3ra-101/22 — contestarea actului administrativ

3ra-101/22 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3ra-101/22

2-18197452-01-3ra-07022022

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani (jud: M.Gandrabur)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud: A.Bostan, V.Negru, Gr. Dașchevici)

Î N C H E I E R E

11 mai 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Iurie Bejenaru

Aliona Miron

examinând admisibilitatea recursului depus de Uniunea Administratorilor

Autorizați din Moldova,

în cauza de contencios administrativ, la acțiunea în contestare depusă de Victor

Nemțanu către Ministerul Justiției al Republicii Moldova, terț Uniunea

Administratorilor Autorizați din Moldova privind anularea actelor administrative

individuale defavorabile,

împotriva deciziei din 9 noiembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, prin care a

fost respins apelul depus de Uniunea Administratorilor Autorizați din Moldova

împotriva hotărârii din 15 iulie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

c o n s t a t ă:

La data de 29 octombrie 2018 Victor Nemțanu a depus cerere de chemare în

judecată în ordinea contenciosului administrativ împotriva Ministerului Justiției

privind anularea actului administrativ.

În motivarea acțiunii, reclamantul a indicat că a activat în calitate de

administrator autorizat, iar prin pct. 1 al ordinului Ministerului Justiției nr. 518 din

24 august 2018, s-a ordonat încetarea activității sale în temeiul art. 39 alin. (1) lit. g)

și art. 40 alin. (2) din Legea nr. 161 din 18 iulie 2014 cu privire la administratorii

autorizați și a deciziei Comisiei de autorizare și disciplină a administratorilor

autorizați de pe lângă Ministerul Justiției din 12 iunie 2018.

A invocat că a făcut cunoștință pentru prima dată cu ordinul Ministerului

Justiției nr. 518 din 24 august 2018 la data de 18 octombrie 2018, prin intermediul

mesajului primit din partea secretarului Uniunii Administratorilor Autorizați,

parvenit pe poșta electronică.

În opinia sa, ordinul nr. 518 din 24 august 2018 a Ministerului Justiției este

ilegal și neîntemeiat, aprobat cu încălcarea legislației în vigoare la momentul

adoptării, fără suport juridic, bazat pe o apreciere incompletă, subiectivă și

unilaterală a faptelor, actelor și circumstanțelor, pasibil de a fi anulat integral.

1

În acest context, reclamantul a susținut că la data de 20 decembrie 2017 a fost

informat de către Uniunea Administratorilor Autorizați că în temeiul hotărârii

Congresului Uniunii din 8 decembrie 2017, va fi dispusă încetarea calității sale de

membru al Uniunii începând cu data de 1 ianuarie 2018, în cazul neachitării până la

data de 31 decembrie 2017 a restanțelor la plata contribuțiilor obligatorii de membru

pentru anul 2015.

Cu toate că, Uniunea Administratorilor Autorizați nu i-a adus în nici un mod la

cunoștință hotărârea Congresului Uniunii din 8 decembrie 2017, totuși la data de 28

decembrie 2017 a informat prin notificare Uniunea despre imposibilitatea efectuării

plății contribuțiilor obligatorii de membru pentru anul 2015 și motivele care stau la

baza acestui fapt.

Astfel, reclamantul a precizat că începând cu data de 25 mai 2016, activitatea

sa de administrator autorizat era suspendată pentru o durată de 2 ani. Respectiv, în

cadrul perioadei de suspendare a autorizației de activitate, administratorul autorizat

nu poate desfășura activități specifice activității sale, inclusiv nu poate efectua plăți

în calitatea sa de administrator autorizat, deoarece activitatea sa este suspendată și

el nu poate efectua careva acțiuni cu caracter juridic, inclusiv transferuri bănești de

orice natură, nu are dreptul să semneze facturi, acte de predare-primire, etc.

Achitarea contribuțiilor de membru în cadrul perioadei de suspendare a autorizației

de activitate nu poate fi efectuată de către administratorul autorizat, deoarece el nu

poate trece aceste cheltuieli la categoria cheltuielilor deductibile, iar Uniunea

Administratorilor Autorizați nu poate elibera factura fiscală respectivă.

Reclamantul a iterat că pe parcursul anului 2015 nu a desfășurat activitate în

calitatea sa de administrator autorizat și acest fapt se confirmă prin faptul că acesta

nu s-a adresat autorităților fiscale privind punerea sa la evidență și atribuirea unui

cod fiscal distinct, altul decât cel personal, necesar pentru desfășurarea activității de

administrator autorizat, nu a deschis la nici o bancă comercială un careva cont bancar

separat necesar desfășurării activității de administrator autorizat, nu a încheiat

contractul privind asigurarea de răspundere civilă profesională, alte acțiuni necesare

în vederea efectuării celor enunțate.

Sub acest aspect, Victor Nemțanu a pretins că cerințele înaintate de către

Uniunea Administratorilor Autorizați privind achitarea contribuțiilor de membru

pentru anul 2015 până la data de 31 decembrie 2017, iar în caz de neachitare a

acestora până la această dată – retragerea calității de membru al Uniunii, nu sunt

întemeiate și nu au suport legal, fiind excesive și lovite de nulitate, ba mai mult

impun administatorii autorizați, care își au activitatea sa suspendată, să încalce

prevederile legislației în vigoare. Or, reclamantul este degrevat pe perioada

suspendării sau de retragere, să achite contribuțiile (cotizațiile, taxele etc.)

obligatorii.

La fel, a fost invocat că Victor Nemțanu nu avea posibilitatea legală să-și

exercite dreptul de a participa la activitatea Uniunii, inclusiv la soluționarea unor

chestiuni ce sunt în legătură directă cu persoana sa, să-și expună poziția sa cu privire

la aceste chestiuni.

Uniunea Administratorilor Autorizați însă, profitând de acest fapt și cu

încălcarea drepturilor și intereselor legale, a luat hotărâri și decizii cu privire la

administratorii autorizați cu activitatea suspendată fără a solicita poziția acestora,

fără a se consulta cu privire la întrebările ce îi vizează și fără a permite acestora de

2

a participa la procesul de luare a deciziilor cu privire la activitatea lor. Nu există un

document care să confirme faptul că administratorul autorizat Victor Nemțanu este

membru al Uniunii Administratorilor Autorizați și din care dată. Calitatea de

administrator autorizat a obținut-o anterior faptului înființării Uniunii

Administratorilor Autorizați.

Este de remarcat la fel și faptul că, atât în Legea nr. 161 din 18 iulie 2014, cât

și în statutul Uniunii nu este expres prevăzut modul și condițiile de dobândire a

calității de membru al Uniunii. Deci, cadrul legal ce ține de calitatea și statutul de

membru al Uniunii Administratorilor Autorizați nu este unul univoc și nu

reglementează pe deplin și în mod exhaustiv domeniul respectiv.

Potrivit reclamantului, în cazul în care această datorie avea să fie una certă și

exigibilă, Uniunea Administratorilor Autorizați fiind de bună-credință urma să se

adreseze cu o acțiune civilă în instanța de judecată pentru a-și revendica dreptul

încălcat și a încasa forțat această datorie, însă a ales o cale abuzivă de a constrânge

sau intimida administratorii autorizați.

Ca urmare, Victor Nemțanu a solicitat inclusiv în urma măririi cuantumului

pretențiilor din 3 februarie 2020, anularea deciziei din 12 iunie 2018 a Comisiei de

autorizare și disciplină a administratorilor autorizați de pe lângă Ministerul Justiției,

în partea ce-l vizează, prin care s-a admis parțial sesizarea Uniunii Administratorilor

Autorizați nr. 87 din 18 ianuarie 2018 și s-a propus Ministerului Justiției să emită

ordin de încetare a activității administratorului autorizat; anularea pct. 1 din Ordinul

nr. 518 din 24 august 2018 al Ministerului Justiției al RM, prin care s-a dispus

încetarea activității administratorului autorizat Victor Nemțanu – deținătorul

autorizației nr. 89 din 14 ianuarie 2015

Prin încheierea protocolară din 23 noiembrie 2018 a judecătorului Judecătoriei

Chișinău sediul Rîșcani, s-a dispus atragerea în proces în calitate de intervenient

accesoriu a Uniunii Administratorilor Autorizați.

Prin încheierea din 1 aprilie 2019 a judecătorului Judecătoriei Chișinău sediul

Centru, a fost declinată competența de la examinarea prezentei cauze în favoarea

unui alt judecător specializat în materie de contencios administrativ, pentru

examinare.

Prin hotărârea din 15 iulie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, a fost

admisă acțiunea înaintată de Victor Nemțanu. A fost anulat pct. 1 din ordinul

Ministerului Justiției nr. 518 din 24 august 2018, în partea încetării activității

administratorului autorizat Victor Nemțanu, deținătorul autorizației nr. 89 din 14

ianuarie 2015. A fost anulată decizia Comisiei de autorizare și disciplină a

administratorilor autorizați de pe lângă Ministerul Justiției în partea ce vizează

administratorul autorizat Victor Nemțanu.

Nefiind de acord cu hotărârea instanței de fond, la data de 11 august 2020, 12

august 2020 și ulterior la data de 13 august 2020, Ministerul Justiției, Uniunea

Administratorilor Autorizați și respectiv, Victor Nemțanu au depus apel, cu

solicitările respective.

Prin încheierea din 16 decembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău, devenită

irevocabilă la data de 7 aprilie 2021, apelurile depuse de Ministerul Justiției și Victor

Nemțanu au fost declarate inadmisibile în temeiul art. 236 alin. (2) lit. e) din Codul

administrativ, pe motiv că motivarea apelurilor nu a fost depusă.

3

Prin decizia din 9 noiembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, a fost respins

apelul depus de Uniunea Administratorilor Autorizați împotriva hotărârii din 15 iulie

2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani.

Pentru a decide astfel, instanța de apel a constatat că reclamantul nu putea fi

impus la plata unor careva contribuții în interiorul perioadei în care activitatea

acestuia a fost suspendată. Or, nu poate fi retrasă calitatea de membru al Uniunii

Administratorilor Autorizați unui administrator autorizat, în cadrul perioadei în care

activitatea acestuia este suspendată, deoarece prin noțiunea de suspendare, se

înțelege încetarea pentru o perioadă de timp stabilită a raportului juridic între părți,

nu însă și încetarea calității de membru.

Astfel, achitarea contribuțiilor de membru în cadrul perioadei de suspendare a

autorizației de activitate, nu putea fi efectuată de către administratorul autorizat,

deoarece acesta nu poate trece cheltuielile respective la categoria cheltuielilor

deductibile, și în virtutea cadrului normativ, continuarea exercitării activității sale

suspendate este prohibită.

Cu atât mai mult, probatoriul cauzei denotă că reclamantul pe parcursul anului

2015 nu a desfășurat activitate în calitatea sa de administrator autorizat, fapt

confirmat prin faptul că acesta nu s-a adresat autorităților fiscale privind punerea sa

la evidență necesar pentru desfășurarea activității de administrator autorizat, nu a

deschis la nici o bancă comercială un careva cont bancar separat necesar desfășurării

activității de administrator autorizat, nu a încheiat contractul privind asigurarea de

răspundere civilă profesională, alte acțiuni necesare în vederea efectuării celor

enunțate.

Prin urmare, în condițiile în care autorizația de activitate era suspendată,

administratorul autorizat Victor Nemțanu nu avea posibilitatea legală de a-și exercita

dreptul de a participa la activitatea Uniunii, considerent din care nici Ministerul

Justiției nu avea dreptul să dispună încetarea activității administratorului autorizat,

pe motivele sus-invocate.

Din aceste considerente, instanța de fond corect a dispus anularea actelor

administrative contestate ca fiind ilegale.

La data de 17 decembrie 2021, Uniunea Administratorilor Autorizați a depus

împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului împotriva deciziei din 9

noiembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău și a hotărârii din 15 iulie 2020 a

Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, solicitând admiterea acestuia, casarea actelor

judecătorești ce constituie obiectul recursului cu pronunțarea unei decizii, de

respingere a acțiunii.

În motivarea recursului, recurenta a invocat dezacordul cu actele judecătorești

contestate, considerându-le neîntemeiate prin faptul că au fost încălcate și aplicate

eronat normele de drept material, precum și nu au fost constatate și elucidate pe

deplin toate circumstanțele importante pentru soluționarea cauzei.

În acest context, Uniunea Administratorilor Autorizați a invocat că ordinul

Ministerului Justiției nr. 518 din 24 august 2018, a fost emis în temeiul art. 39 alin.

(1) lit. g) al Legii cu privire la administratorii autorizați nr.161 din 18 iulie 2014, în

corespundere cu care încetarea activității administratorului autorizat a avut la bază

pierderea calității de membru al Uniunii Administratorilor autorizați, în condițiile

art. 47 alin. (3), ori din Legea nominalizată temei pentru emiterea deciziei Comisiei

de autorizare și disciplină din 12 iunie 2018 și a ordinului 5 nr. 518 din 24 august

4

2018 a fost hotărârea Congresului Uniunii din 08 decembrie 2017, care a fost adusă

la cunoștință intimatului la 20 decembrie 2017 prin notificare, respectiv din

considerentul că intimatul nu s-a conformat hotărârii Congresului Uniunii în

termenul stabilit, s-a inițiat procedura de încetare a activității.

La data de 7 februarie 2022, Curtea Supremă de Justiție a expediat în adresa lui

Victor Nemțanu și Ministerului Justiției al Republicii Moldova copia recursului

depus de Uniunea Administratorilor Autorizați împotriva deciziei din 9 noiembrie

2021 a Curții de Apel Chișinău și a hotărârii din 15 iulie 2020 a Judecătoriei

Chișinău, sediul Rîșcani, cu înștiințarea despre posibilitatea depunerii referinței.

Intimatul Victor Nemțanu fiind notificat privitor la depunerea recursului

Uniunii Administratorilor Autorizați, la data de 18 februarie 2022 a depus referință,

solicitând declararea acestuia ca inadmisibil.

Totodată, Ministerul Justiției nu și-a valorificat dreptul de a depune referință la

recursul depus de Uniunea Administratorilor Autorizați.

Prin Legea nr. 116 din 19 iulie 2018, a fost adoptat Codul administrativ al

Republicii Moldova, care în conformitate cu art. 257 alin. (1) Cod administrativ a

intrat în vigoare la 1 aprilie 2019.

În conformitate cu art. 258 alin. (3) din Codul administrativ, procedurile de

contencios administrativ inițiate până la intrarea în vigoare a prezentului cod se vor

examina în continuare, după intrarea în vigoare a prezentului cod, conform

prevederilor prezentului cod. Prin derogare, admisibilitatea unei astfel de acțiuni în

contenciosul administrativ se va face conform prevederilor în vigoare până la

intrarea în vigoare a prezentului cod. Prevederile prezentului alineat se vor aplica

corespunzător pentru procedurile de apel, de recurs și de contestare cu recurs a

încheierilor judecătorești.

Din sensul normei de drept enunțate urmează că, legiuitorul a optat pentru

principiul aplicării imediate a noilor reglementări procedurale.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) Cod administrativ, hotărârile curții de apel

ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) Cod administrativ, recursul se depune

la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții

Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de

apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune

la instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la data de 9 noiembrie

2021 (vol.II,f.d.68), însă date privind notificarea dispozitivului participanților la

proces, la dosar lipsesc. Totodată, motivarea deciziei instanței de apel a fost

notificată recurentei Uniunea Administratorilor Autorizați în data de 13 ianuarie

2022 (vol.II,f.d.81). Astfel, depunerea motivării recursului împreună cu cererea de

recurs la data de 17 decembrie 2021 (vol.II,f.d.77), anterior notificării motivării

deciziei instanței de apel, este în termen.

Examinând admisibilitatea recursului depus de Uniunea Administratorilor

Autorizați, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție îl consideră drept inadmisibil.

În motivarea concluziei enunțate se rețin următoarele argumente.

5

În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă

de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2)

din art. 246 din același cod, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ

exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri

concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor

de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de

a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe

cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii

în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva

invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile

să răstoarne decizia instanței de apel contestată într-o eventuală examinare în fond

și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină

o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în

Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin.

(2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în

circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească

cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

6

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu

privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de

drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea

Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara

inadmisibil recursul depus de Uniunea Administratorilor Autorizați.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de Uniunea Administratorilor Autorizați din Moldova, se

declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Iurie Bejenaru

Aliona Miron

7