3ra-146/23 — contestarea actului administrativ

3ra-146/23 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2023)

Dosarul nr. 3ra-146/23

2-20135986-01-3ra-01022023

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani (jud. M. Gandrabur)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud. Gh. Mîra, A. Bostan, G. Dașchevici)

ÎNCHEIERE

29 martie 2023 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

Judecătorii Iurie Bejenaru

Nicolae Craiu

examinând admisibilitatea recursului depus de Serafima Paladi,

reprezentată de avocatul Mihail Balaban,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată a

Serafimei Paladi împotriva Autorității Naționale de Integritate cu privire la

contestarea actului administrativ,

împotriva deciziei din 27 septembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, prin

care a fost respinsă cererea de apel depusă de Serafima Paladi, reprezentată de

avocatul Mihail Balaban, cu menținerea hotărârii din 16 decembrie 2021 a

Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, prin care a fost respinsă ca neîntemeiată

acțiunea,

constată :

La 30 octombrie 2020, Serafima Paladi a depus cerere de chemare în

judecată împotriva Autorității Naționale de Integritate cu privire la contestarea

actului administrativ.

În susținerea acțiunii, a indicat că prin actul de constatare nr. 234/10 din

13 octombrie 2020, s-a constatat că Serafima Paladi a încălcat regimul juridic al

conflictelor de interese prin nedeclararea în modul stabilit și în termenul stabilit

a conflictului de interese, exprimat prin rezolvarea cererilor și încheierea directă

1

a actelor juridice în privința persoanelor apropiate prin angajarea lor la muncă în

Gimnaziul „Eleonora Romanescu” din sat. Leușeni.

A obiectat că nu este de acord cu actul de constatare nominalizat și, în

sensul dat, a oferit anterior explicații inspectorului de integritate, menționând că

circumstanțele din acea perioadă, lipsa persoanelor calificate care au capacități

de a fi angajate în funcții, a impus angajarea unor persoane care îi sunt rude de

gradul I și II.

Astfel, situația angajării în instituții publice nu este o problemă doar pentru

Gimnaziul „Eleonora Romanescu” din sat. Leușeni, ci este o problemă la nivel

național, care este provocată de migrația persoanelor de către mediul urban, dar

mai ales peste hotarele țării.

În ceea ce ține de angajarea cumnatului Veaceslav Pasat în funcția de

operator la cazangeria cu gaze care, în virtutea Legii privind securitatea

industrială a obiectelor industriale periculoase, este un obiect industrial periculos,

care implică un personal pregătit, competent în acest domeniu și care trebuie să

fie confirmat prin certificatul de calificare eliberat de instituții abilitate în

domeniul dat.

Or, în caz contrar, angajarea unei persoane necalificate, activitatea acesteia

poate prejudicia atât sănătatea copiilor și angajaților, cât și este în măsură să

cauzeze prejudiciu material.

A precizat că la prezentarea certificatului de calificare nr. 286, eliberat de

CIC „Indmontaj” SA, a fost angajat Veaceslav Pasat, în sensul art. 1 Codul

muncii, care statuează că salariat se consideră orice persoană fizică (bărbat sau

femeie) care prestează o muncă conform unei anumite specialități, calificări sau

într-o anumită funcție în schimbul unui salariu, în baza contractului individual de

muncă.

În acest context, persoanele de angajarea cărora este învinuită de încălcarea

regimului juridic al conflictelor de interese, beneficiază de un salariu stabilit prin

Legea nr. 270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, dar

și performanța individuală obținută la evaluarea ei de către comisia de evaluare a

performanțelor din cadrul Gimnaziului.

La caz, în calitatea sa de subiect al declarării la rezolvarea cererilor și

încheierea directă a actelor juridice în privința persoanelor apropiate (soțul, sora,

cumnatul), prin angajarea lor la muncă în Gimnaziul din sat. Leușeni r-nul

Telenești, nu a avut niciun interes personal.

A comunicat că interesul a fost îndreptat la ridicarea nivelului de

organizare și desfășurare a activității Gimnaziului, reglementată prin Codul

educației, legislația care reglementează acest domeniu, convenția colectivă și alte

acte normative elaborate de către Ministerul Educației, Culturii și Cercetării,

precum și în baza actelor elaborate de organul local de specialitate în domeniul

învățământului – Direcția Generală Educație Telenești din cadrul administrației

publice locale de nivelul doi.

Mai mult, de când activează, persoanelor date nu le-au fost acordate premii

unice plătite diferențiat din contul economiei mijloacelor alocate pentru

retribuirea muncii la nivel de unitate bugetară.

2

Potențialele riscuri ale unor conflicte de interese pot apărea când persoana

angajată este membru al Consiliului de administrație, care are competența de

participare la elaborarea proiectului bugetului și gestionarea resurselor financiare

provenite din alte surse decât cele bugetare și face parte din componența Comisiei

de Cenzori din gimnaziu, care are drept scop controlul asupra activității

economico-financiare, este asociat sau acționar al unui agent economic.

Prin urmare, rudele angajate nu cad sub incidența niciunei categorii și nu

sunt încadrați în funcții de răspundere, astfel încât dânsa nu a încălcat regimul

juridic al conflictelor de interese, în sensul art. 2 din Legea nr. 133 din 17 iunie

2016 privind declararea averii și a intereselor personale, care definește conflictul

de interese și interes personal.

A conchis că misiunea sa, în calitate de manager al Instituției Publice

„Gimnaziul Eleonora Romanescu” din sat. Leușeni r-nul Telenești, este să poarte

răspundere pentru realizarea standardelor educaționale de stat, protecția

drepturilor elevilor și a personalului angajat, precum și pentru securitatea vieții și

sănătății lor în timpul aflării în incinta gimnaziului și o bună administrare.

În cele din urmă, Autoritatea Națională de Integritate incorect și fără temei

a emis actul de constatare nr. 234/10, nu a constatat toate circumstanțele

importante pentru soluționarea cauzei, fapt ce servește temei de anulare a actului

de constatare.

Și-a întemeiat pretențiile în baza art. 20, 189 alin. (1) Cod administrativ,

art. 4, 5, 7, 8, 19-27, 85 lit. a), 166-167 CPC.

A solicitat admiterea acțiunii și anularea actului de constatare nr. 234/10

din 13 octombrie 2020, emis de către Autoritatea Națională de Integritate.

La 25 noiembrie 2020, Serafima Paladi a depus cerere privind completarea

temeiurilor de fapt și de drept ale acțiunii, menținându-și solicitările expuse în

cererea de chemare în judecată depusă inițial.

În motivarea cererii date, a notat că sancțiunile stabilite de Legea privind

declararea averii și intereselor persoane nu sunt imprescriptibile extinctiv, iar

termenul concret de prescripție al acestora se raportează la tipul de răspundere la

care poate fi atras subiectul declarării.

Totodată, actul de constatare a fost emis de o structură internă a Autorității

Naționale de Integritate în numele acesteia și semnată de angajatul acesteia, în

pofida faptului că actul administrativ individual urma a fi semnat de către

conducătorul autorității publice pârâte.

A subliniat că speța urma să fie examinat de instanța de judecată în

procedura contravențională, care implicit urma să se pronunțe și asupra prezenței

sau lipsei încălcării regimului juridic al conflictelor de interese și doar după

aceasta putea fi abordată problema aplicării sancțiunii complementare.

Potrivit actelor normative relevante speței, nu se identifică nicio

circumstanță ce ar pune în evidență o dependență a funcțiilor de paznic, laborant

și operator de cazangerie față de cea a directorului Gimnaziului „E. Romanescu”.

De asemenea, a opinat că procedura de control urma a fi finalizată în

interiorul termenului prescris de art. 60 Cod administrativ, rigoare ce nu a fost

respectată.

3

Prin hotărârea din 16 decembrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul

Rîșcani, a fost respinsă ca neîntemeiată acțiunea.

La 12 ianuarie 2022, cu respectarea termenului prevăzut la art. 232 alin. (1)

Cod administrativ, Serafima Paladi, reprezentată de avocatul Mihail Balaban a

depus apel motivat împotriva hotărârii din 16 decembrie 2021 a Judecătoriei

Chișinău, sediul Rîșcani, iar la 10 mai 2022, cu respectarea termenului prevăzut

la art. 232 alin. (2) Cod administrativ, prin intermediul poștei electronice, a fost

prezentat apel concretizat motivat, prin care a solicitat casarea hotărârii primei

instanțe, cu emiterea unei noi decizii de admitere integrală a pretențiilor din

acțiune.

Prin decizia din 27 septembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, a fost

respinsă cererea de apel depusă de Serafima Paladi, reprezentată de avocatul

Mihail Balaban, cu menținerea hotărârii din 16 decembrie 2021 a Judecătoriei

Chișinău, sediul Rîșcani.

Întru argumentarea soluției adoptate, instanțele de judecată ierarhic

inferioare au stabilit că, la data intrării în vigoare a Legii privind declararea averii

și intereselor personale, Serafima Paladi se afla în situația de conflict real de

interese, în raport cu subordonarea directă acesteia cu soțul Grigore Paladi, sora

Valentina Pasat și cumnatul Veaceslav Pasat, în privința cărora reclamanta a emis

și semnat ordine ce vizau inclusiv drepturi patrimoniale ale acestora.

Subsecvent, instanțele de judecată au constatat că reclamanta avea obligația

să informeze organul ierarhic superior despre existența cazului de conflict de

interese nu mai târziu de 3 zile de la data constatării și să se abțină, până la

soluționarea acestui conflict de interese, de la emiterea actelor administrative

și/sau juridice cu privire la soțul Grigore Paladi, sora Valentina Pasat și cumnatul

Veaceslav Pasat, obligație ce nu a fost executată de către aceasta, astfel încât

emiterea ordinelor enumerate în speță denotă, în fiecare caz în parte, realizarea

unul conflict de interese consumat.

Cu referire la pretinsa ilegalitate a actului de constatare, din considerentul că

acesta a fost semnat de o persoană neîmputernicită, instanțele inferioare au

concluzionat că inspectorul de integritate este competent să semneze actul de

constatare, având în vedere competențele exclusive ale inspectorului de integritate

privind efectuarea controlului averilor și privind respectarea regimului juridic al

conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor privind

depunerea în termen a declarațiilor de avere și interese personale de către subiecții

declarării.

Finalmente, au conchis instanțele ierarhic inferioare că, prin cumulul de probe

administrate pe parcursul dezbaterilor judiciare, nu au fost atestate încălcări la

emiterea actului de constatare nr. 234/10 din 13 octombrie 2020, iar argumentul

reclamantei, cu referire la faptul că toată procedura administrativă derulată de

inspectorul Ion Crețu este ilegală din start, fiind contrară prevederilor art. 77 Cod

administrativ, a fost respins ca nefondat.

La 25 octombrie 2022, prin intermediul poștei electronice, Serafima Paladi,

reprezentată de avocatul Mihail Balaban a depus recurs motivat împotriva

deciziei din 27 septembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, solicitând casarea

4

deciziei instanței de apel și a hotărârii primei instanțe, cu emiterea unei noi decizii

de admitere integrală a acțiunii.

În motivarea recursului, și-a manifestat dezacordul în raport cu decizia

instanței de apel și a hotărârii primei instanțe, calificându-le drept neîntemeiate,

fiind emise contrar art. 26 din Constituția Republicii Moldova, art. 206 CPC,

art. 29, 31, 38, 39, 40, 41, 43 Cod administrativ și care urmează a fi casate.

A enunțat că instanțele inferioare nu au aplicat speței prevederile art. 73

alin. (4) din Legea nr. 100 din 22 decembrie 2017 privind actele normative,

conform cărora au efect retroactiv doar actele normative prin care se stabilesc

sancțiuni mai blânde, astfel încât Autoritatea Națională de Integritate nu mai este

obligată să solicite doar încetarea raporturilor de muncă, dar în funcție de

gravitatea faptei, să solicite o altă sancțiune, în coroborare cu art. 23 din Legea

nr. 133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii și intereselor personale.

Or, la data pronunțării hotărârii instanței de fond, art. 23 din legea

nominalizată era deja modificat și nu impunea obligativitatea încetării

raporturilor de muncă cu subiectul declarării conflictelor de interese.

În opinia recurentei, prin angajarea persoanelor apropiate în cadrul

gimnaziului local, nu s-a cauzat niciun prejudiciu instituției de învățământ,

efectul fiind chiar invers.

Astfel, instanțele inferioare urmau să anuleze actul administrativ, cel puțin

în partea stabilirii sancțiunii de a fi încetate raporturile juridice de muncă cu

dânsa, în situația în care legea era deja modificată, iar în practica autorității pârâte,

în cazuri similare, erau constatate conflicte de interese, dar nu erau încetate

raporturile de muncă, anume din lipsa vreunui prejudiciu cauzat.

Totodată, a punctat că autoritatea publică pârâtă a inițiat procedura

administrativă în lipsa unei petiții semnate legal, or, la caz, documentul electronic

parvenit la adresa electronică a autorității constituie o petiție nesemnată, întrucât

sesizarea dată a parvenit din partea CPR Moldova, în temeiul unei alte petiții

nesemnate nici olograf, nici electronic.

A obiectat că instanțele de judecată nu s-au expus asupra argumentelor

importante invocate în acțiune, astfel încălcându-i dreptul său la o hotărâre

motivată.

La 22 februarie 2023, prin intermediul poștei electronice, Autoritatea

Națională de Integritate a depus referință la recursul înaintat de Serafima Paladi,

reprezentată de avocatul Mihail Balaban, solicitând respingerea recursului,

menținerea deciziei din 27 septembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău și a

hotărârii din 16 decembrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani (f. d. 51-

55, vol. II).

La 27 februarie 2023, prin intermediul poștei electronice, Serafima Paladi,

reprezentată de avocatul Mihail Balaban a depus supliment la recursul înaintat

împotriva deciziei din 27 septembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău,

menținându-și aceleași solicitări invocate în recursul depus inițial.

În argumentarea acestuia, a menționat că instanțele de judecată nu au

aplicat legea care trebuia să fie aplicată, au aplicat eronat legea, precum și nu

5

s-au expus asupra argumentelor determinante pentru soluționarea corectă a

cauzei.

Subsidiar, a reiterat argumentele de fapt și de drept expuse în recursul

depus inițial, dar și în cererea de chemare în judecată.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) Cod administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

Potrivit art. 245 alin. (1) Cod administrativ, recursul se depune la instanța

de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă

legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite neîntârziat Curții

Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar.

Alineatul (2) al aceluiași articol prevede că motivarea recursului se prezintă

Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei

instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea

recursului se depune la instanța de apel.

În speță, se constată că dispozitivul deciziei Curții de Apel Chișinău a fost

pronunțat la 27 septembrie 2022, în ședință publică (f. d. 30, vol. II).

Totodată, materialele cauzei atestă că la 25 octombrie 2022, prin

intermediul poștei electronice, Serafima Paladi, reprezentată de avocatul Mihail

Balaban a depus recurs motivat împotriva deciziei din 27 septembrie 2022 a

Curții de Apel Chișinău (f. d. 40-45, vol. II).

Decizia motivată din 27 septembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău a fost

notificată la adresa electronică a reprezentantului recurentei, avocatului Mihail

Balaban, la 26 ianuarie 2023, fapt confirmat prin extrasul din poșta electronică

(f. d. 39, vol. II), iar dispozitivul deciziei la 7 octombrie 2022 (f. d. 37, vol. II).

Astfel, recursul depus de Serafima Paladi, reprezentată de avocatul Mihail

Balaban împotriva deciziei din 27 septembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău este

în termen.

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de Serafima Paladi,

reprezentată de avocatul Mihail Balaban, în raport cu materialele cauzei,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție îl consideră inadmisibil, din următoarele motive.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) Cod administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2)

din art. 246 Cod administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în

cazurile enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului

administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe

temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că

6

sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de

inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de

a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care

pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea

cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu

doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din

perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și

material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz,

hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și

invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs

trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile

nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale

reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea

recursului” de la art. 245 alin. (2) Cod administrativ. În consecutivitate, motivarea

cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie

să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea

recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței

judecătorești supreme care constă, în special în asigurarea și interpretarea

uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel,

motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de

admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este

în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși

natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această

privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85).

Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel

(Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că

modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic

superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective,

urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de

rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre

din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform

jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și

procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi

conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie

1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

7

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de

contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a

declara inadmisibil recursul depus de Serafima Paladi, reprezentată de avocatul

Mihail Balaban.

În conformitate cu art. 230 și 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de Serafima Paladi, reprezentată de avocatul Mihail

Balaban, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Iurie Bejenaru

Nicolae Craiu

8