3ra-55/23 — anularea in tot a actului administrativ individual defavorabil si obligarea emiterii actului administrativ individual favorabil

3ra-55/23 — anularea in tot a actului administrativ individual defavorabil si obligarea emiterii actului administrativ individual favorabil (Curtea Supremă de Justiție, 2023)

Dosarul nr. 3ra-55/23

2-21073481-01-3ra-19012023

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani (jud: T.Avasiloaie)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud: V.Negru, E.Palanciuc, A.Minciuna)

Î N C H E I E R E

15 martie 2023 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Iurie Bejenaru

Aliona Miron

examinând admisibilitatea recursului depus de Casa Națională de Asigurări

Sociale,

în cauza de contencios administrativ, la acțiunea în obligare depusă de

Veaceslav Zincovschi împotriva Casei Naționale de Asigurări Sociale cu privire la

anularea actului administrativ individual defavorabil și obligarea emiterii actului

administrativ individual favorabil,

împotriva deciziei din 14 decembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, prin care

a fost respins apelul depus de Casa Națională de Asigurări Sociale și a fost menținută

hotărârea din 1 februarie 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

c o n s t a t ă:

La data de 18 mai 2021 Veaceslav Zincovschi a depus cerere de chemare în

judecată în ordinea contenciosului administrativ împotriva Casei Naționale de

Asigurări Sociale cu privire la anularea actului administrativ individual defavorabil

și obligarea emiterii actului administrativ individual favorabil.

În motivarea acestei acțiuni, Veaceslav Zincovschi a indicat că la 25 ianuarie

2021, a depus cererea cu actele necesare la Casa Teritorială de Asigurări Sociale

Bălți pentru stabilirea pensiei ca funcționar public, însă prin decizia nr.

02/2021/2946 din 26 februarie 2021, Casa Teritorială de Asigurări Sociale Bălți a

respins cererea de stabilite a pensiei.

A menționat, că în motivarea deciziei de refuz în stabilirea pensiei, Casa

Teritorială de Asigurări Sociale Bălți a făcut trimitere la alin.(1) art. 44 a Legii 156-

XIV din 14 octombrie 1998 privind pensiile de asigurări sociale de stat, în vigoare

până la 1 ianuarie 2017, indicând precum că reclamantul nu a confirmat stagiu în

serviciul public de 15 ani, dar numai de 11 ani 10 luni.

Reclamantul a considerat că aserțiunile invocate în decizia de refuz în stabilirea

pensiei, nu corespund realității, or, la momentul depunerii cererii de stabilire a

1

pensiei, dânsul a prezentat carnetul de muncă, prin care se confirmă stagiul în

serviciul public de 23 ani și 11 luni 21 zile.

A specificat, că din istoria perioadei de asigurare indicată în decizie a înțeles că

Casa Teritorială de Asigurări Sociale Bălți nu a luat în calcul stagiul de muncă în

calitate de funcționar public din 18 august 1986 până 2 ianuarie 1989, din 1 ianuarie

1990 până la 4 mai 1990, din 1 octombrie 1996 până la 2 martie 2005.

A susținut, că potrivit art. 29 alin.(1) și (2) al Legii serviciului public nr. 443

din 4 mai 1995 (în vigoare la acel moment), vechimea în muncă în serviciul public

include perioadele de activitate în funcții publice în autorității publice centrale și

autoritățile administrației publice locale, prevăzute în anexa nr.1, parte integrantă a

prezentei legi. În vechimea în muncă în serviciul public se includ, de asemenea,

perioadele de activitate în autoritățile administrative publice care au funcționat pe

teritoriul Republicii Moldova pînă la punerea în aplicare a prezentei legi. În anexa

nr. 1 a aceleiași legi sunt direct indicate Autoritățile publice care cad sub incidența

legii date, fiind specificate și autoritățile administrației publice locale direcțiile și

secțiile lor autonome, indiferent de sursele de finanțare.

A afirmat, că la 19 martie 2021, a înaintat о cerere prealabilă în adresa

organului de asigurări sociale prin care a solicitat anularea deciziei 02/2021/2946 a

Casei Teritoriale de Asigurări Sociale Bălți, stabilirea și achitarea pensiei, conform

cererii depuse din 25 ianuarie 2021, la care suplimentar a anexat următoarele

documente: decizia Consiliului mun. Bălți nr.34/5 din 30 ianuarie 2003, dispoziția

Primăriei mun. Bălți nr. 20 din 3 februarie 2003, nr. 32 din 10 martie 2000, nr. 2282

din 20 decembrie 1999, nr. 234 din 21 decembrie 1999, nr. 80 din 1 octombrie 1996,

jurământul funcționarului public, fișa de atestare, statele de personal a Primăriei

mun. Bălți pe anul 1996, dispoziția Sovietului orășenesc Bălți de deputați ai

norodului comitetul executiv nr. 26 din 4 mai 1990, nr. 8 din 14 februarie 1990,

ordin nr. 19-K din 13 august 1986.

A arătat, că prin decizia din 16 aprilie 2021, Casa Națională de Asigurări

Sociale a respins cererea prealabilă, invocând că potrivit actelor anexate la dosar,

activitatea realizată în serviciul public a constituit 11 ani 09 luni 29 zile (2 martie

2005 – 31 decembrie 2016).

În opinia reclamantului, argumentele Casei Naționale de Asigurări Sociale nu

corespund realității, deoarece la 1 ianuarie 2017, anii de activitate în serviciul public

erau mai mult de 15 ani, fiind confirmat stagiul în serviciul public de 23 ani 11 luni

21 zile.

A relatat, că pârâta neîntemeiat a ajuns la concluzia că perioada de activitate de

la 21 decembrie 1999 până la 1 martie 2005, în grupe formate în baza principiilor de

autogestiune și autofinanțare nu se atribuie la activitate realizată în serviciul public.

Prin dispoziția Primăriei mun. Bălți nr. 2282 din 20 decembrie 1999, s-a organizat

grupul de autogestiune a Gospodăriei Municipale. În anexa nr.1 a Legii serviciului

public nr. 443-XIII din 4 mai 1995 a fost stipulat, autoritățile publice care cad sub

incidența legii date, fiind specificate și autoritățile administrației publice locale

direcțiile și secțiile lor autonome, indiferent de sursele de finanțare.

A mai indicat, că în perioada 18 august 1986 – 1 ianuarie 2017, a activat ca

funcționar public, fapt ce se confirmă că în 1998 în conformitate cu Legea serviciului

public nr. 443-XIII din 4 mai 1995, i s-a conferit grad de calificare consilier de clasa

2

II, rang III ce se confirmă prin actul cu privire la conferirea gradelor de calificare

din 11 decembrie 1998 cu efectuarea plății sporului pentru gradul de calificare

conferit, iar conform fișei sale de atestare din 11 decembrie 1998, p. 5 vechimea sa

în muncă totală la 11 decembrie 1998, constituia 16 ani 4 luni inclusiv funcția

publică 5 ani 11 luni, fapt confirmat de Primăria mun. Bălți în fișa de atestare. Tot

în 1998 a dat jurământ ca funcționar public fapt confirmat prin jurământul

funcționarului public din 10 decembrie 1998.

În conformitate cu art. 44 alin.(1) al Legii privind pensiile asigurări sociale de

stat nr. 156 din 14 octombrie 1998, asiguratul cu statut de funcționar public care a

realizat stagiul de cotizare prevăzut de art. 42 alin.(1) și confirmă stagiu de cotizare

în serviciul public de cel puțin 15 ani beneficiază de dreptul de pensionare anticipată

cu cel mult 5 ani înaintea împlinirii vârstei de pensie prevăzute la art. 41 alin.(1), iar,

pensia se calculează în cuantum de 75% din venitul mediu lunar determinat conform

art.45.

Reclamantul a remarcat că vechimea în muncă a sa stabilită în serviciul public

necesită a fi calculată în temeiul înscrierilor din carnetul de muncă din care rezultă,

că perioada de activitate în funcție de „старший инженер в кооперативном

хозяйстве” de la 18 august 1986 până la 2 ianuarie 1989 și „ведущий инженер” în

cadrul Primăriei or. Bălți (1 ianuarie 1990 – 24 mai 1990; 1 octombrie 1996 – 21

decembrie 1999), precum și perioada de activitate de la 21 decembrie 1999 până la

1 martie 2005, în grupe formate în baza principiilor de autogestiune și autofinanțare

se includ în stagiul de cotizare în serviciul public.

A considerat că în speță prezintă relevanță și prevederile Nomenclatorului

autorităților publice care au activat până la punerea în vigoare a Legii serviciului

public nr.443-XIII din 4 mai 1995 și al funcțiilor publice din cadrul lor, aprobat prin

Hotărârea Guvernului RM nr.412 din 22 aprilie 2004 despre aprobarea unor acte

normative ce țin de stabilirea și plata pensiilor funcționarilor publici, precum și

reglementările Clasificatorului unic al funcțiilor publice, aprobat prin Hotărârea

Guvernului nr. 151 din 23 februarie 2001, unde la poziția funcțiilor ca funcție

publică din autoritățile publice locale și unitățile teritoriale autonome cu statut

special și raportarea lor la grade de calificare.

Totodată, a susținut că și descifrarea salariului, conform statelor de personal al

Primăriei mun. Bălți pe perioada anilor în litigiu, oglindește că salariul său este

compus din salariu, plățile pentru stagiu de cotizare în serviciul public, pentru gradul

de calificare, vechime în muncă, funcția deținută, precum și premiu, fapt care în plus

indică la corectitudinea adresării sale publice care, până la data intrării în vigoare a

Legii serviciului public, au activat pe teritoriul Republicii Moldova conform

nomenclatorului autorităților publice și al funcțiilor publice din cadrul lor aprobat

de Guvern.

Reclamantul a pretins ca fiind neîntemeiate argumentele pârâților precum că,

conform legislației în vigoare, el nu are dreptul la pensie ca funcționar public cu

referire la lipsa în nomenclatorul autorităților publice în vigoare până a 24 noiembrie

2003, a funcțiilor deținute de el, deoarece acestea sunt în contradicție cu cadrul legal

enunțat mai sus, conform căruia funcția „старший инженер в кооперативном

хозяйстве” de la 15 august 1986 până la 2 ianuarie 1989 și „ведущий инженер” în

cadrul Primăriei or. Bălți (1 ianuarie 1990 – 4 mai 1990; 1 octombrie 1996 – 21

3

decembrie 1999), precum și perioada de activitate de la 21 decembrie 1999 până la

1 martie 2005, în grupe formate în baza principiilor de autogestiune și autofinanțare

se includ în stagiul de cotizare în serviciul public au avut statut de funcționar public,

iar stagiul de cotizare în serviciul public include și perioadele de activitate în funcții

publice până la data intrării în vigoare a Legii serviciului public.

În aceste condiții, reclamantul Veaceslav Zincovschi a solicitat anularea

deciziei Casei Teritoriale de Asigurări Sociale Bălți nr/ 02/202112946 din 26

februarie 2021, anularea deciziei în procedură prealabilă nr. L-608/21 din 16 aprilie

2021, obligarea Casei Naționale de Asigurări Sociale de a emite în privința sa actul

administrativ prin care să stabilească și să achite reclamantului pensia pentru

activitatea în serviciul public, începând cu data depunerii cererii inițiale – 25 ianuarie

2021, în conformitate cu vechimea realizată în serviciul public de 23 ani 11 luni 21

zile, precum și compensarea cheltuielilor de judecată.

Prin hotărârea din 1 februarie 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

acțiunea în contencios administrativ depusă de Veaceslav Zincovschi a fost admisă,

fiind anulată decizia Casei Teritoriale de Asigurări Sociale Bălți nr. 02/202112946

din 26 februarie 2021 și decizia Casei Naționale de Asigurări Sociale de soluționare

a cererii prealabile nr. Z-608/21 din 16 aprilie 2021. S-a obligat Casa Națională de

Asigurări Sociale, oficiul teritorial competent de a emite o decizie nouă, în temeiul

cererii depuse de Veaceslav Zincovschi la 25 ianuarie 2021, prin care să-i stabilească

lui Veaceslav Zincovschi pensia pentru funcționar public, ținând cont de

confirmarea stagiului de cotizare în serviciul public de 23 ani 11 luni 21 zile.

Prin decizia din 14 decembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, a fost respins

apelul depus de Casa Națională de Asigurări Sociale și a fost menținută hotărârea

din 1 februarie 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani.

La data de 9 ianuarie 2023, Casa Națională de Asigurări Sociale a depus recurs

nemotivat împotriva deciziei din 14 decembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, iar

la data de 27 ianuarie 2023 a prezentat motivarea recursului, solicitând admiterea

acestuia, casarea actului judecătoresc ce constituie obiectul prezentului recurs cu

emiterea unei noi decizii, de respingere a acțiunii.

În motivarea recursului, recurenta a invocat dezacordul cu actul judecătoresc

contestat, considerându-l neîntemeiat prin faptul că au fost aplicate eronat normele

de drept material, precum și nu au fost constatate și elucidate pe deplin toate

circumstanțele importante pentru soluționarea cauzei.

În acest context, Casa Națională de Asigurări Sociale a invocat că intimatul în

perioada 21.12.1999 - 01.03.2005, nu a fost salarizat conform Legii salarizării nr.

1305/1993 și Hotărârii Guvernului nr. 139/1998, adică din resursele financiare din

bugetul de stat, dar a fost salarizat pe bază de autogestiune/autonomie financiară,

adică din acele surse financiare obținute de gospodăria municipală din prestarea

serviciilor.

La acest segment recurenta a specificat că prin Decizia nr. 3/3 din 31.07.2003

a Consiliului mun. Bălți a fost aprobată structura și statele de personal ale Primăriei

mun. Bălți.

Potrivit Anexei nr. 1 la Decizia nr. 3/3 din 31.07.2003, intitulată „Штатное

расписание аппарата мун. Бэлць”, în cadrul Primăriei mun. Bălți exista Secția

Gospodăriei Comunale ce făcea parte din structura Primăriei mun. Bălți care era

4

compusă din 5 unități de personal și finanțată din contul mijloacelor bugetare, fapt

ce se confirmă inclusiv prin organigrama structurii primăriei mun. Bălți (prezentă la

materialele dosarului).

De asemenea, potrivit aceleiași Anexe nr. 1, la cap. II figurează Secția

Gospodăriei Comunale finanțată din surse extrabugetare (surse speciale). Secția

Gospodăriei Comunale indicată la cap. II organizată pe principiu de autogestiune,

nu făcea parte din structura propriu zisă a Primăriei mun. Bălți, nefigurând în

organigrama acesteia, fiind pe lângă primărie fapt prevăzut expres în Dispoziția nr.

234 din 21.12.1999 a Primăriei mun. Bălți (actualele Întreprinderi Municipale).

La Anexa nr. 2 la hotărârea Consiliului municipal Bălți nr. 34/5 din 30.01.2003,

suplimentar se atestă că Secția Gospodăriei Comunale (pct. 1.3) ce făcea parte din

structura primăriei, funcționarii acesteia era finanțată din resurse bugetare. Iar, la

pct. 2.1 Secția Gospodăriei Comunale ce nu făcea parte din structura primăriei, era

finanțată din surse speciale extrabugetare.

Instanța de apel a ignorat aceste argumente relevante, specificând doar că „la

dosarul cauzei au fost administrate înscrisuri care confirmă, că în această perioadă,

intimatul a fost supus evaluărilor anuale în calitate de funcționar public, beneficiind

de salariu din partea autorității publice”.

La rândul său, alegațiile instanței de fond precum că „la Anexa nr. 1 a Legii

serviciului public nr. 443/1995 este stipulat, că sub incidența legii date, cad

autoritățile administrației publice locale direcțiile și secțiile lor autonome, indiferent

de sursele de finanțare”, nu are temei de a fi reținută ca fiind pertinentă cazului în

condițiile în care este probat faptul că intimatul nu a activat în Secția Gospodăriei

Comunale ce făcea parte din structura primăriei.

În asemenea împrejurări, perioada de activitate a intimatului 21.12.1999 -

01.03.2005, nu are temei de a fi inclusă în stagiul de cotizare a serviciului public,

acesta activând într-o secție ce nu făcea parte din structura primăriei, respectiv

funcția nu se raporta la una publică în sensul Legii serviciului public nr. 443/1995.

La data de 28 ianuarie 2023, Curtea Supremă de Justiție a expediat în adresa

lui Veaceslav Zincovschi copia motivării recursului depus de Casa Națională de

Asigurări Sociale împotriva deciziei din 14 decembrie 2022 a Curții de Apel

Chișinău, cu înștiințarea despre posibilitatea depunerii referinței.

Cu toate că intimatul Veaceslav Zincovschi a recepționat corespondența în data

de 6 februarie 2023, până la data examinării admisibilității recursului, în apărarea

sa, nu a formulat referință.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se

depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă

Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se

depune la instanța de apel.

5

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată în data de 14 decembrie

2022, fiind notificată recurentei Casa Națională de Asigurări Sociale în data de 9

ianuarie 2023 (f.d.184).

Astfel, depunerea recursului nemotivat la data de 9 ianuarie 2023 (f.d.185), cât

și motivarea acestuia prezentată la data de 27 ianuarie 2023 (f.d.189) sunt în termen.

Examinând admisibilitatea recursului depus de Casa Națională de Asigurări

Sociale, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție îl consideră drept inadmisibil.

În motivarea concluziei enunțate se rețin următoarele argumente.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă

de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2)

din art. 246 din același cod, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ

exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri

concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor

de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de

a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe

cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii

în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva

invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile

să răstoarne decizia instanței de apel contestată într-o eventuală examinare în fond

și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină

o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în

Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin.

(2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în

circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească

cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

6

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu

privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de

drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea

Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara

inadmisibil recursul depus de Casa Națională de Asigurări Sociale.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de Casa Națională de Asigurări Sociale se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Iurie Bejenaru

Aliona Miron

7