3ra-216/21 — anularea actului administrativ

3ra-216/21 — anularea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2021)

Dosarul nr. 3ra–216/21

Prima instanță: Judecătoria Orhei, sediul Central (jud. V. Pîslariuc)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud. V. Clima, Gr. Dașchevici, M. Guzun)

D E C I Z I E

21 iulie 2021 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ lărgit

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele ședinței, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

Judecătorii Ala Cobăneanu

Nina Vascan

Mariana Pitic

Nicolae Craiu

examinând recursul depus de către Oficiul Teritorial Orhei al Cancelariei de Stat,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă de

către Oficiul Teritorial Orhei al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului municipal

Orhei, persoane terțe Societatea cu Răspundere Limitată „Ordonatcom”, Primăria

municipiului Orhei și Ministerul Agriculturii, Dezvoltării Regionale și Mediului cu

privire la anularea actului administrativ,

împotriva deciziei din 18 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău, prin care a fost

respins apelul declarat de Oficiul Teritorial Orhei al Cancelariei de Stat și s-a menținut

hotărârea din 12 martie 2020 a Judecătoriei Orhei, sediul Central,

c o n s t a t ă:

La 4 ianuarie 2019, Oficiul Teritorial Orhei al Cancelariei de Stat a depus cerere de

chemare în judecată în ordinea contenciosului administrativ împotriva Consiliului

municipal Orhei, persoane terțe Societatea cu Răspundere Limitată „Ordonatcom”,

Primăria municipiului Orhei și Ministerul Agriculturii, Dezvoltării Regionale și

Mediului cu privire la anularea actului administrativ.

În motivarea acțiunii reclamantul a indicat că prin decizia nr. 8.20 din 3 octombrie

2018 „cu privire la transmiterea în posesie și folosință a terenului proprietate publică”,

Consiliul local a transmis terenul proprietate publică, situat pe adresa mun. Orhei,

Cartierul Slobozia Doamnei, cu numărul cadastral xxxxx, cu suprafața de 10 ha, cu

modul de folosință exploatări miniere, pe un termen de până la 30 septembrie 2038, în

posesia și folosință Societății cu Răspundere Limitată „Ordonatcom” (în calitate de

beneficiar al subsolului), pentru exploatarea zăcămintelor de substanțe minerale utile.

Totodată, a aprobat proiectul contractului privind transmiterea terenului proprietate

1

publică, a stabilit obligația de plată pentru posesia și folosința terenului sus-menționat și

a obligat Societatea cu Răspundere Limitată „Ordonatcom” să achite pentru perioada

anterioară datoria pentru folosința și posesia terenului proprietate publică.

A menționat că, la data de 11 octombrie 2018, actul adoptat de Consiliul municipal

Orhei a fost prezentat spre control Oficiului Teritorial Orhei al Cancelariei de Stat.

Examinând legalitatea deciziei, la 6 noiembrie 2018, Oficiul Teritorial Orhei prin

notificarea nr. 1304/OTs-366, a solicitat abrogarea acesteia, din motiv că modalitatea

prin care s-a transmis terenul proprietate publică contravine art. 77 alin. (5) din Legea

nr. 436 din 28 decembrie 2007 privind administrația publică locală, care prevede că

înstrăinarea, concesionarea, darea în arendă ori în locațiune a bunurilor proprietate a

unității administrativ-teritoriale se fac prin licitație publică, organizată în condițiile legii,

cu excepția cazurilor stabilite expres prin lege.

În această ordine de idei, reclamantul a notat că bunurile domeniului public al unității

administrativ-teritoriale pot fi date în administrare întreprinderilor municipale și

instituțiilor publice, concesionate, în arendă ori locațiune, după caz, în temeiul deciziei

consiliului local sau raional, în condițiile art. 77 alin. (2) din Legea nr. 436/2006.

Suplimentar, a invocat prevederile pct. 2 din Regulamentul cu privire la modul de

transmitere a bunurilor proprietate publică, Anexa nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 901

din 31 decembrie 2015, conform cărora bunurile proprietate publică nu pot fi transmise

cu titlu gratuit în proprietatea uniunilor profesionale, organizațiilor nonguvernamentale,

obștești, religioase și altor organizații private sau societăților comerciale (în continuare

– persoane juridice de drept privat), a persoanele fizice, cu excepția cazurilor expres

prevăzute de lege.

În drept, reclamantul și-a întemeiat acțiunea în baza dispozițiilor pct. 2 din

Regulamentul cu privire la modul de transmitere a bunurilor proprietate publică, Anexa

nr. 1 la hotărârea Guvernului nr. 901 din 31 decembrie 2015, art. 68 alin. (4), art. 77 alin.

(5) din Legea privind administrația publică locală nr. 436 din 28 decembrie 2006.

Oficiul Teritorial Orhei al Cancelariei de Stat a solicitat anularea deciziei Consiliului

municipal Orhei nr. 8.20 din 3 octombrie 2018 „cu privire la transmiterea în posesie și

folosință a terenului proprietate publică”.

Prin hotărârea din 12 martie 2020 a Judecătoriei Orhei, sediul Central a fost respinsă

ca neîntemeiată acțiunea depusă de către Oficiul Teritorial Orhei al Cancelariei de Stat.

La 27 martie 2020, în cadrul termenului de atac instituit de art. 232 alin. (1) din

Codul administrativ, Oficiul Teritorial Orhei al Cancelariei de Stat a depus apel

împotriva hotărârii din 12 martie 2020 a Judecătoriei Orhei, sediul Central, solicitând

casarea acesteia și emiterea unei noi decizii.

Prin decizia din 18 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău a fost respins apelul

declarat de Oficiul Teritorial Orhei al Cancelariei de Stat și s-a menținut hotărârea din

12 martie 2020 a Judecătoriei Orhei, sediul Central.

La 26 noiembrie 2020, Oficiul Teritorial Orhei al Cancelariei de Stat a depus recurs

împotriva deciziei din 18 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău, solicitând admiterea

acestuia, casarea deciziei instanței de apel și emiterea unei noi decizii.

La 19 ianuarie 2021, prin intermediul poștei electronice, Oficiul Teritorial Orhei al

Cancelariei de Stat, a depus motivarea recursului, ulterior confirmată prin depunerea

motivării pe suport de hârtie cu semnătura olografă.

2

În argumentarea cererii de recurs cu reiterarea motivelor de fapt și de drept anterior

expuse, recurentul a invocat că nu este de acord cu decizia instanței de apel, deoarece

aceasta a fost emisă cu aplicarea eronată a normelor de drept material și cu încălcarea

normelor procedurale.

A menționat că la adoptarea soluției, instanța ierarhic inferioară a acționat contrar

dispozițiilor art. 21 din Codul administrativ. Totodată, a interpretat eronat prevederile

art. 18 din Codul subsolului nr. 3/2009.

Recurentul a specificat că atât instanța de fond, cât și instanța de apel nu au reținut

faptul că în decizia Consiliului municipal Orhei nr. 8.20 din 3 octombrie 2018 „cu privire

la transmiterea în posesie și folosință a terenului proprietate publică”, nu au fost

respectate condițiile de formă și conținut al actului administrativ individual contestat.

Or, la adoptarea deciziei privind transmiterea bunului imobil, proprietate publică era

necesară includerea în dispozitivul acesteia a următoarelor mențiuni referitor la

caracterul transmiterii bunurilor (cu titlu gratuit sau oneros). La fel, instanțele inferioare

nu au luat în considerare poziția Ministerului Agriculturii, Dezvoltării Regionale și

Mediului prin care a susținut concluzia Oficiului.

Prin referința depusă la data de 20 aprilie 2021, Consiliul municipal Orhei și

Primăria municipiului Orhei, reprezentați de avocatul Vadim Banaru au solicitat ca

recursul depus de către Oficiul Teritorial Orhei al Cancelariei de Stat să fie respins.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de

Justiție reține că prezentul litigiu a fost soluționat inclusiv în baza Legii contenciosului

administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000.

Prin Legea nr. 116 din 19 iulie 2018, a fost adoptat Codul administrativ al Republicii

Moldova, care în conformitate cu art. 257 alin. (1) din Codul administrativ a intrat în

vigoare la 1 aprilie 2019, iar potrivit alin. (2), la data intrării în vigoare a prezentului

cod, Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000 a fost

abrogată.

În conformitate cu art. 258 alin. (3) din Codul administrativ, procedurile de

contencios administrativ inițiate până la intrarea în vigoare a prezentului cod se vor

examina în continuare, după intrarea în vigoare a prezentului cod, conform prevederilor

prezentului cod.

Din sensul normei de drept enunțate urmează că, legiuitorul a optat pentru principiul

aplicării imediate a noilor reglementări procedurale.

Respectiv, procedura de contencios administrativ dedusă judecății în prezenta speță

în partea procedurală urmează a fi judecată prin prisma dispozițiilor Codului

administrativ, aprobat prin Legea nr. 116 din 19 iulie 2018, iar în partea materială

urmează a fi aplicate prevederile legale în vigoare la momentul emiterii răspunsurilor ce

se contestă, și anume a Legii contenciosului administrativ nr. 793 din 10 februarie 2000

(abrogată la 1 aprilie 2019).

Or, în speță procedura administrativă a fost inițiată în octombrie 2018 și se referă la

o activitate administrativă inițiată până la 1 aprilie 2019, aspect care determină, că la caz

se vor aplica dispozițiile legale vechi, care reglementau aceste instituții.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții de apel

ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

3

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se depune

la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții

Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel.

Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la

instanța de apel.

Decizia Curții de Apel Chișinău a fost emisă la 18 noiembrie 2021, însă date privind

notificarea dispozitivului deciziei la dosar nu există.

Totodată, conform extrasului de pe poșta electronică se atestă că copia deciziei

motivate a fost notificată recurentului la data de 21 decembrie 2021 (f.d.169).

Cererea de recurs nemotivată a fost depusă la Curtea de Apel Chișinău la data de 26

noiembrie 2020, iar motivarea recursului la 19 ianuarie 2021.

În atare circumstanțe, completul ajunge la concluzia că recurentul s-a conformat

prevederilor legale stipulate la art. 245 din Codul administrativ privind termenul de

depunere a recursurilor.

Prin încheierea din 7 aprilie 2021 a Curții Supreme de Justiție, recursul depus de

Oficiul Teritorial Orhei al Cancelariei de Stat a fost numit pentru examinare în complet

din 5 judecători.

Conform art. 247 din Codul administrativ, Curtea Supremă de Justiție examinează

și soluționează recursul fără ședință de judecată. Dacă consideră necesar, Curtea

Supremă de Justiție poate decide citarea participanților la proces.

În speță, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții

Supreme de Justiție nu a considerat oportun de a cita participanții la proces pentru a se

pronunța cu privire la problemele invocate în recursuri, deoarece criticele recurenților,

au fost expuse cu suficientă claritate.

Studiind materialele dosarului în raport cu argumentele invocate în recurs, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție consideră

necesar de a admite recursul, de a casa integral decizia instanței de apel și hotărârea

primei instanțe, cu emiterea unei noi decizii, de admitere a acțiunii, din considerentele

ce urmează.

În conformitate cu art. 248 alin. (1) lit. c) din Codul administrativ, examinând

recursul, Curtea Supremă de Justiție casează integral decizia instanței de apel și emite o

nouă decizie.

În temeiul art. 1 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 793 din 10

februarie 2000 (în vigoare până la 1 aprilie 2019), orice persoană care se consideră

vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-un

act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa

instanței de contencios administrativ competente pentru a obține anularea actului,

recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Conform art. 3 alin. (1) lit. a) din Legea contenciosului administrativ nr. 793 din 10

februarie 2000 (în vigoare până la 1 aprilie 2019), obiect al acțiunii în contenciosul

administrativ îl constituie actele administrative, cu caracter normativ și individual, prin

4

care este vătămat un drept recunoscut de lege al unei persoane, inclusiv al unui terț,

emise de autoritățile publice și autoritățile asimilate acestora în sensul prezentei legi.

În conformitate cu prevederile art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului

administrativ nr. 793 din 10 februarie 2000 (în vigoare până la 1 aprilie 2019),, persoana

care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, printr-un act

administrativ va solicita, printr-o cerere prealabilă, autorității publice emitente, în

termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a

acestuia, în cazul în care legea nu dispune altfel.

În baza art. 16 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 793 din 10

februarie 2000 (în vigoare până la 1 aprilie 2019), persoana care se consideră vătămată

într-un drept al său, recunoscut de lege, printr-un act administrativ și nu este mulțumită

de răspunsul primit la cererea prealabilă sau nu a primit nici un răspuns în termenul

prevăzut de lege, este în drept să sesizeze instanța de contencios administrativ

competentă pentru anularea, în tot sau în parte, a actului respectiv și repararea pagubei

cauzate.

În corespundere cu dispozițiile art. 26 alin. (1) din Legea contenciosului

administrativ nr. 793 din 10 februarie 2000 (în vigoare până la 1 aprilie 2019), actul

administrativ contestat poate fi anulat, în tot sau în parte, în cazul în care: a) este ilegal

în fond ca fiind emis contrar prevederilor legii; b) este ilegal ca fiind emis cu încălcarea

competenței; c) este ilegal ca fiind emis cu încălcarea procedurii stabilite.

Actul administrativ reprezintă o manifestare unilaterală de voință care emană de la

o autoritate publică, de regulă din sfera puterii executive, cu scopul de a da naștere,

modifica sau stinge drepturi și obligații în regim de putere publică și care, la nevoie,

poate fi pusă în executare în mod direct, prin forța de constrângere a statului.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de

Justiție consideră necesar de a reitera că Codul administrativ consacră principiul general

după care orice hotărâre judecătorească trebuie să fie motivată și să reprezinte premisa

pentru soluția din dispozitiv.

Dispoziția dată este edictată atât în interesul unei bune administrări a justiției și

încrederii ce trebuie să inspire justițiabililor, cât și pentru a se da instanțelor superioare

posibilitatea de a controla judecata primelor instanțe.

Pentru satisfacerea acestui principiu, judecătorii fondului sunt datori să arăte

motivele de fapt și de drept care au format convingerea lor, să enunțe cele constatate și

dovezile care au determinat-o.

Totodată, în acest sens legiuitorul a investit apelul cu efect devolutiv, care presupune

că instanța de apel rejudecă în fapt și în drept ceea ce apelantul a înțeles să atace din

hotărârea primei instanțe, precum și efectuează o nouă examinare în fond.

Deci, instanța de apel avea obligația de a examina în tot apelul și de a răspunde la

toate întrebările ridicate în fața instanței, atât ca instanță de apel, cât și ca instanță

învestită să judece cauza în fond. Or, aceasta este obligată să se pronunțe asupra tuturor

motivelor invocate în apel, cât și în acțiune. Este inadmisibil ca un motiv de apel să fie

refuzat pentru discuție pentru motive formale, sau să fie omis de către instanța de apel.

Instanța de apel trebuia să cerceteze și să se pronunțe asupra tuturor motivelor invocate,

5

iar în caz de nerespectare a acestor reguli, decizia instanței de apel se consideră

neîntemeiată și pasibilă casării de către instanța de recurs.

În conformitate cu dispozițiile art. 194 alin. (2) coroborat cu prevederile art. 21 și

art. 36 din Codul administrativ, în procedura de examinare a cererilor de recurs,

hotărârile și deciziile contestate se examinează din oficiu în privința existenței greșelilor

procedurale și aplicării corecte a dreptului material.

Conform art. 22 din Codul administrativ, autoritățile publice și instanțele de judecată

competente cercetează starea de fapt din oficiu. Acestea stabilesc felul și volumul

cercetărilor și nu sunt legate nici de expunerile participanților, nici de cererile lor de

reclamare a probelor. Faptele deja cunoscute autorităților publice sau instanțelor de

judecată competente, faptele general notorii și faptele prezumate în virtutea prevederilor

legale nu necesită a fi probate, până la proba contrarie.

La rândul său, aplicabile litigiului sunt și prevederile art. 244 alin. (2) în coroborare

cu art. 231 alin. (2) din Codul administrativ, conform cărora pentru procedura de recurs

se aplică corespunzător prevederile cap. III din cartea a treia, dacă din prevederile

prezentului capitol nu rezultă altceva. Pentru procedura în apel se aplică corespunzător

prevederile cap. II din cartea a treia, dacă din prevederile prezentului capitol nu rezultă

altceva.

Articolul 224 alin. (1) lit. b) din Codul administrativ notează că examinând acțiunea

în contencios administrativ în fond, instanța de judecată adoptă hotărâre în baza unei

acțiuni în obligare, anulează în tot sau în parte actul administrativ individual de

respingere a solicitării sau o eventuală decizie adoptată în procedura prealabilă și obligă

autoritatea publică să emită un act administrativ individual, dacă revendicarea pretenției

reclamantului de emitere a actului este întemeiată.

În conformitate cu art. 3 alin. (2) din Legea privind administrația publică locală nr.

436 din 28 decembrie 2006, autoritățile administrației publice locale beneficiază de

autonomie decizională, organizațională, gestionară și financiară, au dreptul la inițiativă

în tot ceea ce privește administrarea treburilor publice locale, exercitându-și, în

condițiile legii, autoritatea în limitele teritoriului administrat.

Conform art. 14 alin. (1) din aceeași lege, consiliul local are drept de inițiativă și

decide, în condițiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepția celor care țin

de competența altor autorități publice.

În baza alin. (2) lit. b) din același articol, se reține că pornind de la domeniile de

activitate ale autorităților administrației publice locale de nivelul întâi stabilite la art. 4

din Legea privind descentralizarea administrativă, consiliul local realizează următoarele

competențe: administrează bunurile domeniului public și ale celui privat ale satului

(comunei), orașului (municipiului).

În corespundere cu art. 9 alin. (1) din Legea privind administrarea și deetatizarea

proprietății publice nr. 121 din 4 mai 2007, împuternicirile de proprietar al patrimoniului

unității administrativ-teritoriale sunt exercitate de consiliul local în numele unității

administrativ-teritoriale.

Din suportul probatoriu anexat la materialele cauzei se denotă cu certitudine că la 3

octombrie 2018, Consiliul municipal Orhei a emis decizia nr. 8.20, prin care: – a

transmis terenul proprietate publică, situat pe adresa xxxxx, cu numărul cadastral xxxxx,

cu suprafața de 10 ha, cu mod de folosință pentru exploatări miniere, pe termen de până

6

la 30 septembrie 2038, în posesia și folosința Societății cu Răspundere Limitată

„Ordonatcom” (în calitate de beneficiar al subsolului) pentru exploatarea zăcămintelor

de substanță minerale utile; – a aprobat proiectul contractului privind transmiterea

terenului proprietate publică, situat pe adresa xxxxx, cu numărul cadastral xxxxx, cu

suprafața de 10 ha, cu mod de folosință pentru exploatări miniere, în posesia și folosința

Societății cu Răspundere Limitată „Ordonatcom”, pentru valorificarea industrială a

zăcămintelor minerale de calcar, pe termen de până la 30 septembrie 2038, conform

Anexei la prezenta decizie; – a stabilit obligația de plată pentru posesia și folosința

terenului, situat pe adresa xxxxx, cu numărul cadastral xxxxx, cu suprafața de 10 ha, cu

mod de folosință pentru exploatări miniere, în mărime de 8,9% din prețul normativ al

pământului (calculat potrivit destinației industriale), dar nu mai mult de 1 150 000 de

lei/anual. Plata anuală pentru posesia și folosința terenului se supune modificării în cazul

intervenirii modificărilor legislative cu privire la prețul normativ al pământului, sau

odată în 5 ani de la data intrării acestuia în vigoare, prin indexarea plății anuale cu rata

inflației pentru data indexării (f.d.4).

În temeiul art. 61 alin. (1) din Legea privind administrația publică locală nr. 436 din

28 decembrie 2006, activitatea autorităților administrației publice locale de nivelurile

întâi și al doilea, precum și a celor din cadrul unității teritoriale autonome cu statut

juridic special este supusă controlului administrativ în temeiul Constituției, al prezentei

legi și al altor acte legislative.

Art. 63 alin. (1) din Legea privind administrația publică locală nr. 436 din 28

decembrie 2006, notează că de organizarea controlului administrativ al activității

autorităților administrației publice locale este responsabilă Cancelaria de Stat, acesta

fiind exercitat nemijlocit de Cancelaria de Stat sau de oficiile sale teritoriale, conduse

de reprezentanții Guvernului în teritoriu.

Conform art. 64 alin. (1) lit. a) din Legea privind administrația publică locală nr. 436

din 28 decembrie 2006, controlului obligatoriu sunt supuse următoarele acte ale

autorităților administrației publice locale: deciziile consiliilor locale de nivelurile întâi

și al doilea.

Prin urmare, Oficiul Teritorial Orhei al Cancelariei de Stat efectuând controlul de

legalitate al deciziei nr. 8.20 din 3 octombrie 2019, a ajuns la concluzia ilegalității

acesteia.

În corespundere cu prevederile art. 68 alin. (1), (3) din Legea privind administrația

publică locală nr. 436 din 28 decembrie 2006, în cazul în care consideră că un act emis

de autoritatea administrației publice locale este ilegal, oficiul teritorial al Cancelariei de

Stat notifică autorității locale emitente ilegalitatea actului controlat, cerând modificarea

sau abrogarea lui totală sau parțială. În termen de 30 de zile de la data primirii notificării,

autoritatea locală emitentă trebuie să modifice sau să abroge actul contestat.

Astfel, la data de 6 noiembrie 2018, Oficiul Teritorial Orhei al Cancelariei de Stat a

înaintat Consiliului municipal Orhei notificare, prin care a solicitat abrogarea deciziei

nr. 8.20 din 3 octombrie 2018 (f.d.3).

Consiliul municipal Orhei prin decizia nr. 14.14 din 26 decembrie 2018, a respins

notificarea Oficiul Teritorial Orhei al Cancelariei de Stat (f.d.33).

În conformitate cu art. 68 alin. (4) din Legea privind administrația publică locală nr.

436 din 28 decembrie 2006, în cazul în care, în termenul stabilit la alin. (3), autoritatea

7

locală emitentă și-a menținut poziția sau nu a reexaminat actul contestat, oficiul teritorial

al Cancelariei de Stat poate sesiza instanța de contencios administrativ în termen de 30

de zile de la data primirii notificării refuzului de a modifica sau de a abroga actul

contestat sau în cazul tăcerii autorității locale emitente în termen de 60 de zile de la data

notificării cererii de modificare sau de abrogare a actului în cauză.

În temeiul art. 5 lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 793 din 10

februarie 2000 (în vigoare până la 1 aprilie 2019), subiecți cu drept de sesizare în

contenciosul administrativ sunt Guvernul, Cancelaria de Stat, oficiul teritorial al

Cancelariei de Stat, președintele raionului și primarul – în condițiile Legii privind

administrația publică locală.

Având în vedere că decizia nr. 8.20 din 3 octombrie 2018, nu a fost abrogată de către

organul emitent, Oficiul Teritorial Orhei al Cancelariei de Stat a sesizat instanța de

contencios administrativ, solicitând anularea actului administrativ – decizia Consiliului

municipal Orhei nr. 8.20 din 3 octombrie 2018 „cu privire la transmiterea în posesie și

folosință a terenului proprietate publică”.

Instanțele ierarhic inferioare fiind învestite cu judecarea prezentei cauze, au ajuns la

concluzia netemeiniciei acțiunii.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de

Justiție constată, că concluziile instanțelor de judecată și soluția pronunțată în sensul

respingerii acțiuni sunt incorecte, fapt ce rezultă din neelucidarea completă a

circumstanțelor cauzei și interpretarea greșită a prevederilor legale aplicabile raportului

juridic în litigiu.

Instanțele ierarhic inferioare au considerat ca fiind legală decizia Consiliului

municipal Orhei nr. 8.20 din 3 octombrie 2018 „cu privire la transmiterea în posesie și

folosință a terenului proprietate publică”, însă nu au ținut cont de următoarele.

În conformitate cu dispozițiile art. 77 alin. (2) din Legea privind administrația

publică locală nr. 436 din 28 decembrie 2006 (în vigoare la momentul înaintării acțiunii),

bunurile domeniului public al unității administrativ-teritoriale pot fi date în administrare

întreprinderilor municipale și instituțiilor publice, concesionate, date în arendă ori în

locațiune, după caz, în temeiul deciziei consiliului local sau raional, în condițiile legii.

În speță, obiectul deciziei al cărei legalitate se contestă reprezintă transmiterea

terenului proprietate publică, situat pe adresa xxxxx, cu numărul cadastral xxxxx, cu

suprafața de 10 ha, cu modul de folosință pentru exploatări miniere, pe termen de până

la 30 septembrie 2038 în posesia și folosință Societății cu Răspundere Limitată

„Ordonatcom” (beneficiar al subsolului) pentru exploatarea zăcămintelor de substanțe

minerale utile (f.d.8).

La acest segment, Colegiul lărgit consideră oportun de a face distincție între

atribuirea în folosință a subsolului și atribuirea în folosință a terenului.

Deci, în temeiul art. 1 din Codul subsolului, subsolul este definit ca parte a scoarței

terestre aflată sub stratul de sol fertil, iar în lipsa acestuia, sub suprafața terestră și fundul

bazinelor de apă și apelor curgătoare, care ajunge până la adâncimi accesibile pentru

cercetare geologică și valorificare.

8

Conform art. 14 lit. b) din Codul subsolului, subsolul se atribuie în folosință pentru

extragerea substanțelor minerale utile, inclusiv a apelor subterane și resurselor curative

naturale.

În corespundere cu art. 16 pct. 2) din Codul subsolului, temeiurile de apariție a

dreptului de folosință supra sectoarelor de subsol sunt: hotărârea Ministerului

Agriculturii, Dezvoltării Regionale și Mediului privind transmiterea sectoarelor de

subsol în folosință în scopul cercetării geologice, extragerii substanțelor minerale utile,

construirii și/sau exploatării construcțiilor subterane nelegate de extragerea substanțelor

minerale utile, precum și în alte scopuri, cu excepția cazurilor determinate la pct.1.

În conformitate cu art. 18 alin. (1), (2), (8) din Codul subsolului, atribuirea în

folosință a sectoarelor de subsol se efectuează în baza prevederilor art.16 și se

legalizează prin contract. Contractul pentru folosirea sectorului de subsol este un act ce

confirmă dreptul beneficiarului de a folosi sectorul de subsol în limitele perimetrului

minier sau geologic, în conformitate cu scopurile indicate în contract, în decursul

termenului stabilit, cu respectarea de către beneficiar a condițiilor stipulate anterior.

Contractul pentru folosirea sectorului de subsol se încheie, sub sancțiunea nulității, în

scris și este supus înregistrării de stat, ținându-se cont de prevederile prezentului cod.

Contractul pentru folosirea sectorului de subsol se încheie în baza rezultatelor

concursului public, cu respectarea prevederilor art.16 și 21.

Conform art. 24 alin. (1) din Codul subsolului, sectoarele de subsol pentru extragerea

substanțelor minerale utile se atribuie în condițiile contractului încheiat cu Ministerul

Agriculturii, Dezvoltării Regionale și Mediului, în baza prevederilor art. 16 din prezenta

lege și ale Legii nr. 86/2014 privind evaluarea impactului asupra mediului, precum și în

baza expertizei tehnice de stat, în modul stabilit de legislație.

Concomitent, în baza art. 10 lit. d) din Codul subsolului, de competența Ministerului

Agriculturii, Dezvoltării Regionale și Mediului sunt: adoptarea deciziilor cu privire la

transmiterea pentru valorificare industrială a zăcămintelor de substanțe minerale utile,

cu excepția celor de importanță națională.

Iar, în temeiul art. 12 alin. (1) lit. a) din Codul subsolului, de competența autorităților

administrației publice locale de nivelul întâi sunt: coordonarea atribuirii terenurilor

proprietate publică a unității administrativ-teritoriale pentru cercetare geologică și

exploatarea zăcămintelor de substanțe minerale utile.

Deci, se precizează că atribuirea în folosință a subsolului ține de competența

Ministerului Agriculturii, Dezvoltării Regionale și Mediului, iar transmiterea în

folosință a terenului ține de competența autorităților administrației publice locale.

La caz, din actele și lucrările dosarului prezentate rezultă că la data de 17 mai 2012,

între Ministerul Mediului și Societatea cu Răspundere Limitată „Ordonatcom” a fost

încheiat contractul pentru atribuirea în folosință a sectoarelor de subsol pentru

extragerea substanțelor minerale utile nr. 95 (f.d.20-23). Obiectul prezentului contract îl

constituie transmiterea în folosință a sectorului de subsol (zăcământul de calcar pentru

construcție „Slobodca-II”), din periferia de sud-est a or. Orhei, pe versantul drept al r.

Răut, cu suprafața de 6,3 ha, pentru extragerea calcarului pe perioada exploatării

zăcământului.

S-a mai stabilit că după încheierea între Ministerul Mediului și Societatea cu

Răspundere Limitată „Ordonatcom” a contractului nr. 95 din 17 mai 2012 pentru

9

atribuirea în folosință a sectoarelor de subsol pentru extragerea substanțelor minerale

utile, în conformitate cu pct. 4.9 din acesta, beneficiarul urma în decurs de 2 ani să obțină

în posesie parțial sau în întregime suprafața de teren care se încadrează în limitele

perimetrului minier al zăcământului (f.d.22).

Conform art. 29 din Codul subsolului, se menționează că atribuirea terenurilor către

beneficiarii subsolului se efectuează în conformitate cu legislația funciară.

Art. 48 din Codul funciar, prevede că terenuri pentru transporturile rutier, feroviar,

naval, aerian, prin conducte, pentru liniile de telecomunicații și transport electric, pentru

exploatările miniere și pentru alte industrii sunt terenurile atribuite întreprinderilor,

instituțiilor și organizațiilor respective pentru realizarea funcțiilor lor. Amplasarea

construcțiilor și amenajărilor pe aceste terenuri, precum și lucrările de amenajare, le

efectuează beneficiarii funciari prin hotărârea autorităților administrației publice locale

respective. Punerea la dispoziția întreprinderilor, instituțiilor și organizațiilor a

suprafețelor pentru exploatarea industrială a zăcămintelor se face după demarcarea

arterei miniere.

Conform art. 52 din Codul funciar, terenuri destinate industriei, transporturilor,

telecomunicațiilor și terenuri cu alte destinații speciale sunt terenurile atribuite de

autoritățile administrației publice locale pentru amplasarea și exploatarea clădirilor

administrative și de deservire, a construcțiilor auxiliare și construcțiilor industriale,

miniere, de transport și a altor întreprinderi, instituții și organizații, pentru construirea

căilor de acces, a rețelelor inginerești, organizarea producției industriale, construcția

magistralelor de transport, instalarea liniilor de telecomunicații, de transport electric.

Suprafețele terenurilor atribuite în aceste scopuri se stabilesc în conformitate cu normele

și documentația proiectelor tehnice aprobate, iar atribuirea lor se face ținându-se cont de

succesiunea valorificării lor. Atribuirea de terenuri întreprinderilor, instituțiilor și

organizațiilor pentru exploatarea zăcămintelor se face numai cu condiția legalizării

înstrăinării terenurilor respective în scopuri miniere și reintegrării în circulația agricolă

a terenurilor exploatate anterior în aceste scopuri. Modul de folosire a terenurilor

destinate industriei, transporturilor, telecomunicațiilor și a terenurilor cu alte destinații

speciale se stabilește de legislație.

Având la bază contractul pentru atribuirea în folosință a sectoarelor de subsol pentru

extragerea substanțelor minerale utile nr. 95 din 17 mai 2012 și actul de confirmare a

perimetrului minier nr. 606 din 25 martie 2016, Consiliul municipal Orhei prin decizia

nr. 8.20 din 3 octombrie 2018 a transmis terenul proprietate publică, situat pe adresa

xxxxx, nr. cadastral xxxxxx, cu suprafața de 10 ha, cu mod de folosință pentru exploatări

miniere, pe termen de până la 30 septembrie 2038, în posesia și folosința Societății cu

Răspundere Limitată „Ordonatcom” (în calitate de beneficiar al subsolului) pentru

exploatarea zăcămintelor de substanță minerale utile.

Instanța de recurs reține că Consiliul municipal Orhei a emis decizia nr. 8.20 din 3

octombrie 2018 „cu privire la transmiterea în posesie și folosință a terenului proprietate

publică” contrar prevederilor legale menționate, precum și contractului pentru atribuirea

în folosință a sectoarelor de subsol pentru extragerea substanțelor minerale utile nr. 95

din 17 mai 2012 și a actului de confirmare a perimetrului minier nr. 606 din 25 martie

posesie parțial sau în întregime suprafața de teren care se încadrează în limitele

10

perimetrului minier al zăcământului, iar conform actului eliberat Societății cu

Răspundere Limitată „Ordonatcom” de Agenția pentru Geologie și Resurse Minerale

suprafața protecției perimetrului minier, indicată pe planul topografic al suprafeței

terestre constituie 8, 95 ha (f.d.19).

Cu toate acestea, Consiliul municipal Orhei a acordat în posesia și folosința

Societății cu Răspundere Limitată „Ordonatcom” (în calitate de beneficiar al subsolului)

pentru exploatarea zăcămintelor de substanță minerale utile, terenul proprietate publică

cu suprafața de 10 ha.

Or, în situația creată, suprafața terenului care nu se încadrează în limitele

perimetrului minier al zăcământului (diferența –suprafața de 1, 05 ha), Consiliul

municipal Orhei urma să o acorde în posesie și folosință în conformitate cu dispozițiile

art. 77 alin. (5) din Legea privind administrația publică locală nr. 436 din 28 decembrie

2006 (în vigoare la momentul înaintării acțiunii), care notează că înstrăinarea,

concesionarea, darea în arendă ori în locațiune a bunurilor proprietate a unității

administrativ-teritoriale se fac prin licitație publică, organizată în condițiile legii, cu

excepția cazurilor stabilite expres prin lege. Circumstanță ce la caz nu se atestă.

Subsidiar, concluzia instanțelor inferioare precum că decizia administrației publice

locale cu privire la transmiterea în posesie și folosință a terenului se emite întru

executarea hotărârii Ministerului Mediului cu privire la atribuirea în folosință a

sectorului de subsol, iar acest fapt exclude obligația administrației publice locale de a

organiza licitație publică, este apreciată critic de către instanța de recurs. Or, aceasta

poate fi reținută doar referitor la suprafața terenului care se încadrează în limitele

perimetrului minier al zăcământului – 8, 95 ha, nicidecum pentru suprafața terenului

proprietate publică 10 ha, acordat în posesie și folosință de către Consiliul municipal

Orhei.

Reținând situația de fapt constatată coroborată cu normele de drept mai sus enunțate,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

concluzionează asupra necesității admiterii acțiunii și anulării actului administrativ

contestat ca fiind ilegal și emis contrar prevederilor legale.

Argumentele recurentului Oficiului Teritorial Orhei al Cancelariei de Stat privind

faptul că instanțele de judecată ierarhic inferioare au emis un act judecătoresc

neîntemeiat, deoarece nu au aplicat legea care trebuia a fi aplicată, instanța de recurs le

consideră întemeiate. Deoarece, instanțele ierarhic inferioare respingând acțiunea

reclamantului nu au determinat totalitatea circumstanțelor la care urmau a fi raportate

prevederile legale referitor la ilegalitatea deciziei Consiliului municipal Orhei nr. 8.20

din 3 octombrie 2018 „cu privire la transmiterea în posesie și folosință a terenului

proprietate publică”, dându-i o apreciere eronată, contrară legii, ca urmare a neelucidării

complete a circumstanțelor de fapt și de drept.

Din considerentele menționate, completul specializat pentru examinarea acțiunilor

în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial se de contencios administrativ

lărgit al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a admite recursul, de a casa

integral decizia instanței de apel și hotărârea primei instanțe și de a emite o nouă decizie

de admitere a acțiunii depusă de Oficiul Teritorial Orhei al Cancelariei de Stat împotriva

Consiliului municipal Orhei, persoane terțe Societatea cu Răspundere Limitată

11

„Ordonatcom”, Primăria municipiului Orhei și Ministerul Agriculturii, Dezvoltării

Regionale și Mediului cu privire la anularea actului administrativ.

În conformitate cu art. 248 alin. (1) lit. c), alin. (2) din Codul administrativ,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de

Justiție

d e c i d e:

Se admite recursul depus de către Oficiul Teritorial Orhei al Cancelariei de Stat.

Se casează decizia din 18 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău și hotărârea din

12 martie 2020 a Judecătoriei Orhei, sediul Central, în cauza de contencios

administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă de Oficiul Teritorial Orhei al

Cancelariei de Stat împotriva Consiliului municipal Orhei, persoane terțe Societatea cu

Răspundere Limitată „Ordonatcom”, Primăria municipiului Orhei și Ministerul

Agriculturii, Dezvoltării Regionale și Mediului cu privire la anularea actului

administrativ și se emite o nouă decizie, prin care:

Se admite acțiunea depusă de către Oficiul Teritorial Orhei al Cancelariei de Stat

împotriva Consiliului municipal Orhei, persoane terțe Societatea cu Răspundere

Limitată „Ordonatcom”, Primăria municipiului Orhei și Ministerul Agriculturii,

Dezvoltării Regionale și Mediului.

Se anulează decizia Consiliului municipal Orhei nr. 8.20 din 3 octombrie 2018 „cu

privire la transmiterea în posesie și folosință a terenului proprietate publică”.

Decizia este irevocabilă.

Președintele ședinței,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

Judecătorii Ala Cobăneanu

Nina Vascan

Mariana Pitic

Nicolae Craiu

12