3ra-519/22 — contestarea actului administrativ

3ra-519/22 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3ra-519/22

2-21003608-01-3ra-10052022

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani (jud: M.Gandrabur)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud: A. Minciuna, E.Palanciuc, V.Negru)

D E C I Z I E

19 octombrie 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componentă:

Președintele ședinței, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Ala Cobăneanu

Nicolae Craiu

Aliona Miron

Iurie Bejenaru

examinând recursul depus de Autoritatea Națională de Integritate,

în cauza de contencios administrativ, intentată la cererea de chemare în

judecată depusă de Ina Cavcaliuc împotriva Autorității Naționale de Integritate a

Republicii Moldova cu privire la contestarea actului administrativ individual

defavorabil,

împotriva deciziei din 16 februarie 2022 a Curții de Apel Chișinău, prin care a

fost respins apelul depus de Autoritatea Națională de Integritate și s-a menținut

hotărârea din 02 iunie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

c o n s t a t ă :

La data de 11 ianuarie 2021 Cavcaliuc Ina s-a adresat cu cerere de chemare în

judecată împotriva Autorității Naționale de Integritate a Republicii Moldova cu

privire la anularea actului de constatare nr. 310/12 din 21 decembrie 2020.

În motivarea acțiunii, a indicat că, la data de 23 decembrie 2020 a recepționat

actul de constatare nr. 310/12 din 21 decembrie 2020 emis de către Autoritatea

Națională de Integritate, în temeiul căruia s-a constatat că, fiind director al Școlii

Sportive Specializate Polo pe Apă nr. 4 „Gheorghe Osipov” nu a declarat și nu a

soluționat prin abținere conflictele de interese în care s-a aflat de fiecare dată când

a fost chemată să rezolve cereri sau să emită acte administrative, să încheie direct

acte juridice, să ia decizii ce vizează persoanele apropiate, soțul Cavcaliuc Sergiu,

fiul Cavcaliuc Andrei și cumnatul Cavcaliuc Petru, prin ce a încălcat regimul

juridic al conflictelor de interese.

A menționat că consideră actul de constatare nominalizat ca ilegal și pasibil

anulării, deoarece procedura de control ca formă a procedurii administrative a fost

inițiată la 26 noiembrie 2019 prin depunerea sesizării și a fost finalizată la 21

decembrie 2020, odată cu emiterea actului de constatare, adică a durat mai mult de

1

30 de zile (sau 90 de zile) ceea ce reprezintă o încălcare a art. 60 din Codul

administrativ, ceea ce implică în mod cert anularea actului administrativ contestat,

iar despre careva prelungiri ale termenului procedurii administrative nu a fost

informată.

La data de 26 noiembrie 2019 a fost repartizată electronic sesizarea și tocmai

la 28 ianuarie 2020 a fost întocmit procesul-verbal de inițiere a controlului în

privința sa, fiind depășit termenul de 15 zile stipulat în Legea cu privire la

Autoritatea Națională de Integritate. Inspectorul de integritate a aplicat sancțiune

contravențională reieșind din natura acesteia care putea fi aplicată doar în interiorul

termenului de 1 an din data comiterii faptelor pretins ilegale. De asemenea, actul

de constatare a fost semnat de inspectorul de integritate din numele Inspectoratului

de Integritate care este parte integrantă a Autorității Naționale de Integritate, deci

rezidă că actul de constatare a fost emis de o structură internă a Autorității

Naționale de Integritate în numele acesteia și semnată de angajatul acesteia, în

pofida faptului că actul administrativ individual urma să fie semnat de

conducătorul autorității publice pârâte.

Potrivit art. 7 alin. (2) lit. a) din Legea cu privire la Autoritatea Națională de

Integritate, actul de constatare se întocmește de inspectorul de integritate însă se

emite din numele Autorității Naționale de Integritate și se semnează de conducerea

ei.

Reclamanta a indicat că, la 01 septembrie 2017 și respectiv 13 septembrie

2019 a depus la organul ierarhic superior declarații cu privire la conflictul de

interese ce a vizat fiul Cavcaliuc Andrei, iar la 28 octombrie 2016 și 13 septembrie

2019 declarații în privința soțului Cavcaliuc Sergiu, de asemenea la 21 februarie

2017 și 25 februarie 2020 a formulat declarații în privința cumnatului Cavcaliuc

Petru. Toate actele, ordinele privind angajarea în câmpul muncii, tabelele de pontaj

de evidență al timpului de muncă și odihnă, fișa postului, contractele individuale

de muncă, ordinele de acordare a concediului, de încetare a relațiilor de muncă,

acordurile suplimentare, fișele de evaluare au fost semnate de directorul adjunct al

instituției – Brabecean Natalia. Aceste circumstanțe confirmă transparența și

legalitatea acțiunilor sale în vederea soluționării conflictelor de interese cu rudele

apropiate, angajate conform legislației în vigoare.

A notat reclamanta că nu a avut interese personale rezultate din relația cu

persoanele apropiate, nu a influențat exercitarea imparțială și obiectivă a

mandatului, iar persoanele date nu au beneficiat de înlesniri sau avantaje.

A declarat că, inspectorul de integritate a examinat cazul în mod unilateral și

formal, nu a cercetat toate aspectele relevante care dovedesc nevinovăția sa, fiindu-

i încălcat dreptul la un control echitabil. Prin actul de constatare nu s-a demonstrat

prin probe pertinente și concludente în ce a rezidat interesul personal și în ce mod

acest interes a influențat exercitarea imparțială a atribuțiilor funcționale, angajările

personalului fiind determinate doar de interesele instituției și nu ale sale personale.

În opinia reclamantei, nu se reține existența conflictului de interese, iar

sancțiunea aplicată prin actul de constatare este neproporțională și nu corespunde

scopului pentru a fost aprobată legislația în domeniu. La momentul angajării, alte

persoane ce ar fi candidat la respectivele funcții lipseau, în schimb era stringentă

necesitate în asigurarea funcționalității procesului de instruire ai elevilor și paza

bunurilor instituției. În același context, nu s-a acordat în condiții preferențiale

drepturi salariale persoanelor apropiate în raport cu ceilalți angajați ai instituției.

2

Prin hotărârea Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani din 02 iunie 2021, s-a

admis acțiunea. S-a anulat actul de constatare nr. 310/12 din 21 decembrie 2020

emis de către Autoritatea Națională de Integritate a Republicii Moldova în privința

reclamantei Cavcaliuc Ina.

Nefiind de acord cu hotărârea instanței de fond, la 21 iunie 2021, Autoritatea

Națională de Integritate a depus apel nemotivat împotriva hotărârii Judecătoriei

Chișinău, sediul Rîșcani, solicitând admiterea apelului declarat și casarea hotărârii

instanței de fond, cu pronunțarea unei noi decizii, de respingere a acțiunii înaintate

(f.d. 62, vol. II). La data de 22 octombrie 2021, a fost înregistrat apelul motivat.

Din materialele pricinii rezultă că, hotărârea contestată a fost pronunțată la

data de 02 iunie 2021, iar cererea de apel nemotivată a fost înregistrată la data de

21 iunie 2021. Hotărârea motivată a instanței de fond din 02 iunie 2021 a fost

expediată în adresa participanților la proces la data de 24 septembrie 2021 (f.d.61).

Prin urmare, cererile de apel nemotivat și motivat au fost depuse în termenii

prevăzuți de lege.

Prin decizia din 16 februarie 2022 a Curții de Apel Chișinău a fost respins

apelul depus de Autoritatea Națională de Integritate și s-a menținut hotărârea din

02 iunie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani.

Pentru a decide astfel, instanța de apel a invocat că procedura de control a fost

inițiată odată cu depunerea și înregistrarea petiției la Autoritatea Națională de

Integritate – 26 noiembrie 2019, procedură finalizată cu emiterea actului de

constatare nr. 310/12 din 21 decembrie 2020.

Ca urmare, după cum întemeiat a conchis și prima instanță, procedura

administrativă a fost încheiată cu depășirea termenului de 30 zile, a cărui

prelungire nu a fost realizată în corespundere cu art. 60 alin. (4) din Codul

administrativ, prin invocarea motivelor și complexității obiectului procedurii de

control ce ar justifica prelungirea termenului.

În același timp, contrar art. 60 alin. (4) din Codul administrativ, nu a fost

realizată comunicarea în scris despre prelungire, participanților la procedura

administrativă, în termen de 30 zile, împreună cu motivele prelungirii.

Respectiv, instanța de apel a menționat că contrar argumentelor invocate de

partea apelantă, termenul de realizare a controlului a fost încălcat, iar prelungirea

termenului nu a fost realizată în limitele legii, precum și nu a fost înștiințată

persoana, în modul corespunzător despre prelungire.

Mai mult decât atât, după cum rezultă din actele cauzei, în privința persoanelor

apropiate reclamantei, actele au fost semnate de către directorul adjunct al Școlii

Sportive Specializate de Polo pe Apă nr. 4 „Gheorghe Osipov”, Brabecean Natalia

(împuternicită conform fișei postului de a îndeplini obligațiunile de funcție ale

directorului în cazul absenței acestuia) și nu de către reclamantă.

În conformitate cu prevederile art. 2 din Legea cu privire la declararea averii și

intereselor personale nr. 133 din 17 iunie 2016, conflictul de interese reprezintă

situația în care subiectul declarării are un interes personal ce influențează, sau ar

putea influența exercitarea imparțială și obiectivă a obligațiilor și

responsabilităților ce îi revin potrivit legii, iar interesul personal semnifică orice

interes material sau nematerial al subiectului declarării ce rezultă din activitățile

sale în calitate de persoană privată, din relațiile sale cu persoane apropiate sau cu

persoane juridice și alți agenți economici, indiferent de tipul de proprietate, din

3

relațiile sau afiliațiile sale cu organizații necomerciale, inclusiv cu partidele

politice și cu organizațiile internaționale.

Instanța de apel a menționat că după cum s-a constatat, anterior, la data de 28

octombrie 2016, 21 februarie 2017, 01 septembrie 2017, 13 septembrie 2019, 25

februarie 2020, reclamanta a formulat către Direcția Generală Educație, Tineret și

Sport declarații cu privire la conflictele de interese în raport cu soțul Cavcaliuc

Sergiu, fiul Cavcaliuc Andrei și cumnatul Cavcaliuc Petru, în această manieră fiind

materializată intenția de soluționare a eventualelor conflicte de interese.

Instanța de apel a notat că, existența conflictului de interese real este

condiționată de întrunirea cumulativă a următoarelor condiții: subiectul declarării

deține interese personale sau dacă se vizează persoane ce îi sunt apropiate,

persoanele fizice și juridice cu care are relații cu caracter patrimonial; se

influențează sau poate influența exercitarea imparțială și obiectivă a mandatului, a

funcției publice sau de demnitate publică.

În vederea stabilirii încălcărilor de către reclamantă, urmează a se demonstra că

subiectul declarării are un interes personal ce influențează sau ar putea influența

exercitarea imparțială și obiectivă a obligațiilor și responsabilităților ce îi revin

potrivit legii.

La caz, instanța de apel a indicat că Autoritatea Națională de Integritate, atât în

instanța de apel, cât și instanța de fond, nu a demonstrat faptul că Cavcaliuc Ina ar

fi favorizat sau în alt mod ar fi facilitat persoanele apropiate sie în raport cu alți

salariați din aceeași instituție.

Or, după cum s-a constatat, având la bază actul de constatare nr. 310/12 din

21 decembrie 2020 Cavcaliuc Ina a fost sancționată pe faptul nedeclarării și

nesoluționării conflictelor de interese, în care s-a aflat de fiecare dată, când a fost

chemată să rezolve cereri, să emită acte administrative, să încheie direct acte

juridice, să ia decizii care vizează persoane ce îi sunt apropiate, prin ce a încălcat

regimul juridic al conflictelor de interese.

Cavcaliuc Ina nu a fost sancționată pentru nedeclararea și nesoluționarea

conflictului de interese pe făgașul răspunderii contravenționale, iar antrenarea

răspunderii prin prisma legislației privind conflictele de interese pentru aceeași

conduită ar veni în contradicție cu principiul fundamental în materia răspunderii

juridice - non bis in idem (nu de două ori pentru aceeași faptă).

Conform art. 29 din Codul administrativ, orice măsură întreprinsă de

autoritățile publice prin care se afectează drepturile sau libertățile prevăzute de lege

trebuie să corespundă principiului proporționalității. O măsură întreprinsă de

autoritățile publice este proporțională dacă: a) este potrivită pentru atingerea

scopului urmărit în temeiul împuternicirii atribuite prin lege; b) este necesară

pentru atingerea scopului; c) este rezonabilă. Măsura întreprinsă de autoritățile

publice este una rezonabilă dacă ingerința produsă prin ea nu este disproporțională

în raport cu scopul urmărit.

La caz, instanța de apel a notat că, Autoritatea Națională de Integritate nu a

demonstrat că în speță au fost întrunite condițiile cumulative ale conflictului de

interese real admis de Cavcaliuc Ina, precum și nu s-a stabilit proporționalitatea

măsurilor întreprinse în temeiul actului de constatare în lumina art. 29 din Codul

administrativ.

La 27 aprilie 2022 Autoritatea Națională de Integritate a depus recurs

împotriva deciziei instanței de apel, solicitând admiterea cererii de recurs, casarea

4

deciziei instanței de apel și a hotărârii instanței de fond, cu emiterea unei noi

decizii de respingere integrală a acțiunii.

În motivarea recursului s-a invocat că Codul administrativ al RM nr.

116/2018, cât și Legile cu privire la Autoritatea Națională de Integritate nr.

132/2016 și privind declararea averii și a intereselor personale nr. 133 din 17/2016,

Legea integrității nr. 82 din 25.05.2017, sunt legi organice, iar, potrivit

prevederilor art. 7 alin. (3) din Legea cu privire la actele normative nr. 100 din

22.12.2017, în cazul în care între două acte normative cu aceeași forță juridică

apare un conflict de norme, se aplică prevederile ultimului act normativ adoptat,

aprobat sau emis, cu excepția situațiilor prevăzute la art. 5 alin. (3) și (4).

Astfel, potrivit art. 5 alin. (3) din Legea precitată, normele juridice speciale

sunt aplicabile în exclusivitate anumitor categorii de raporturi sociale sau subiecți

strict determinați. În caz de divergență între o normă generală și o normă specială,

care se conțin în acte normative de același nivel, se aplică norma specială.

Totodată, potrivit prevederilor art. 27 din Codul administrativ al RM nr.

116/2018 în cazul în care prezentul cod sau alte legi speciale nu impun un anumit

termen, autoritățile publice și instanțele de judecată competente trebuie să

acționeze într-un termen rezonabil.

Prin urmare, a relatat recurenta că instanța de recurs urmează să constate, că

speței date nu-i poate fi aplicat termenul de 30 de zile de finalizare a procedurii

administrative menționat în Codul administrativ al RM nr. 116/2018, deoarece

Autoritatea la emiterea actelor de constatare se ghidează de prevederile normelor

speciale, care la momentul emiterii actului administrativ contestat nu prevedea

expres un termen de efectuare a controlului și anume reiterăm asupra: Legii nr.

132/2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate, Legea nr. 133/2016

privind declararea averii și a intereselor personale și Legea nr. 82/2017 integrității.

La caz, pentru actele de constatare ale inspectorilor de integritate, legea

specială - Legea nr. 132/2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate

prevede un șir de termeni de procedură realizați în interiorul procedurii

administrative (de exemplu: verificarea prealabilă a sesizării, pentru a decide

inițierea sau refuzul inițierii unui control - 15 zile; prezentarea informației

solicitate de către persoanele fizice sau persoanele juridice de drept public ori

privat în cadrul unui control inițiat - 15 zile; prezentarea punctului de vedere de

către persoana supusă controlului - 15 zile; prezentarea punctului de vedere de

către persoana supusă controlului, urmare a invitației repetate a inspectorului de

integritate —15 zile, la expirarea a 30 zile de la remiterea primei invitații

neconfirmată ca și recepționată) care, cumulativ, depășesc substanțial termenul

general de 30 de zile statuat de Codul administrativ al Republicii Moldova.

A notat recurenta că, intimata/reclamanta la depunerea acțiunii în instanța de

judecată s-a condus de prevederile art. 36 alin. (1) din Legea nr. 132/2016 care

prevede termenul de 15 zile de contestare a actului de constatare și nu de termenii

indicați în Codul administrativ al RM nr. 116/2018. Astfel, pe de o parte se

respectă și se acționează în corespundere cu legile speciale ale Autorității, iar, pe

de altă parte se invocă nerespectarea termenilor indicați în Codul administrativ al

RM nr. 116/2018 ceia ce consideră total incorect și drept o apreciere greșită a

instanței de judecată inferioare.

Urmare a celor relatate, consideră recurenta că instanțele ierarhic inferioarea

au dat o apreciere greșită cauzei pe care au judecat-o, nu au apreciat pe deplin șirul

5

de circumstanțe relevante pentru justa soluționare a cauzei și au pus accent doar pe

argumentarea și poziția intimatului/reclamant, prin urmare, nu au dat o apreciere

justă poziției recurentului/pârât, prin aceasta au emis hotărâri judecătorești

neîntemeiate și ilegale care urmează a fi casate.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) Cod administrativ, hotărârile curții de apel

ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

Iar, conform art. 245 Cod administrativ, recursul se depune la instanța de apel

în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu

stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de

Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se

depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța

de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 16 februarie 2022.

La materialele dosarului nu sunt date care confirmă expedierea și notificarea

dispozitivului deciziei instanței de apel de către participanții la proces. Decizia

motivată din 16 februarie 2022 a Curții de Apel Chișinău a fost recepționată de

către Autoritatea Națională de Integritate la 04 aprilie 2022 conform avizului de

recepție (f.d.145).

Prin urmare, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ menționează că recurenta Autoritatea Națională de Integritate s-a

conformat prevederilor legale și a depus recursul motivat la 27 aprilie 2022, în

termenul prevăzut de art. 245 din Codul administrativ.

Prin încheierea din 27 iulie 2022 a Curții Supreme de Justiție, recursul depus

de Autoritatea Națională de Integritate a fost numit pentru examinare în complet

din 5 judecători.

În conformitate cu art. 247 din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează și soluționează recursul fără ședință de judecată. Dacă

consideră necesar, Curtea Supremă de Justiție poate decide citarea participanților la

proces.

În speță, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al

Curții Supreme de Justiție nu a considerat oportun de a cita participanții la proces

pentru a se pronunța cu privire la problemele invocate în recurs, deoarece criticele

recurentei, au fost expuse cu suficientă claritate.

În conformitate cu art. 248 alin. (1) lit. d) din Codul administrativ, examinând

recursul, Curtea Supremă de Justiție adoptă una dintre următoarele decizii: casează

integral decizia instanței de apel și restituie cauza instanței de apel dacă, în baza

limitelor stabilite de lege ale examinării recursului, nu poate adopta o soluție finală

în acest caz.

Conform art. 194 alin. (2) coroborat cu art. 21 și art. 36 din Codul

administrativ, în procedura de examinare a cererilor de recurs, hotărârile și

deciziile contestate se examinează din oficiu în privința existenței greșelilor

procedurale și aplicării corecte a dreptului material.

Studiind materialele dosarului, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil comercial și de contencios

administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție consideră că, decizia din

16 februarie 2022 a Curții de Apel Chișinău urmează a fi casată cu restituirea

cauzei instanței de apel spre rejudecare, în alt complet de judecată din următoarele

6

motivele.

Din materialele cauzei rezultă că, Cavcaliuc Ina s-a adresat cu cerere de

chemare în judecată împotriva Autorității Naționale de Integritate a Republicii

Moldova cu privire la anularea actului de constatare nr. 310/12 din 21 decembrie

2020.

Prin actul de constatare nr. 310/12 din 21 decembrie 2020 emis de către

Autoritatea Națională de Integritate în privința directorului Școlii Sportive

Specializate Polo pe Apă nr. 4 „Gheorghe Osipov”, Cavcaliuc Ina, s-a stabilit

încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese.

Astfel, urmare a controlului efectuat și călăuzindu-se de prevederile art. 19,

35-39 din Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de

Integritate, art. 12 alin. (10) din Legea nr. 133 din 17 iunie 2016 privind declararea

averii și a intereselor personale, inspectorul de integritate a decis:

Sportive Specializate Polo pe Apă nr. 4 „Gheorghe Osipov”, mun. Chișinău, având

interes personal rezultat din relațiile cu persoane apropiate – (soțul) Cavcaliuc

Sergiu, (fiul) Cavcaliuc Andrei, (cumnatul) Cavcaliuc Petru, a încălcat regimul

juridic al conflictelor de interese manifestat prin nedeclararea în termenul legal a

conflictelor de interese în conformitate cu art. 12 alin. (4), lit. (a)-(b), art. 12 alin.

(5) din Legea nr. 133/2016 privind declararea averii și intereselor personale,

nesoluționarea conflictelor de interese reale în conformitate cu art. 14 alin. (2)-(4)

din Legea nr. 133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale,

emiterea/semnarea actelor administrative în privința persoanelor apropiate,

rezolvarea cererilor, emiterea și încheierea prin intermediul unei persoane terțe (în

speță prin intermediul dnei Brabecean Natalia, director adjunct al Școlii Sportive

Specializate Polo pe Apă nr. 4 „Gheorghe Osipov”) a actelor administrative și

juridice ce vizează persoanele apropiate, fapt prin care a admis consumarea

conflictelor de interese, în conformitate cu art. 12 alin. (10) din Legea nr. 133/2016

privind declararea averii și a intereselor personale.

Se sesizează Direcția Generală Educație, Tineret și Sport a Consiliului mun.

Chișinău, în termen de 5 zile din momentul în care actul de constatare va rămâne

definitiv, în vederea încetării raporturilor de muncă ori de serviciu cu dna

Cavcaliuc Ina, director al Școlii Sportive Specializate Polo pe Apă nr. 4 „Gheorghe

Osipov”, mun. Chișinău.

Se decade dna Cavcaliuc Ina din dreptul de a exercita o funcție publică sau o

funcție de demnitate publică, cu excepția funcțiilor electorale, pe o perioadă de 3

ani, de la data eliberării sau destituirii din funcție sau din data rămânerii definitive

a actului de constatare ori din data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii

judecătorești prin care se confirmă existența conflictului de interese.

Se înscrie dna Cavcaliuc Ina, în Registrul de stat al persoanelor care au

interdicție de a ocupa o funcție publică sau de demnitate publică, de la data

eliberării sau destituirii din funcție sau din data rămânerii definitive a actului de

constatare ori din data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești

prin care se confirmă existența conflictului de interese.

Se aduce la cunoștința dnei Cavcaliuc Ina actul de constatare și se informează

despre dreptul de a-l contesta în termen de 15 zile de la primirea acestuia, în

instanța de contencios administrativ.

7

Fiind învestită cu judecarea cauzei în fond, prima instanță a concluzionat

asupra temeiniciei acțiunii depuse, dispunând anularea actului de constatare nr.

310/12 din 21 decembrie 2020, emis de către Autoritatea Națională de Integritate a

Republicii Moldova.

Verificând legalitatea hotărârii contestate în raport cu prevederile legale

aplicabile la caz și criticile aduse în apel, Curtea de Apel Chișinău a menținut

hotărârea primei instanțe.

Judecând cauza în ordine de recurs, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de

contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție a constatat că instanța

de apel a judecat cauza și a ajuns la o concluzie pripită, fapt ce rezultă din

nedeterminarea exactă a naturii juridice a litigiului, criteriu, care presupune prin

sine lămurirea completă și certă a situației de fapt sub toate aspectele și aplicarea

corectă a normelor de drept material.

Mai mult, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al

Curții Supreme de Justiție analizând materialele dosarului în coraport cu normele

juridice ce guvernează raportul juridic litigios, conchide că circumstanțele

importante pentru soluționarea cauzei nu au fost apreciate, conform cerințelor

legislației în vigoare.

Efectuând controlul judiciar al deciziei din 16 februarie 2022 a Curții de Apel

Chișinău, instanța de recurs constată că instanța de apel nu a elucidat toate

circumstanțele importante speței, s-a abținut de a răspunde la toate întrebările de

drept ridicate în fața sa, fapt prin ce a emis o hotărâre nemotivată.

Instanța de recurs, relevă că în corespundere cu art. 21 alin. (1) din Codul

administrativ, autoritățile publice și instanțele de judecată competente trebuie să

acționeze în conformitate cu legea și alte acte normative.

Reieșind din prevederile art. 22 alin. (1) din Codul administrativ, autoritățile

publice și instanțele de judecată competente cercetează starea de fapt din oficiu.

Acestea stabilesc felul și volumul cercetărilor și nu sunt legate nici de expunerile

participanților, nici de cererile lor de reclamare a probelor.

Prin prisma art. 194 alin. (2) din Codul administrativ, în procedura de

examinare a cererilor de recurs, hotărârile și deciziile contestate se examinează din

oficiu în privința existenței greșelilor procedurale și aplicării corecte a dreptului

material.

La fel, aplicabile sunt și prevederile art. 244 alin. (2) coroborate cu art. 231

alin. (2) din Codul administrativ, conform cărora pentru procedura de recurs se

aplică corespunzător prevederile cap. III din cartea a treia, dacă din prevederile

prezentului capitol nu rezultă altceva. Pentru procedura în apel se aplică

corespunzător prevederile cap. II din cartea a treia, dacă din prevederile prezentului

capitol nu rezultă altceva.

În sensul art. 219 alin. (1) din Codul administrativ, instanța de judecată este

obligată să cerceteze starea de fapt din oficiu în baza tuturor probelor legal

admisibile, nefiind legată nici de declarațiile făcute, nici de cererile de solicitare a

probelor înaintate de participanți.

Conform art. 5 din Codul administrativ, activitatea administrativă reprezintă

totalitatea actelor administrative individuale și normative, a contractelor

administrative, a actelor reale, precum și a operațiunilor administrative realizate de

8

autoritățile publice în regim de putere publică, prin care se organizează aplicarea

legii și se aplică nemijlocit legea.

Potrivit art. 10 alin. (1) din Codul administrativ, actul administrativ individual

este orice dispoziție, decizie sau altă măsură oficială întreprinsă de autoritatea

publică pentru reglementarea unui caz individual în domeniul dreptului public, cu

scopul de a produce nemijlocit efecte juridice, prin nașterea, modificarea sau

stingerea raporturilor juridice de drept public.

În conformitate cu art. 11 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ, actele

administrative individuale pot fi: acte defavorabile – actele care impun

destinatarilor lor obligații, sancțiuni, sarcini sau afectează drepturile/interesele

legitime ale persoanelor ori care resping, în tot sau în parte, acordarea avantajului

solicitat.

Reieșind din prevederile art. 17 din Codul administrativ, drept vătămat este

orice drept sau libertate stabilit/stabilită de lege căruia/căreia i se aduce atingere

prin activitate administrativă.

Potrivit art. 39 alin. (2) din Codul administrativ, orice persoană care revendică

un drept vătămat de către o autoritate publică în sensul art.17 sau prin

nesoluționarea în termenul legal a unei cereri se poate adresa instanței de judecată

competente.

În corespundere cu prevederile art. 189 alin. (1) și (2) din Codul

administrativ, orice persoană care revendică încălcarea unui drept al său prin

activitatea administrativă a unei autorități publice poate înainta o acțiune în

contencios administrativ. O acțiune în contencios administrativ poate fi înaintată și

atunci când autoritatea publică nu a soluționat în termen legal o cerere.

Iar, conform art. 206 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ, o acțiune în

contencios administrativ poate fi depusă pentru: anularea în tot sau în parte a unui

act administrativ individual (acțiune în contestare).

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al

Curții Supreme de Justiție reține că, atât prima instanță cât și instanța de apel au

anulat Actul de constatare nr.310/12 din 21 decembrie 2020 emis de Autoritatea

Națională de Integritate, prin care a fost constatat încălcarea regimului juridic al

conflictelor de interese de către Cavcaliuc Ina, din motiv că procedura

administrativă a fost încheiată cu depășirea termenului de 30 zile, a cărui

prelungire nu a fost realizată în corespundere cu art. 60 alin. (4) din Codul

administrativ, prin invocarea motivelor și complexității obiectului procedurii de

control ce ar justifica prelungirea termenului.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al

Curții Supreme de Justiție menționează că, în conformitate cu art. 60 alin. (1) și (2)

din Codul administrativ, termenul general în care o procedură administrativă

trebuie finalizată este de 30 de zile, dacă legea nu prevede altfel. Termenul general

curge de la: data prevăzută în lege pentru exercitarea unei atribuții stabilite; data

înregistrării cererii de către autoritatea publică ierarhic superioară sau de cea de

control sau data înregistrării cererii complete, după caz cu toate actele necesare,

sau de la data la care petiția a fost transferată autorității publice competente. Dacă

cererea nu este completă, autoritatea publică propune petiționarului să prezinte

actele lipsă și stabilește un termen în acest sens.

9

Instanța de recurs consideră imperioase cauzei și prevederile art. 10 alin. (1)

din Legea privind declararea averii și a intereselor personale nr. 133 din 17 iunie

2016, în vigoare la data efectuării controlului privind respectarea regimului

incompatibilităților de către Cavcaliuc Ina, conform cărora controlul averii și al

intereselor personale ale subiecților declarării se efectuează de către Autoritatea

Națională de Integritate în conformitate cu Legea nr.132 din 17 iunie 2016 cu

privire la Autoritatea Națională de Integritate.

Articolul 37 alin. (1) și (2) din Legea cu privire la Autoritatea Națională de

Integritate nr. 132 din 17 iunie 2016, în redacția la data efectuării controlului

privind respectarea regimului incompatibilităților de către Cavcaliuc Ina, după

repartizarea aleatorie a sesizării de efectuare a controlului privind respectarea

regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și

limitărilor, inspectorul de integritate va dispune începerea controlului.

Prevederile art.31, art.32 alin. (3)–(5), art.33, art.34 alin.(2), art.35 și 36 se

aplică în mod corespunzător și în cadrul procedurii de inițiere a controlului și de

control privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al

incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor.

Prevederile art. 32 alin. (1), (3-4) din Legea cu privire la Autoritatea

Națională de Integritate nr. 132 din 17 iunie 2016, în redacția la data efectuării

controlului privind respectarea regimului incompatibilităților de către Ina

Cavcaliuc, stabilesc că în procesul de control al averii și al intereselor personale,

inspectorul de integritate verifică datele și informațiile privind averea existentă a

persoanei supuse controlului, precum și modificările patrimoniale intervenite pe

durata exercitării mandatelor, a funcțiilor publice sau de demnitate publică.

Controlul poate fi efectuat pe durata exercitării mandatelor, a funcțiilor publice sau

de demnitate publică și în decursul a 3 ani după încetarea acesteia. În procesul de

control al averii și intereselor personale, inspectorul de integritate are dreptul să

solicite oricăror persoane fizice sau persoane juridice de drept public ori privat,

inclusiv instituțiilor financiare, documentele și informațiile necesare pentru

realizarea controlului. La solicitarea inspectorului de integritate, subiecții

menționați la alin. (3) sînt obligați să prezinte Autorității, în termen de 15 zile de la

recepționarea solicitării, pe suport de hîrtie sau în format electronic, datele,

informațiile, înscrisurile și documentele justificative solicitate.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al

Curții Supreme de Justiție conchide că, art. 60 din Codul administrativ prevede

termenul general de 30 de zile în care o procedură administrativă trebuie finalizată,

dacă legea nu prevede altfel. Respectiv, prevederea legală este o normă generală,

care admite excepțiile prevăzute de lege.

La caz, procedura administrativă în cadrul controlului privind respectarea

regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și

limitărilor este reglementată de legea specială, Legea cu privire la Autoritatea

Națională de Integritate nr. 132 din 17 iunie 2016, care și urmează a fi aplicată la

caz.

Or, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil comercial și de contencios administrativ lărgit al

Curții Supreme de Justiție relevă că art. 5 alin. (2) și (3) al Legii nr. 100 din 22

decembrie 2017 cu privire la actele normative, stipulează că normele juridice

10

generale sînt aplicabile fie tuturor raporturilor sociale sau subiecților de drept, fie

unor categorii de raporturi sau de subiecți, fără a-și pierde caracterul de

generalitate. Normele juridice speciale sînt aplicabile în exclusivitate anumitor

categorii de raporturi sociale sau subiecți strict determinați. În caz de divergență

între o normă generală și o normă specială, care se conțin în acte normative de

același nivel, se aplică norma specială.

Prin urmare, instanța de recurs relevă că, procedura administrativă în cadrul

controlului privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al

incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor este reglementată de Legea cu privire

la Autoritatea Națională de Integritate nr. 132 din 17 iunie 2016, care nu prevede în

mod expres un termen de finalizare a procedurii administrative. Legea

nominalizată stabilește mai multe termene în cadrul cărora inspectorul de

integritate urmează să efectueze anumite acțiuni, care cumulativ depășesc termenul

general de 30 de zile.

Astfel, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al

Curții Supreme de Justiție conchide că instanța de apel eronat a aplicat prevederile

art. 60 din Codul administrativ, în circumstanțele în care legea specială ce

reglementează procedura efectuării controlului privind respectarea regimului

juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor și

anume, Legea cu privire la Autoritatea Națională de Integritate nr. 132 din 17 iunie

2016, stabilește mai multe termene în cadrul cărora inspectorul de integritate

urmează să efectueze anumite acțiuni, care cumulativ depășesc termenul general de

30 de zile, prevăzut de art. 60 din Codul administrativ.

Or, instanța de apel urma să examineze respectarea termenului general în care

o procedură administrativă trebuie finalizată, prin prisma legii speciale în

coroborare cu art. 27 din Codul administrativ, care prevede că, în cazul în care

prezentul cod sau alte legi speciale nu impun un anumit termen, autoritățile publice

și instanțele de judecată competente trebuie să acționeze într-un termen rezonabil.

Instanța de recurs relevă că, Legea cu privire la Autoritatea Națională de

Integritate nr. 132 din 17 iunie 2016, nu prevede expres termenul general în care

procedura administrativă de efectuare a controlului trebuie finalizată. Or,

procedura de efectuare a controlului privind respectarea regimului juridic al

conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor implică

întreprinderea de către inspectorul de integritate a mai multor acțiuni pentru

acumularea informațiilor și materialelor necesare stabilirii circumstențelor cauzei,

ceea ce necesită un termen nedeterminat, din motiv că nu se cunoaște inițial care va

fi comportamentul participanților la procedura administrativă și dacă aceștia vor

reacționa în termenele stabilite.

În circumstanțele reținute se impune concluzia că, procedura administrativă

inițiată de inspectorul de integritate în cadrul unui control, este mult mai complexă

și necesită un termen mai extins decât cel general prevăzut de art. 60 din Codul

administrativ, întru efectuarea tuturor acțiunilor, cum ar fi înaintarea demersurilor,

interpelărilor, răspunsurilor, solicitarea explicațiilor, cercetarea înscrisurilor, care

se face și prin intermediul oficiului poștal, fapt ce necesită o perioadă de timp mai

mare.

Totodată, instanța de recurs remarcă că, procedura administrativă în fiecare

caz este diferită, din motiv că aceasta demarează în dependență de complexitatea

11

acțiunilor întreprinse în cadrul efectuării controlului privind respectarea regimului

juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor,

precum și a numărului de persoane implicate în această procedură. Or, din acest

motiv legiuitorul nu a operat cu un termen general, în care trebuie finalizată o

procedură administrativă inițiată în temeiul Legii cu privire la Autoritatea

Națională de Integritate nr. 132 din 17 iunie 2016 și Legii privind declararea averii

și a intereselor personale nr. 133 din 17 iunie 2016.

Reieșind din cele enunțate, completul specializat pentru examinarea acțiunilor

în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție relevă că Curtea de Apel Chișinău

eronat a examinat prezentul litigiu doar prin prisma respectării termenului prevăzut

de Codul administrativ, în care o procedură administrativă urmează a fi finisată, și

a omis să examineze temeinicia Actului de constatare nr. 310/12 din 21 decembrie

2020, emis de Autoritatea Națională de Integritate, prin prisma normele de drept

material care reglementează regimul juridic al incompatibilităților.

Astfel, luând în considerare cele enunțate, instanța de recurs conchide că

instanța de apel nu a dat o apreciere multiaspectuală, completă, nepărtinitoare

tuturor probelor din dosar în ansamblu și interconexiunea lor, motiv din care a

emis o decizie cu o soluție pripită și neîntemeiată.

Așadar, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al

Curții Supreme de Justiție notează că cele menționate mai sus nu pot fi corectate în

ordine de recurs, din cauza specificului acestora. De altfel, participanții la proces,

trebuie să aibă posibilitatea reală să-și prezinte apărarea și să fie audiați de o

instanță de apel, care va fi competentă de a examina toate chestiunile de fapt și de

drept relevante litigiului (a se vedea A. Menarini Diagnostics S.R.L. vs Italia,

27 septembrie 2011, parag. 59; Akaki Tchaghiashvili, 2 septembrie 2014, parag.

34, Samardžić, ibidem, parag. 31, Gohe și alții vs Franța, 3 iulie 2018, parag. 41 -

43).

Din considerentele menționate și având în vedere faptul că corectarea erorii

instanței de apel la judecarea cauzei în ordine de recurs nu este posibilă, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție

ajunge la concluzia de a admite recursul depus de Autoritatea Națională de

Integritate, de a casa decizia din 16 februarie 2022 a Curții de Apel Chișinău și de

a restitui cauza pentru rejudecare la Curtea de Apel Chișinău, în alt complet de

judecată.

Astfel, ținând cont de rolul specific al instanței de recurs și de preeminența

dreptului, este imperios, ca la reexaminarea cauzei în ordine de apel, să fie

remediate neajunsurile procedurii inițiale (a se vedea cauzele Baka vs Ungaria

(Marea Cameră), 23 iunie 2016, parag. 117; Zubac vs Croația (Marea Cameră), 5

aprilie 2018, parag. 123 – 125).

Totodată, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al

Curții Supreme de Justiție menționează că la caz, nu sunt aplicabile prevederile

art.36 alin.(2) în redacția Legii nr.130 din 07.10.2021, în vigoare la 29.10.2021,

deoarece actul contestat a fost emis anterior adoptării legii.

12

Altfel spus, la rejudecarea cauzei, instanța de apel urmează să țină cont de

cele menționate și reexaminând cauza, să emită o decizie legală și întemeiată.

Conform art. 247 și art. 248 alin. (1) lit. d) din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție

d e c i d e:

Se admite recursul depus de Autoritatea Națională de Integritate.

Se casează integral decizia din 16 februarie 2022 a Curții de Apel Chișinău și

se restituie cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în

judecată depusă de Ina Cavcaliuc împotriva Autorității Naționale de Integritate a

Republicii Moldova cu privire la contestarea actului administrativ individual

defavorabil spre rejudecare la Curtea de Apel Chișinău, în alt complet de judecată.

Decizia nu se supune niciunei căi de atac.

Președintele ședinței,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Ala Cobăneanu

Nicolae Craiu

Aliona Miron

Iurie Bejenaru

13