3ra-105/23 — contestarea actului administrativ

3ra-105/23 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2023)

Dosarul nr. 3ra-105/23

2-20141792-01-3ra-27012023

prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani (jud: G.Ciobanu)

instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud: A.Minciuna, Gh.Mîra, G.Dașchevici)

Î N C H E I E R E

15 martie 2023 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Aliona Miron

Iurie Bejenaru

examinând admisibilitatea recursului depus de Gheorghe Izmană, reprezentat de

avocatul Serghei Sandu,

în cauza de contencios administrativ, inițiată la cererea de chemare în judecată

depusă de Gheorghe Izmană împotriva Academiei Militară a Forțelor Armate

„Alexandru cel Bun”, persoană terță Ministerul Apărării al Republicii Moldova cu

privire la contestarea actului administrativ,

împotriva deciziei din 4 octombrie 2022 a Curții de Apel Chișinău,

c o n s t a t ă:

La data de 11 noiembrie 2020 Izmană Gheorghe a depus cerere de chemare în

judecată împotriva Academiei Militare a Forțelor Armate „Alexandru cel Bun” cu

privire la anularea deciziei nr. 732 din 22.09.2020 și obligarea recalculării sumelor

pentru instruire.

În motivarea acțiunii reclamantul Izmană Gheorghe a invocat că se află în litigiu

cu Academia Militară a Forțelor Armate „Alexandru cel Bun” (AMFA „Alexandru cel

Bun”) și Ministerul Apărării al RM, litigiu care își are izvorul în contractul de

îndeplinire a serviciului militar.

A relatat că datorită faptului că acest contract nu a avut o finalitate, Ministerul

Apărării a solicitat încasarea cheltuielilor de instruire, astfel a fost întocmit și prezentat

Certificatul-calcul f/n și nedatat, privind cheltuielile suportate de Ministerul Apărării al

RM pentru instruirea locotenentului Izmană Gheorghe, la Academia Militară

„Alexandru cel Bun”, în perioada 26 iulie 2012 - 24 iunie 2016.

A menționat că acest certificat este unul defectuos, nepertinent și care include date

eronate, fapt constatat în Raportul auditului conformității gestionării fondurilor publice

de către Ministerul Apărării și unele entități din subordine în exercițiul bugetar 2014-

2015, Anexa nr. 2 a Hotărârii Curții de Conturi, nr. 21 din 28.06.2016 privind Raportul

auditului situațiilor financiare consolidate și Raportul auditului conformității gestionării

fondurilor publice de către Ministerul Apărării și unele entități din subordine în

exercițiul bugetar 2014-2015, publicată la 12.08.2016 în M.O. nr. 256-264, în care

1

menționează că: „Deși, prin Legea nr. 250 din 09.07.2004, se interpretează sintagma

articolului 27 alin. 6 din Legea nr. 1245, conform căreia prin „achitarea cheltuielilor

pentru instruire” se subînțelege componența cheltuielilor supuse restabilirii/restituirii,

calculate în mod proporțional, care cuprinde mijloacele bănești achitate personalului

(militar și civil) implicat în procesul de instruire, cheltuielile pentru cazare, echipament,

alimentație și asigurare medicală.

Academia militară pe parcursul anilor auditați, în calculul sumelor supuse

restituirii/recuperării a inclus cheltuielile generale aferente tuturor tipurilor de

cheltuieli, inclusiv indemnizațiile de eliberare a militarilor, pentru incapacitatea

temporară de muncă, de maternitate; cheltuielile de protocol; reparațiile capitale:

procurarea mijloacelor fixe; deplasările angajaților și alte cheltuieli care nu țin de

procesul de instruire. În asemenea condiții, se constată majorarea considerabilă a

cheltuielilor supuse recuperării, procesul de recuperare fiind foarte anevoios și

problematic. Numai pe anul 2015 cheltuielile calculate pentru recuperare au constituit

suma de 123 388 lei pentru un student”, se indică în Raportul enunțat.

Astfel, a constatat că suma de 123 388 lei pentru anul 2015, indicată în Raportul

Curții de Conturi, ca fiind valoarea exagerată a cheltuielilor pentru instruire, se

regăsește în Certificatul-calcul enunțat și respectiv prin metoda deducerii constată că

aceiași situație este și pentru restul anilor indicați în Certificatul-calcul.

Totodată, verificările auditului atestă că în perioada 2010-2015 au fost

exmatriculați 103 studenți. Conform explicațiilor responsabililor de la entitate, costul

întreținerii unui student, care urmează a fi recuperat, nu a fost reflectat în evidența

contabilă din cauza neîntreprinderii măsurilor ce se impun de cadrul regulator.

A invocat că în această perioadă Armata Națională nu a întreprins măsuri de

calculare a pierderilor bugetului de stat și respectiv, nu a inclus în evidența contabilă și

în rapoartele financiare datoriile debitoare aferente restituirii de către studenții

exmatriculați a sumelor cheltuite pentru procesul de învățământ, precum și nu a înaintat

în instanța de judecată acțiuni pentru recuperarea acestora pe cale judiciară.

De asemenea, auditul atestă că la calculul aplicat de Armata Națională pentru

costul unui contract de studii nu se ține cont de costurile constante și costurile variabile

(reparații capitale, procurări de mijloace fixe etc.), ultimele urmând a fi incluse în costul

contractului doar în valoarea uzurii aferente perioadei de studii, după cum prevăd

practicile internaționale. Această situație determină evaluarea exagerată a costului unui

contract și respectiv, sumele semnificative pentru recuperare.

Potrivit punctului 2.1. al hotărârii Curții de Conturi, nr. 21 din 28.06.2016,

Ministerului Apărării i s-a cerut: să determine modul de calculare și componența

cheltuielilor aferente studiilor: Potrivit prevederilor art. 37 al Legii nr. 261-XVI din

05.12.2008 cu privire la Curtea de Conturi, entitățile auditate sunt obligate să

implementeze recomandările din Rapoartele de audit. Potrivit punctului III alineatul 6

din Raportul auditului rapoartelor financiare consolidate ale M.A. încheiate la 31

decembrie 2018, aprobat prin Hotărârea Curții de conturi nr. 26 din 18 aprilie 2019, „La

finele anului au fost înregistrate la contul „Alte conturi extrabilanțiere” datorii în sumă

totală de 12,4 mil. lei, fiind în creștere față de începutul anului cu 533,8 mii lei. Suma

reflectată în contul respectiv constituie valoarea litigiilor înaintate de Ministerul

Apărării în instanțe privind recuperarea cheltuielilor de către studenții exmatriculați din

cadrul Academiei Militare „Alexandru cel Bun”, fiind constatată situația problematică

2

privind aplicarea recuperării cheltuielilor în contextul nedeterminării/aprobării în mod

exhaustiv a componenței acestora.”

Astfel, în baza acestei hotărâri, prin ordinul Ministrului Apărării nr. 920, din 10

decembrie 2018 „Despre aprobarea Metodologiei de calculare a cheltuielilor pentru

instruire”, s-a abrogat ordinul Ministrului Apărării nr.123 din 20 iunie 2007 „Despre

aprobarea Instrucțiunii cu privire la modul de recuperare a cheltuielilor de instruire în

instituțiile de învățământ militar” și s-a determinat modul de calcul a cheltuielilor de

instruire.

Potrivit punctului 2 al Ordinului Ministrului Apărării nr. 920, din 10 decembrie

2018, Comandantul (rectorul) Academiei Militare a Forțelor Armate urma să

organizeze efectuarea calculului cheltuielilor pentru instruire în corespundere cu actele

normative în vigoare și cerințele Metodologiei. Potrivit punctului 27 al Metodologiei

de calculare a cheltuielilor pentru instruire, Certificatele-calcul se

modifică/actualizează în temeiul: 1) modificărilor actelor normative. Odată cu

aprobarea Metodologiei de calculare a cheltuielilor pentru instruire, certificatul-calcul

a cheltuielilor de instruire în sumă de 370 634 lei, eliberat lui Izmană Gheorghe urma

să fie actualizat, conform acestei metodologii.

Conform prevederilor art. 72 Codul administrativ, în adresa pârâtului, la data de

07.09.2020 a fost înaintată o cerere privind adoptarea actului administrativ de

recalculare a sumelor indicate în Certificatul calcul.

La data de 26.09.2020 reclamantul a primit răspunsul-decizie (actul administrativ)

nr. 732 din 22.09.2020, prin care pârâtul a refuzat satisfacerea cerinței din cerere.

Inclusiv, la data de 06.10.2020 a depus cerere prealabilă privind anularea Deciziei nr.

732 din 22.09.2020 și a solicitat repetat adoptarea actului administrativ de recalculare

a sumelor indicate în Certificatul calcul.

La cererea prealabilă nu a primit nici un răspuns, astfel unica cale de soluționare a

litigiului respectiv este adresarea în instanța de judecată.

În vederea concretizării pretențiilor din cererea de chemare în judecată de bază și

completării acțiunii cu pretenții accesorii, reprezentantul reclamantului, avocatul Sandu

Serghei, prin intermediul poștei electronice, la data de 31.12.2020 a depus în adresa

instanței cererea suplimentară de completare a acțiunii, prin care a concretizat cerințele

din cererea de chemare în judecată, completând acțiunea și potrivit căreia a solicitat

recunoașterea Certificatului-calcul f/n și nedatat, parțial ilegal pe motivele indicate în

acțiunea inițială (f.d. 62-64).

Prin încheierea Judecătoriei Chișinău sediul Rîșcani din 20 iulie 2021, a fost

admisă cererea reprezentantului autorității pârâte și a fost atras în proces în calitate de

persoană terță – Ministerul Apărării al Republicii Moldova (f.d. 120).

Prin hotărârea Judecătoriei Chișinău sediul Râșcani din 08 noiembrie 2021,

acțiunea înaintată de Izmană Gheorghe, a fost respinsă ca neîntemeiată (f.d. 144).

La data de 04 decembrie 2021 Izmană Gheorghe a contestat cu apel hotărârea

Judecătoriei Chișinău sediul Rîșcani din 08 noiembrie 2021, solicitând casarea hotărârii

primei instanțe și emiterea unei noi decizii prin care acțiunea să fie admisă integral (f.d.

151).

Prin decizia din 04 octombrie 2022 a Curții de Apel Chișinău s-a respins apelul

depus de Izmană Gheorghe, reprezentat de avocatul Sandu Serghei și s-a menținut

hotărârea Judecătorie Chișinău, sediul Râșcani din 08 noiembrie 2021.

3

Pentru a decide astfel, instanța de apel a invocat că potrivit Certificatului-calcul,

fără dată și fără număr, privind cheltuielile suportate de Ministerul Apărării al

Republicii Moldova pentru instruirea locotenentului Izmană Gheorghe Valentin la

Academia Militară „Alexandru cel Bun”, în perioada 26 iulie 2012 - 24 iunie 2016,

eliberat de Rectorul (comandant) Academia Militară a Forțelor Armate, colonel Sergiu

Plop, total cheltuieli pentru student, pentru perioada indicată (24.07.2012 -

31.12.20212, 2013, 2014, 2015, 01.01.2016 - 24.06.2016), constituie suma de 370 634

lei (f.d. 6).

Totodată, probatoriul cauzei denotă că, prin hotărârea Judecătoriei Orhei sediul

Central din 04.07.2018, a fost admisă cererea de chemare în judecată înaintată de

Ministerul Apărării împotriva lui Izmană Gheorghe privind încasarea cheltuielilor

pentru instruire în mărime de 341 592,54 lei și s-a încasat de la Izmană Gheorghe în

beneficiul Ministerului Apărării cheltuielile de instruire în mărime de 341 592,54 lei și

în beneficiul statului taxa de stat în mărime de 10247,77 lei (f.d. 128-130).

La data de 07.08.2019, prin hotărârea Judecătoriei Orhei sediul Central (în urma

rejudecării cauzei), a fost admisă cererea de chemare în judecată înaintată de Ministerul

Apărării împotriva lui Izmană Gheorghe privind încasarea cheltuielilor pentru instruire

în mărime de 341 592,54 lei și cheltuielile de judecată. Au fost încasate de la Izmană

Gheorghe cheltuieli de instruire în mărime de 341 592,54 lei și în beneficiul statului

taxa de stat în mărime de 10247,77 lei (f.d. 41- 47).

Instanța de apel a notat că după cum reiese din conținutul hotărârii Judecătoriei

Orhei (sediul Central) din 07.08.2019, cheltuielile de instruire, conform Certificatului-

calcul în baza căruia aceste cheltuieli au fost calculate, au constituit suma totală de 370

634 lei (f.d. 131), însă având în vedere că reclamantul Izmană Gheorghe și-a îndeplinit

serviciul militar în Armata Națională, după absolvirea Academiei, în perioada din

26.07.2016 până la 14.11.2016, adică 146 zile, suma care urma a fi restituită

Ministerului Apărării a fost stabilită în mărime de 341 592,54 lei, fiind exclusă diferența

pentru perioada în care Izmană Gheorghe a activat îndeplinind serviciul militar, fiind

calculată doar suma cheltuită de fapt pentru instruire, fapt stabilit în cadrul ședinței de

judecată a instanței de fond din declarațiile reprezentantului autorității pârâte și a

terțului.

În acest context, prima instanță a stabilit că Certificatul-calcul care a fost prezentat

în cauza dată și cu care reclamantul-apelantul nu este de acord, a fost prezentat și

administrat și în cadrul procesului civil intentat de Ministerul Apărării la Judecătoria

Orhei (sediul Central), asupra căruia instanța de judecată s-a expus prin hotărârea

judecătorească din 07.08.2019, devenită definitivă și irevocabilă.

Mai mult ca atât, lucrările cauzei denotă că certificatul specificat supra, a fost emis

la solicitarea Ministerului Apărării anume cu scopul de a fi solicitată încasarea sumei

respective de la Izmană Gheorghe în cadrul procesului civil specificat.

Instanța de apel a menționat că instanța de fond corect a conchis că, la caz, urmează

a ține cont de prevederile art. 123 alin. (2) al Codului de procedură civilă, care prevede

că faptele stabilite printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă într-o cauză civilă

soluționată anterior în instanță de drept comun sau în instanță specializată sunt

obligatorii pentru instanța care judecă cauza și nu se cer a fi dovedite din nou și nici nu

pot fi contestate la judecarea unei alte cauze civile la care participă aceleași persoane.

Totodată, art. 254 alin. (3) al Codului de procedură civilă, statuează că după ce

hotărârea rămâne irevocabilă, părțile și ceilalți participanți la proces, precum și

4

succesorii lor în drepturi, nu pot înainta o nouă cerere de chemare în judecată cu aceleași

pretenții și în același temei, nici să conteste în alt proces faptele și raporturile juridice

stabilite în hotărârea judecătorească irevocabilă.

În contextul celor relatate, instanța de apel corect a apreciat ca neîntemeiat

argumentul reclamantului cu privire la faptul că prin ordinul Ministrului Apărării nr.

920 din 10.12.2018 „Despre aprobarea Metodologiei de calculare a cheltuielilor pentru

instruire”, s-a abrogat ordinul Ministrului Apărării nr. 123 din 20 iunie 2007 „Despre

aprobarea instrucțiunii cu privire la modul de recuperare a cheltuielilor de instruire în

instituțiile de învățământ militar” și s-a determinat modul de calcul a cheltuielilor de

instruire, și că în asemenea condiții se constată majorarea considerabilă a cheltuielilor

supuse recuperării.

Or, la momentul efectuării studiilor, eliberării din funcție, precum și emiterii

Certificatului calcul privind recuperarea cheltuielilor de instruire, era în vigoare

Instrucțiunea cu privire la modul de recuperare a cheltuielilor de instruire în instituțiile

de învățământ militar, aprobată prin Ordinul Ministrului Apărării nr. 123 din

20.07.2007.

La 15 octombrie 2022 Gheorghe Izmană, reprezentat de avocatul Serghei Sandu a

depus recurs nemotivat împotriva deciziei din 04 octombrie 2022 a Curții de Apel

Chișinău.

Ulterior la 14 noiembrie 2022 Gheorghe Izmană, reprezentat de avocatul Serghei

Sandu a depus recurs motivat solicitând admiterea cererii de recurs, casarea deciziei

instanței de apel și a hotărârii instanței de fond, cu emiterea unei noi decizii de admitere

integrală a acțiunii.

În motivarea recursului s-a indicat că atât instanța de fond cât și instanța de apel au

interpretat în mod eronat legea, mai mult ca atât instanțele ierarhic inferioare nu au

examinat obiectiv înscrisurile probatorii și au emis o hotărâre judecătorească

neîntemeiată.

La 06 februarie 2023 Ministerul Apărării al RM a depus referință și a solicitat

respingerea recursului înaintat de Gheorghe Izmană, reprezentat de avocatul Serghei

Sandu ca fiind inadmisibil.

La 15 februarie 2023 Academia Militară a Forțelor Armate a depus referință și a

solicitat respingerea recursului înaintat de Gheorghe Izmană, reprezentat de avocatul

Serghei Sandu ca fiind inadmisibil.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) Cod administrativ, hotărârile curții de apel ca

instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

Conform art. 245 Cod administrativ, recursul se depune la instanța de apel în

termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu stabilește

un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în

termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune

împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 04 octombrie 2022,

Gheorghe Izmană, reprezentat de avocatul Serghei Sandu a depus recurs nemotivat la

15 octombrie 2022. Decizia motivată din 04 octombrie 2022 a fost expediată

participanților la proces la 21 decembrie 2022 (f.d.212).

Prin urmare, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ menționează că Gheorghe Izmană, reprezentat de avocatul Serghei Sandu

s-a conformat prevederilor legale și a depus recursul nemotivat la 15 octombrie 2022,

5

iar recursul motivat la 14 noiembrie 2022, în termenul prevăzut de art. 245 din Codul

administrativ.

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de Gheorghe Izmană,

reprezentat de avocatul Serghei Sandu, în raport cu materialele cauzei, Completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție îl consideră

inadmisibil, din următoarele motive.

În conformitate cu art. 246, alin. (1) Cod administrativ, Curtea Supremă de Justiție

examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil, recursul

se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2) din art. 246 Cod

administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la literele

a)-f).

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă caracterul

neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv

al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient

de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din

examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține, că Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării

unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne

deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă

instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o

motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul

administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din

Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele

expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea

rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ.

Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul

de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la

instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului

6

Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul

condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o

reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă

de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui

recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva

Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor

în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale

procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de

drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v.

Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform

jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și

procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme

cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31,

Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, Completul specializat pentru examinarea acțiunilor

în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul depus

de Gheorghe Izmană, reprezentat de avocatul Serghei Sandu.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, Completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de Gheorghe Izmană, reprezentat de avocatul Serghei Sandu se

declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Aliona Miron

Iurie Bejenaru

7