechime în funcția de judecător de cel puțin 10 ani.

(5) Promovarea și transferarea judecătorilor se fac numai cu acordul acestora.

(6) Sancționarea judecătorilor se face în conformitate cu legea.

(7) Funcția de judecător este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte funcții retribuite, cu excepția activității didactice și științifice.”

Articolul 121

Resursele financiare ale instanțelor

judecătorești, indemnizația și alte drepturi

„(1) Resursele financiare ale instanțelor judecătorești sunt aprobate de Parlament și sunt incluse în bugetul de stat.

(2) Indemnizațiile și alte drepturi ale judecătorilor sunt stabilite prin lege.

(3) Instanțele judecătorești dispun de poliția pusă în serviciul lor.”

Articolul 122

Componența [Consiliului Superior al Magistraturii]

„(1) Consiliul Superior al Magistraturii este alcătuit din judecători și profesori titulari aleși pentru o durată de 4 ani.

(2) Din Consiliul Superior al Magistraturii fac parte de drept: Președintele Curții Supreme de Justiție, ministrul justiției și Procurorul General.”

Articolul 123

Atribuțiile [Consiliului Superior al Magistraturii]

„(1) Consiliul Superior al Magistraturii asigură numirea, transferarea, detașarea, promovarea în funcție și aplicarea de măsuri disciplinare față de judecători.

(2) Modul de organizare și funcționare al Consiliului Superior al Magistraturii se stabilește prin lege organică.”

Articolul 135

Atribuțiile [Curții Constituționale]

„(1) Curtea Constituțională:

[...]

c) se pronunță asupra inițiativelor de revizuire a Constituției;

[...].”

Articolul 141

Inițiativa revizuirii

„(1) Revizuirea Constituției poate fi inițiată de:

[...]

c) Guvern.

(2) Proiectele de legi constituționale vor fi prezentate Parlamentului numai împreună cu avizul Curții Constituționale, adoptat cu votul a cel puțin 4 judecători.”

Articolul 142

Limitele revizuirii

„(1) Dispozițiile privind caracterul suveran, independent și unitar al statului, precum și cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorității cetățenilor înscriși în listele electorale.

(2) Nici o revizuire nu poate fi făcută, dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor sau a garanțiilor acestora.

(3) Constituția nu poate fi revizuită pe durata stării de urgență, de asediu și de război.”

Articolul 143

Legea privind modificarea Constituției

„(1) Parlamentul este în drept să adopte o lege cu privire la modificarea Constituției după cel puțin 6 luni de la data prezentării inițiativei corespunzătoare. Legea se adoptă cu votul a două treimi din deputați.

(2) Dacă, de la prezentarea inițiativei cu privire la modificarea Constituției, Parlamentul nu a adoptat timp de un an legea constituțională corespunzătoare, propunerea se consideră nulă.”

ÎN DREPT

Aprecierea Curții

a) Cu privire la propunerea legislativă de modificare și completare a Constituției

7.

Curtea observă că prin proiectul de lege constituțională înaintat de Guvern se propune introducerea unor amendamente constituționale cu privire la numirea, cariera și imunitatea judecătorilor, la finanțarea sistemului judecătoresc, la rolul și componența Consiliului Superior al Magistraturii, precum și la desemnarea membrilor Consiliului Superior al Magistraturii.

8.

Cu privire la numirea judecătorilor, proiectul de lege propune excluderea termenului inițial de cinci ani de numire a judecătorilor instanțelor judecătorești prevăzut de articolul 116 alin. (2) din Constituție. Astfel, judecătorii ar urma să fie numiți în funcție până la atingerea plafonului de vârstă, de către Președintele Republicii Moldova, care poate respinge doar o singură dată candidatura propusă de către Consiliul Superior al Magistraturii.

9.

De asemenea, proiectul de lege propune abrogarea alineatului (3) din articolul 116 din Constituție, potrivit căruia președinții și vicepreședinții instanțelor judecătorești sunt numiți de către Președintele Republicii Moldova pe un termen de 4 ani, și a alineatului (4) din articolul 116 din Constituție, care prevede că judecătorii, vicepreședinții și președintele Curții Supreme de Justiție sunt numiți de Parlament și că ei trebuie să aibă o vechime în funcția de judecător de cel puțin 10 ani.

10.

Cu privire la numirea și la cariera judecătorilor, proiectul de lege propune ca deciziile din această materie să fie adoptate pe baza unor criterii obiective, meritocratice și a unei proceduri transparente, în condițiile legii, și că promovarea sau transferul judecătorilor se face doar cu acordul acestora.

11.

Prin introducerea alin. (5

1

) la articolul 116 din Constituție se propune reglementarea expresă în Constituție a imunității funcționale a judecătorilor.

12.

Cu privire la finanțarea sistemului judecătoresc, se propune completarea articolului 121 din Constituție cu alin. (1

1

), care prevede necesitatea solicitării avizului consultativ al Consiliului Superior al Magistraturii în procesul elaborării, aprobării și modificării bugetului instanțelor judecătorești și atribuția Consiliului Superior al Magistraturii de a prezenta propuneri Parlamentului privind bugetul instanțelor judecătorești.

13.

Prin completarea Constituției cu articolul 121

1

se propune reglementarea expresă a rolului Consiliului Superior al Magistraturii de garant al independenței autorității judecătorești.

14.

Cu privire la componența Consiliului Superior al Magistraturii, proiectul de lege exclude, printr-o reformulare a articolului 122, membrii de drept,

i.e.

Președintele Curții Supreme de Justiție, ministrul justiției și Procurorul General, și substituie textul „profesori titulari” cu textul „persoane care se bucură de o înaltă reputație profesională și integritate, cu experiență în domeniul dreptului sau în alt domeniu relevant, care nu activează în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătorești și nu sunt afiliate politic”. Astfel, potrivit proiectului, Consiliul Superior al Magistraturii este format din 12 membri, dintre care șase judecători aleși de Adunarea Generală a Judecătorilor, reprezentând toate nivelele instanțelor judecătorești, și șase persoane care se bucură de o înaltă reputație profesională și integritate, cu experiență în domeniul dreptului sau într-un alt domeniu relevant, care nu activează în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătorești și nu sunt afiliate politic. Membrii care nu fac parte din rândul judecătorilor sunt selectați prin concurs și numiți de Parlament cu votul a trei cincimi din deputații aleși. Conform proiectului, durata mandatului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii este de șase ani, fără posibilitatea de a fi reînnoit.

15.

De asemenea, proiectul de lege propune completarea alineatului (1) din articolul 123 din Constituție cu prevederea potrivit căreia Consiliul Superior al Magistraturii își exercită atribuțiile în mod direct sau prin intermediul organelor sale specializate.

16.

Conform Guvernului, proiectul de lege constituțională a fost elaborat în vederea realizării unor prevederi din Planul Național de acțiuni pentru implementarea Acordului de asociere Republica Moldova-Uniunea Europeană în perioada 2017-2019, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1472 din 30 decembrie 2016, și din Planul de acțiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiției pentru anii 2011-2016, aprobat prin Hotărârea Parlamentului nr. 6 din 16 februarie 2012.

b) Cu privire la respectarea procedurii de inițiere a revizuirii Constituției

17.

Curtea reține că, potrivit articolului 135 alin. (1) lit. c) din Constituție, ea este competentă să se pronunțe cu privire la inițiativele de revizuire a Constituției. Prin urmare, soluționarea acestei sesizări ține de competența sa

ratione materiae

.

18.

De asemenea, conform articolului 141 alin. (1) din Constituție, revizuirea Constituției poate fi inițiată: a) de un număr de cel puțin 200000 de cetățeni ai Republicii Moldova cu drept de vot […]; b) de un număr de cel puțin o treime de deputați în Parlament sau c) de Guvern. În această cauză, propunerea legislativă de revizuire a Constituției a fost înaintată spre avizare Curții Constituționale de către Guvern, în acest sens fiind adoptată Hotărârea Guvernului nr. 33 din 22 ianuarie 2020 cu privire la aprobarea proiectului de lege pentru modificarea Constituției Republicii Moldova.

19.

În același timp, Curtea observă că, la data înregistrării sesizării (1 iulie 2020), Hotărârea Guvernului nr. 33 din 22 ianuarie 2020 nu a fost publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, așa cum o impune articolul 102 alin. (4) din Constituție, care prevede că hotărârile adoptate de Guvern se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova și că nepublicarea atrage inexistența hotărârii.

20.

Pe 11 septembrie 2020, la două luni de la înregistrarea sesizării, după adresarea Curții Constituționale nr. PCC-01/423 din 10 septembrie 2020, Guvernul a publicat Hotărârea nr. 33 din 22 ianuarie 2020 în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 234, fără a fi publicat și textul proiectului de lege pentru modificarea Constituției.

21.

În procesul avizării proiectului de lege constituțională, Curtea a observat că după aprobarea Hotărârii nr. 33 din 22 ianuarie 2020 ministrul justiției a solicitat la 6 februarie și 5 iunie 2020 opinia Comisiei de la Veneția asupra respectivului proiect. Având în vedere că în Opinia Comună a Comisiei de la Veneția și a Directoratului General al Drepturilor Omului și Preeminenței Dreptului (DGI) al Consiliului Europei nr. 983/2020 din 19 iunie 2020, CDL-AD(2020)007, se menționează despre „proiectul revizuit al legii de modificare” (titlul Opiniei și § 1) și că „potrivit autorităților, proiectul legii de modificare a Constituției supus examinării a fost revizuit în vederea abordării recomandărilor anterioare din opinia comună din martie” (§ 16), Curtea a comparat proiectul de lege constituțională aprobat de Guvern în ședința din 22 ianuarie 2020 cu proiectul de lege prezentat spre avizare Curții Constituționale pe data de 1 iulie 2020.

Cutea a reținut că în proiectul aprobat pe data de 22 ianuarie 2020 au fost operate modificări de conținut la articolul 121 alin. (1¹), că articolul 122 a fost completat cu două alineate, iar articolul II cu patru alineate.

Astfel, Curtea constată că i s-a solicitat avizul asupra unui proiect de lege constituțională care conține prevederi introduse ulterior datei de 22 ianuarie 2020 și care nu au fost aprobate de Guvern prin hotărâre.

22.

În asemenea circumstanțe, Curtea reține că Guvernul nu a respectat, la inițierea revizuirii Constituției, prevederile articolelor 102 alin. (4) și 141 alin. (1) lit. c) din Constituție.

23.

Cele constatate

supra

îi permit Curții să nu meargă mai departe în analiza prevederilor proiectului de lege constituțională. Totuși, pentru a preveni eventualele incertitudini la înaintarea unui viitor proiect de revizuire a Constituției, Curtea va analiza în acest aviz prevederile proiectului înaintat.

24.

Cu privire la limitele revizuirii Constituției, Curtea a observat că articolele 63 alin. (3) și 142 din Constituție stabilesc condiții temporale și materiale de revizuire a Constituției. Condițiile temporale presupun că pe durata stării de urgență, de asediu și de război și în perioada prelungirii mandatului Parlamentului, până la întrunirea legală a noii componențe, Constituția nu poate fi revizuită [a se vedea articolele 63 alin. (3) și 142 alin. (3) din Constituție]. Condițiile materiale presupun că dispozițiile privind caracterul suveran, independent și unitar al statului, precum și cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum. De asemenea, este interzisă suprimarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor sau a garanțiilor acestora prin modificările propuse [a se vedea articolul 142 alin. (1) și (2) din Constituție].

c) Cu privire la respectarea condițiilor temporale ale revizuirii Constituției (constituționalitatea extrinsecă)

25.

Curtea a observat că revizuirea Constituției inițiată de Guvern nu cade sub incidența vreunei interdicții temporale prevăzute de Constituție. Prin urmare, condițiile formale prevăzute de articolele 63 alin. (3) și 142 alin. (3) din Constituție sunt îndeplinite.

d) Cu privire la respectarea condițiilor materiale ale revizuirii Constituției (constituționalitatea intrinsecă)

26.

În jurisprudența sa, Curtea a reținut că analiza constituționalității intrinseci (analiza respectării condițiilor materiale) impune o verificare a modificărilor propuse prin raportare la dispozițiile articolului 142 alin. (1) și (2) din Constituție, pentru a stabili dacă obiectul revizuirii îl constituie caracterul suveran, independent și unitar al statului, precum și cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, precum și dacă modificările propuse nu au ca rezultat suprimarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor sau a garanțiilor acestora. Curtea a notat că la această etapă ea examinează dacă modificările constituționale propuse nu contravin altor prevederi constituționale și dacă se va asigura aplicabilitatea coerentă a acestora, fără ca ele să se excludă reciproc. De asemenea, Curtea a reținut că orice revizuire poate fi operată doar cu respectarea principiilor supremației Constituției, stabilității acesteia, unității materiei și echilibrului valorilor consacrate prin Legea Supremă. Nu poate fi adoptată nici o modificare a Constituției care ar afecta armonia prevederilor Constituției sau armonia valorilor consacrate prin acestea (a se vedea ACC nr. 1 din 29 februarie 2016, §§ 20-21;

ACC nr. 2 din 16 martie 2016, §§ 28-29; ACC nr. 4 din 18 aprilie 2016, §§

28-29; ACC nr. 6 din 19 aprilie 2016, §§ 22-24; ACC nr. 7 din 6 decembrie 2016, §§ 20-22; ACC nr. 4 din 5 decembrie 2017, §§ 23-25).

27.

Pentru a vedea dacă inițiativa de revizuire a Constituției corespunde limitelor materiale ale revizuirii stabilite de Legea fundamentală, Curtea va examina în mod separat fiecare propunere din proiectul de lege elaborat de Guvern.

I. Cu privire la excluderea termenului inițial de cinci ani de numire a judecătorilor [articolul 116 alin. (2)]

28.

Curtea observă că, în prezent, articolul 116 alin. (2) din Constituție prevede că „judecătorii instanțelor judecătorești se numesc în funcție de Președintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, în condițiile legii. Judecătorii care au susținut concursul sunt numiți în funcție pentru prima dată pe un termen de cinci ani. După expirarea termenului de cinci ani, judecătorii vor fi numiți în funcție până la atingerea plafonului de vârstă, stabilit în condițiile legii”.

29.

Prin inițiativa de revizuire a Constituției, Guvernul propune abrogarea termenului inițial de cinci ani de numire a judecătorilor în funcție reformulând articolul 116 alin. (2): „judecătorii instanțelor judecătorești se numesc în funcție, în condițiile legii, până la atingerea plafonului de vârstă, de către Președintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii”.

30.

În motivarea inițiativei de revizuire a articolului 116 alin. (2) din Constituție, Guvernul a notat că numirea judecătorilor în funcție pentru prima dată pe un termen de cinci ani afectează securitatea mandatului judecătorilor nou-numiți și independența acestora.

31.

În opinia prezentată de Institutul pentru Politici și Reforme Europene se menționează că prezența factorului politic la numirea judecătorilor până la atingerea plafonului de vârstă, inclusiv prin controlul indirect care poate fi exercitat prin intermediul membrilor non-judecători ai Consiliului, precum și posibilitatea Președintelui Republicii de a refuza o singură dată numirea în funcție a judecătorului, reprezintă motive suficiente pentru a se considera că perioada de probă a judecătorilor prezintă un risc important pentru independența judecătorilor. Din acest motiv, Institutul notează că abrogarea perioadei de probă a judecătorilor este esențială pentru asigurarea independenței judecătorilor.

32.

Cu privire la acest aspect al sesizării, Curtea constată că a fost sesizată anterior să avizeze modificarea Constituției cu referire la abrogarea termenului inițial de cinci ani de numire a judecătorilor.

33.

Astfel, în Avizul nr. 6 din 19 aprilie 2016, Curtea a reținut că prin excluderea termenului inițial de cinci ani de numire a judecătorilor de la alin. (2) al articolului 116 din Constituție se urmărește asigurarea stabilității mandatului judecătorilor până la vârsta obligatorie de pensionare. Potrivit standardelor internaționale, judecătorilor trebuie să li se garanteze perioada de exercitare a funcției până la vârsta obligatorie de pensionare sau, dacă sunt numiți pe o perioadă determinată, până la finalul mandatului. Judecătorii numiți cu titlu permanent nu pot fi revocați fără un motiv just atât timp cât nu au atins vârsta pensionării obligatorii. Aceste motive trebuie să fie definite în mod precis de lege. Curtea a observat că instrumentele internaționale în această materie stabilesc că judecătorii de drept comun trebuie să fie numiți în funcție, cu titlu permanent, până la pensionare. Instituirea unor perioade de probă pentru judecătorii în funcție ar ridica probleme din punctul de vedere al independenței lor. În fine, Curtea a notat că siguranța mandatului reprezintă un element fundamental al independenței judecătorilor, iar numirea judecătorului până la o vârsta obligatorie de pensionare reprezintă garanția mandatului acestora (a se vedea §§ 27-33 din Avizul citat). Prin urmare, Curtea a reținut că inițiativa de revizuire a Constituției nu depășește limitele de revizuire stabilite de articolul 142 alin. (2) din Constituție. Totuși, având în vedere faptul că Parlamentul nu a adoptat legea constituțională timp de un an, aceasta a devenit nulă în baza prevederilor articolului 143 alin. (2) din Constituție.

34.

Ulterior, Curtea a emis Avizul nr. 4 din 5 decembrie 2017, în care (§§ 28-34) a reiterat considerentele din Avizul nr. 6 din 19 aprilie 2016. Deoarece și în acel caz Parlamentul nu a adoptat legea constituțională timp de un an de la data prezentării inițiativei corespunzătoare, ea a devenit nulă.

35.

În prezent, Guvernul propune excluderea termenului inițial de cinci ani de numire a judecătorilor, aprobând în acest sens Hotărârea nr. 33 din 22 ianuarie 2020 cu privire la proiectul de lege pentru modificarea Constituției Republicii Moldova.

36.

Curtea reiterează concluziile din Avizele sale anterioare menționate

supra

cu privire la acest subiect, potrivit cărora inițiativa de revizuire a Constituției referitoare la abrogarea prevederii privind numirea judecătorilor în funcție pentru prima dată pe un termen de cinci ani corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituție.

II. Cu privire la atribuția Președintelui Republicii de a respinge o singură dată candidatura propusă de Consiliul Superior al Magistraturii [articolul 116 alin. (2)]

37.

Curtea observă că Guvernul propune o redacție nouă a articolului 116 alin. (2) din Constituție. Teza a II-a a acestui articol ar stabili că „Președintele Republicii Moldova poate respinge o singură dată candidatura propusă de către Consiliul Superior al Magistraturii”.

38.

În motivarea acestei propuneri, Guvernul menționează că în prezent, această prevedere se regăsește la articolul 11 alin. (3) din Legea nr. 544 din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului, iar introducerea ei în Constituție este necesară pentru a se garanta, la nivel constituțional, că numirea judecătorilor nu poate fi influențată în mod decisiv de către puterea executivă.

39.

În opinia prezentată de Centrul de Analiză și Prevenire a Corupției se menționează că articolul 116 alin. (2), teza a II-a, din proiectul de lege trebuie să prevadă obligația Președintelui Republicii de a-și motiva decizia cu privire la respingerea candidatului propus de Consiliul Superior al Magistraturii.

40.

Examinând acest aspect al sesizării, Curtea observă că atât în Avizul nr. 6 din 19 aprilie 2016, la § 36, cât și în Avizul nr. 4 din 5 decembrie 2017, la § 37, ea a reținut că reglementarea constituțională a acestui aspect va constitui una din garanțiile autorității judecătorești și va exclude interferența altei puteri în procesul decizional de numire a judecătorilor.

41.

Mai mult, Curtea notează că reglementarea în Constituție a dreptului de veto al Președintelui Republicii, care poate fi exercitat doar o singură dată la numirea judecătorilor, consolidează, pe de o parte, rolul decizional al Consiliului Superior al Magistraturii la numirea judecătorilor și previne, pe de altă parte, situațiile în care competența Președintelui țării în această materie ar putea fi supusă modificărilor frecvente de către Parlament, prin legi organice.

42.

Curtea observă că amendamentul propus asigură un echilibru corect între Consiliul Superior al Magistraturii și Președintele Republicii în procedura de numire a judecătorilor, așa cum acesta a fost stabilit în jurisprudența Curții Constituționale. Astfel, Curtea a reținut că Consiliul Superior al Magistraturii are rolul primar în procedurile privind numirea, promovarea, transferarea, demisia sau eliberarea din funcția de judecător și orice abatere de la această regulă contravine articolului 123 alin. (1) din Constituție (a se vedea HCC nr. 11 din 27 aprilie 2010, § 5; HCC nr. 21 din 25 iulie 2013, § 78).

43.

Totodată, amendamentul corespunde recomandărilor Comisiei de la Veneția, care a menționat că influența decisivă a unui consiliu judiciar independent asupra deciziilor privind numirea și cariera judecătorilor reprezintă o metodă potrivită pentru garantarea independenței sistemului judiciar (a se vedea Raportul privind independența sistemului judiciar Partea I: Independența judecătorilor, adoptat la cea de-a 82-a sesiune plenară (Veneția, 12-13 martie 2010), CDL-AD(2010)004-e, § 32). De asemenea, Comisia de la Veneția a menționat că rolul Președintelui țării în procesul de numire a judecătorilor la propunerea unui organ constituțional independent cum este Consiliul Superior al Magistraturii nu reprezintă un fapt neobișnuit. Restrângerea doar la o singură dată a posibilității Președintelui Republicii de a respinge o candidatură constituie o reflecție validă a echilibrului rolului Consiliului Superior al Magistraturii și rolului politic al Președintelui și menține influența decisivă a Consiliului (a se vedea Opinia comună a Comisiei de la Veneția și a Directoratului general al drepturilor omului și statului de drept (DGI) al Consiliului Europei privind proiectul de lege pentru modificarea și completarea Constituției în ceea ce privește Consiliul Superior al Magistraturii, adoptată la 20 martie 2020, CDL-AD(2020)001-e, § 23).

44.

În același timp, Curtea observă că propunerea de modificare a articolului 116 alin. (2) din Constituție nu stabilește o soluție pentru situația în care Președintele Republicii ar refuza numirea repetată a judecătorului propus de Consiliul Superior al Magistraturii. În acest sens, pentru a consolida rolul decizional al Consiliului Superior al Magistraturii în procedura de numire a judecătorilor stabilit prin articolul 123 alin. (1) din Constituție și în jurisprudența Curții Constituționale (HCC nr. 11 din 27 aprilie 2010, § 5; HCC nr. 21 din 25 iulie 2013, § 78), Curtea consideră că legislatorul trebuie să reglementeze în Constituție un mecanism care ar evita crearea unor blocaje instituționale. De exemplu, Constituția ar putea prevedea ca propunerile repetate ale Consiliului Superior al Magistraturii să intre în vigoare direct, fără intervenția Președintelui Republicii, dacă Președintele nu va emite un decret cu privire la numirea judecătorului în termenul prevăzut de lege. Acest model de deblocare a procedurii de numire a judecătorilor a fost recomandat și de Comisia de la Veneția (a se vedea,

mutatis mutandis

, Opinia cu privire la propunerile de modificare a proiectului de lege privind modificarea Constituției pentru consolidarea independenței judecătorilor din Ucraina, aprobată la cea de-a 97-a sesiune plenară (Veneția, 6-7 decembrie 2013), CDL-AD(2013)034-e, § 16).

45.

Așadar, Curtea reține că inițiativa de revizuire a Constituției referitoare la atribuția Președintelui Republicii de a respinge o singură dată candidatura propusă de Consiliul Superior al Magistraturii

corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituție în măsura în care Constituția va prevedea un mecanism care ar evita crearea unor blocaje instituționale în procedura de numire a judecătorilor, în situația în care Președintele țării refuză numirea judecătorului propus în mod repetat de Consiliul Superior al Magistraturii.

III. Cu privire la procedura de numire a președinților și a vicepreședinților instanțelor judecătorești [articolul 116 alin. (3)]

46.

Curtea observă că, în prezent, procedura de numire a președinților și a vicepreședinților instanțelor judecătorești este reglementată de articolul 116 alin. (3) din Constituție. Ei sunt numiți în funcție de Președintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, pe un termen de patru ani.

47.

Prin inițiativa de revizuire a Constituției, Guvernul propune abrogarea acestei prevederi.

48.

În opinia prezentată de Institutul pentru Politici și Reforme Europene se menționează că excluderea factorului politic din procedura de numire a președinților și a vice-președinților instanțelor judecătorești este esențială pentru asigurarea independenței judecătorilor.

49.

În lipsa din nota informativă a unor argumente cu privire la necesitatea excluderii acestei prevederi din Constituție, Curtea ajunge la concluzia că, în acest fel, Guvernul propune numirea președinților și a vicepreședinților instanțelor judecătorești de către Consiliul Superior al Magistraturii, în baza procedurii stabilite de articolul 9 din Legea nr. 544 din 20 iulie 1995 privind statutul judecătorului, excepție făcând alin. (10) din acest articol.

50.

Examinând acest aspect al sesizării, Curtea reține că prin excluderea din Constituție a procedurii de numire a președinților și vicepreședinților instanțelor judecătorești nu are loc o diminuare a protecției independenței judecătorilor. Aceste funcții pot fi deținute în continuare de către judecătorii care au fost numiți pe baza unei proceduri prevăzute de Constituție, în cadrul căreia Consiliul Superior al Magistraturii a jucat un rol determinant. În același timp, funcțiile de președinte și de vicepreședinte al instanței judecătorești implică responsabilități administrative, iar articolul 115 alin. (4) din Constituție îi permite legislatorului să reglementeze, printr-o lege organică, organizarea instanțelor judecătorești.

51.

Curtea notează că în reglementarea prin lege organică a procedurii de numire a președinților și a vicepreședinților instanțelor judecătorești este important să fie respectate exigențele principiului independenței interne a judecătorilor. Pentru ca aceste exigențe să fie respectate, legislatorul ar putea aplica, reglementând procedura în discuție, bunele practici internaționale, care prevăd selectarea candidatului pentru funcția de președinte sau de vicepreședinte al instanței judecătorești de către judecătorii din aceeași instanță. Astfel, potrivit Comisiei de la Veneția, alegerea prin vot secret a președinților de instanță de către judecătorii aceleiași instanțe asigură o garanție mai mare pentru independența judecătorilor în comparație cu sistemul în care președinții instanței sunt numiți de Consiliul Superior al Justiției (a se vedea Opinia comună a Comisiei de la Veneția

și a Direcției Drepturile Omului (DHR) din cadrul Direcției generale a drepturilor omului și statului de drept (DG-I) al Consiliului Europei privind proiectul de lege pentru modificările aduse Legii organice a instanțelor judecătorești din Georgia, adoptat la cea de-a 100-a sesiune plenară, Roma, 10-11 octombrie 2014, CDL-AD(2014)031, §§ 84, 90).

52.

În concluzie, Curtea reține că inițiativa de revizuire a Constituției referitoare la excluderea din Constituție a procedurii de numire a președinților și vicepreședinților instanțelor judecătorești nu diminuează nivelul de protecție a independenței judecătorilor și, prin urmare, corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituție.

IV. Cu privire la procedura de numire în funcție a judecătorilor Curții Supreme de Justiție [articolul 116 alin. (4)]

53.

Curtea observă că, în prezent, articolul 116 alin. (4) din Constituție prevede că președintele, vicepreședinții și judecătorii Curții Supreme de Justiție sunt numiți în funcție de Parlament la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Ei trebuie să aibă o vechime în funcția de judecător de cel puțin zece ani.

54.

Prin inițiativa de revizuire a Constituției, Guvernul propune abrogarea acestei prevederi. În motivarea acestei decizii, Guvernul menționează că este necesară uniformizarea procedurilor de numire a judecătorilor din toate instanțele judecătorești, indiferent de nivelul acestora. În acest mod, Guvernul propune numirea judecătorilor Curții Supreme de Justiție de către Președintele Republicii Moldova în baza propunerii Consiliului Superior al Magistraturii. Prin această modificare se urmărește reducerea influenței factorilor politici în procedura de numire a judecătorilor. Totodată, Guvernul propune abrogarea cerinței cu privire la vechimea în funcția de judecător de cel puțin zece ani. Scopul acestei propuneri constă în excluderea corporatismului în cadrul Curții Supreme de Justiție și accederea în funcția de judecător al Curții Supreme și a persoanelor care au o vechime în muncă în alte profesii juridice.

55.

În opinia prezentată de Institutul pentru Politici și Reforme Europene se menționează că acest amendament, împreună cu cerințele clare referitoare la modul de accedere în funcția de judecător al Curții Supreme de Justiție, reduc limitările impuse în prezent de Constituție și asigură posibilitatea accederii în această funcție pe baza unor criterii meritocratice.

56.

Curtea observă că acest capăt al sesizării comportă două aspecte: 1) conformitatea cu Constituția a abrogării procedurii de numire în funcție a judecătorilor Curții Supreme de Justiție de către Parlament și 2) conformitatea cu Constituția a excluderii cerinței cu privire la experiența de zece ani în funcția de judecător necesară pentru a accede în funcția de judecător al Curții Supreme de Justiție.

57.

Cu privire la primul aspect, Curtea reține că modalitatea actuală de numire în funcție a judecătorilor Curții Supreme de Justiție de către Parlament poate fi puternic politizată. Potrivit Comisiei de la Veneția, numirea judecătorilor de către Parlament are loc prin acte discreționare. Prin urmare, chiar dacă propunerile sunt făcute de un consiliu judiciar, nu poate fi exclus faptul că un Parlament ales va respinge candidații. În consecință, considerentele politice pot predomina asupra criteriilor obiective (a se vedea § 26 din Opinia comună privind proiectul legii de modificare și completare a Constituției în ceea ce privește Consiliul Superior al Magistraturii, 20 martie 2020, CDL-AD(2020)001; § 26 din Opinia referitoare la Legea privind modificarea și completarea Constituției Republicii Moldova (Judiciarul), CDL-AD(2018)003-e; § 10 din Raportul priv