3ra-321/21 — anularea actelor administrative

3ra-321/21 — anularea actelor administrative (Curtea Supremă de Justiție, 2021)

Dosarul nr. 3ra-321/2021

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani (V. Ciumac)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (V. Clima, M. Guzun, Gr. Dașchevici)

D E C I Z I E

14 aprilie 2021 mun. Chișinău

Colegiul civil comercial și de contencios administrativ lărgit

al Curții Supreme de Justiție

În componență:

Președintele ședinței, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Maria Ghervas

Nina Vascan

Nicolae Craiu

Victor Burduh

examinând recursul depus de Serviciul Fiscal de Stat, Direcția generală

administrare fiscală mun. Chișinău,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată

înaintată de Întreprinderea de Stat „Servicii Transport Auto” împotriva Serviciului

Fiscal de Stat, Direcția generală administrare fiscală mun. Chișinău privind

anularea actelor administrative,

împotriva deciziei din 25 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău,

c o n s t a t ă :

La 28 august 2019, ÎS „Servicii Transport Auto” a înaintat cerere de chemare

în judecată împotriva Serviciul Fiscal de Stat privind anularea actelor

administrative.

În motivarea acțiunii ÎS „Servicii Transport Auto” a indicat că, la 24 mai

2019, una din unitățile de transport care activează pe rutele regulate deservite de

reclamant, a fost supusă unui control fiscal.

Menționează că, copia actului de control a primit-o după data emiterii deciziei

cu nr.129/1153 din 20 iunie 2019.

Din conținutul deciziilor adoptate de organul fiscal rezultă că la data de 24

mai 2019 a fost întocmit actul de control nr.1-801920, prin care se pretinde că ÎS

„Servicii Transport Auto” a transportat un călător fără eliberarea biletelor de

călătorie în sumă de 8 lei.

A menționat că ÎS „Servicii Transport Auto” a fost lipsită de posibilitatea

înaintării dezacordului la actul de control, drept prevăzut de Codul fiscal.

A invocat că, despre actul de control a aflat deja când a fost adusă la

cunoștință decizia Direcției generale administrare fiscală mun. Chișinău nr.

1

129/1153 din 20 iunie 2019 pe marginea acestui act, în baza căreia s-a aplicat

amenda fiscală în mărime de 5000 de lei.

La 05 iulie 2019, a depus contestație la Serviciul Fiscal de Stat împotriva

deciziei nr. 129/1153 din 20 iunie 2019, motivând că la adoptarea deciziei

contestate s-au comis încălcări a normelor de drept materiale și normelor de

procedură, care duc la nulitatea actului de control și respectiv a deciziei adoptate și,

a solicitat anularea lor.

La 15 august 2019, de către Serviciul Fiscal de Stat a fost adoptată decizia

nr.292 prin care contestația a fost respinsă.

Reclamantul consideră ilegală și neîntemeiată decizia nr. 292 din 15 august

2019 a Serviciului Fiscal de Stat deoarece nu este motivată în fapt și de drept.

A remarcat faptul că, în contestația depusă la 05 iulie 2019 a invocat că,

prevederile pct. 14 și pct. 15 la care (din datele prezentate de Direcția generală

administrare fiscală mun. Chișinău) organul fiscal face trimitere, reglementează

obligațiunile echipajului unității de transport, iar organul fiscal a aplicat o

sancțiune nu asupra echipajului, dar asupra agentului economic angajator.

Respectiv, obligațiunile agentului economic sânt reglementate de pct.16 din

Regulamentul transporturilor auto de călători și bagaje, aprobat prin Hotărârea

Guvernului nr. 854 din 28 iulie 2006, însă acest punct nu a fost aplicat de organul

fiscal la momentul controlului și nici la adoptarea deciziei de sancționare cu nr.

129/1153 din 20 iunie 2019.

De asemenea a indicat reclamantul că, întreprinderea a executat obligațiunile

prevăzute în pct. 16 din regulamentul nominalizat și nici o probă nu există care ar

demonstra neexecutarea obligațiunii, însă în partea motivată a deciziei, Serviciul

Fiscal de Stat s-a limitat doar la citarea normelor invocate, fără a le raporta la

probele dosarului administrativ, adoptând o decizie nemotivată.

A mai menționat că, concluziile Serviciului Fiscal de Stat sânt eronate

deoarece a aplicat greșit normele de drept material. Ca subiect al raporturilor

juridice reglementate este echipajul unității de transport (în cazul dat șoferul), dar

nu agentul economic. Codul contravențional prevede răspunderea șoferului pentru

încălcarea acestor obligațiuni. Partea pârâtă, deși în decizia de examinare a

contestației a făcut trimitere la pct.16 al aceluiași regulament, nu l-a aplicat la caz.

Reclamantul a susținut că ÎS „Servicii Transport Auto” a avut obligația de a

pune la dispoziție șoferului toate actele necesare pentru desfășurarea transportării,

inclusiv pentru eliberarea biletelor. La bordul unității de transport se afla Borderoul

de evidență a Biletelor, precum și biletele de strictă evidență. În actul de control,

inspectorii fiscali au omis să indice acest fapt și să raporteze prezența acestor acte

la executarea prevederilor regulamentului. La examinarea cazului de încălcare

fiscală, aceste împrejurări nu au fost elucidate.

A relevat reclamantul că, în decizia nr.292 din 15 august 2019, Serviciul

Fiscal de Stat a invocat că reclamantul a încălcat prevederile art. 8 alin (2) din

Codul fiscal, care prevede încălcarea regulilor operațiunilor cu numerarul, care

sânt stabilite de Guvern, iar ca reguli stabilite de Guvern și încălcate de companie,

Serviciul Fiscal de Stat face trimitere la pct. 14 si 15 din Regulamentul

transporturilor auto de călători și bagaje, subiectul cărora compania nu este.

A punctat că, Serviciul Fiscal de Stat a ignorat încălcările evidente de

procedură invocate de ÎS „Servicii Transport Auto” că, orice act al Serviciului

2

Fiscal de Stat urma să fie comunicat contribuabilului prin metodele indicate în

art.1291 din Codul fiscal. Actul de control nu a fost adus la cunoștință, prin ce

organul fiscal a încălcat normele legale.

Examinarea cazului de încălcare fiscală a fost efectuată cu încălcarea

prevederilor Codului fiscal. În cadrul procedurii de examinare a încălcării fiscale,

funcționarii fiscali abilitați cu funcții de adoptare a deciziilor sânt obligați să

examineze sub toate aspectele pentru a clarifica dacă încălcarea a fost săvârșită și

dacă persoana citată este vinovată de comiterea încălcării, însă la examinarea

cazului dat nu s-a urmărit scopul de a clarifica cine este subiectul stabilit prin

norma legală responsabil de eliberarea tichetelor, de asemenea nu s-a stabilit care

erau obligațiunile companiei în acest caz și în ce măsură au fost executate. Nu a

fost stabilit setul de documente care era prezent la bordul unității de transport. De

asemenea nu s-a dat apreciere prin ce acțiuni sau inacțiuni ale companiei s-a comis

pretinsa încălcare fiscală.

Susține reclamantul că procedura de control nu a fost inițiată în conformitate

cu prevederile legale.

Făcând trimitere la prevederile art. 19, 51 din Legea nr. 131 din 08 iunie 2012

privind controlul de stat asupra activității de întreprinzător, reclamantul a invocat

că din conținutul acestor norme raportate la conținutul actului de control și al

deciziilor emise, se observă că Serviciul Fiscal de Stat nu și-a motivat nici într-un

fel necesitatea inițierii controlului la compania reclamantă.

A subliniat reclamantul că controlul efectuat la companie nu a fost înregistrat.

De asemenea, nu a fost înregistrată nota de motivare a controlului precum și

rezultatele controlului. Scrisoarea Serviciului Fiscal de Stat privind înregistrarea

controlului dat (nr. 26-10/2-02-6512 din 23 mai 2019) a fost expediată Cancelariei

de Stat la data de 27 mai 2019, iar controlul a avut loc la data de 24 mai 2019.

Înregistrarea, supravegherea și raportarea controalelor sânt obligatorii pentru

Serviciul Fiscal de Stat, iar actul de control și deciziile adoptate în baza lui, sânt

nule.

Serviciul Fiscal de Stat examinând acest motiv din contestație, a indicat că

este nemotivat deoarece Serviciul Fiscal de Stat a raportat Cancelariei de Stat a

Republicii Moldova despre inițierea controlului la 27 mai 2019, respectiv

consideră că a înregistrat și notificat despre control în conformitate cu Legea

nr.131 din 08 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activității de

întreprinzător. În realitatea însă controlul a avut loc pe data de 24 mai 2019, iar

înregistrarea controlului a avut loc (din afirmațiile Serviciului Fiscal de Stat) la

data de 27 mai 2019, deci cu trei zile întârziere.

Consideră reclamantul că controlul fiscal a avut loc cu încălcarea normelor de

competență teritorială. În acest sens a remarcat faptul că, din conținutul deciziei

nr.292 din 15 august 2019, rezultă că actul de control a fost întocmit de Direcția

generală administrare fiscală Sud, dar ÎS „Servicii Transport Auto” își are sediul în

mun. Chișinău, astfel Direcția generală administrare fiscală Sud nu are competențe

de a verifica activitatea economică a unui agent înregistrat în mun. Chișinău. Codul

fiscal permite ca o subdiviziune a Serviciul Fiscal de Stat să efectueze controale pe

teritoriul altei subdiviziuni numai în baza ordinului directorului Serviciului Fiscal

de Stat. Totodată, din conținutul deciziei nr. 922 nu se deduce existența unui astfel

de ordin.

3

A solicitat ÎS „Servicii Transport Auto” anularea deciziei Serviciului Fiscal de

Stat nr. 292 din 15 august 2019, anularea deciziei Direcției generale administrare

fiscală mun. Chișinău nr.129/1153 din 20 iunie 2019, anularea actului de control

fiscal nr.1-801920 din 24 mai 2019, întocmit de Direcția generală administrare

fiscală Sud.

Prin hotărârea din 28 februarie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

acțiunea a fost respinsă ca neîntemeiată (f. d. 105,118-123).

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a conchis în privința netemeiniciei

pretenției privind anularea actului de control nr.1-801920 din 24 mai 2019 întocmit

de Direcția generală administrare fiscal Sud, deoarece actul contestat nu întrunește

caracteristicile unui act administrativ, prin urmare, acesta nu poate constitui obiect

al acțiunii de contencios administrativ.

Cu privire la pretenția privind anularea deciziei Direcției generale

administrare fiscal mun. Chișinău nr. 129/1153 din 20 iunie 2019, instanța de a

fond a reținut că urmare a elaborării actului de control nr. 1-801920 din 24 mai

2019, a fost emisă decizia nr. 129/1153 din data de 20 iunie 2019 asupra cazului de

încălcare a legislației comisă de către ÎS „Servicii Transport Auto”, conform căreia

Serviciul Fiscal de Stat a decis aplicarea unei sancțiuni sub formă de amendă în

sumă de 5000 lei pentru efectuarea de către agentul transportator a transporturilor

auto de călători prin servicii regulate în trafic fără emiterea și/sau raportarea

biletelor.

Totodată, instanța de fond a mai reținut că din conținutul actului de control nr.

1- 801920 din 24 mai 2019, rezultă că agentul economic ÎS „Servicii Transport

Auto” nu a respectat prevederile art. 14 lit. g) și m), art. 15 lit. b) din Regulamentul

transportatorilor auto de călători și bagaje, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.

854 din 28 iulie 2006, precum și prevederile art. 8 alin. (2) lit. c), și art. 232 lit. a)

din Codul fiscal, prin transportarea a 16 pasageri, fără eliberarea biletelor de

călătorie la 1 pasager și fără efectuarea înscrierilor respective în borderoul de

evidență a biletelor la 1 pasager.

Cu privire la argumentele ÎS „Servicii Transport Auto” precum că, prin

decizia nr.129/1153 din 20 iunie 2019, a sancționat agentul economic, însă în

conformitate cu normele legale indicate în decizii, trebuia să fie sancționat

echipajul (șoferul), instanța de judecată prin prisma art. 2541 alin. (2), art. 232 lit.

a) din Codul fiscal, a conchis că în cazul dat sancțiunea se aplică față de

contribuabil și nu față de echipaj (șofer angajat în cadrul companiei), deoarece în

cadrul controlului fiscal efectuat prin metoda verificării operative, s-a constatat că

la transportarea contra cost a călătorilor, conducătorul mijlocului de transport -

Vasile Bajurea nu a eliberat bilete de călătorie și nu a efectuat înscrieri în

borderoul de evidența a biletelor pentru 1 pasager.

Totodată, instanța de judecată a respins ca neîntemeiate criticile ÎS „Servicii

Transport Auto” precum că actul de control nu a fost adus la cunoștința

reclamantului, întrucât s-a constatat cu certitudine că, actul a fost înmânat sub

semnătură șoferului rutei - Vasile Bajurea, care adițional a oferit și explicații în

raport cu încălcările constatate și consemnate în act (actul de control nr. 1-801920

din 24.05.2019, explicația din 24.05.2019). Mai mult, potrivit prevederilor art. 222

alin. (1), (2), 22615 alin. (19), art. 8 alin. (3) din Codul fiscal, lipsa conducătorului

entității la momentul efectuării controlului operativ este o consecință logică ce

4

derivă din caracterul inopinat al acestuia și nu este un impediment pentru

desfășurarea controlului. Respectiv, în cazul efectuării controlului fiscal prin

metoda verificării operative, actul de control se întocmește în prezența persoanei

din cadrul entității care va semna actul respectiv și va avea obligația

corespunzătoare de a comunica exemplarul actului de control înmânat către

conducătorul entității.

Totodată, prima instanță a reiterat că încălcarea legislației fiscale a fost clar

constatată prin actul de control nr.1-801920 din 24 mai 2019, prin expunerea

detaliată a faptei în raport cu norma legală încălcată și obligația legală ignorată de

către partea reclamantă.

La fel, instanța a respins afirmațiile reclamantului precum că, la inițierea

controlului fiscal nu au fost respectate prevederile art. 19 și art. 51 din Legea

nr.131 din 08 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activității de

întreprinzător, iar de către pârât nu a fost motivat nici într-un fel necesitatea

inițierii controlului la entitatea respectivă, având în vedere că motivarea efectuării

unui control fiscal la o anumită entitate nu este o obligație prevăzută de legislația

fiscală, iar determinarea entităților care vor fi supuse controlului se realizează doar

printr-o procedură internă etapizată.

Cu privire la argumentele precum că, rezultatele controlului fiscal efectuat la

entitate sunt nule din motivul înregistrării acestuia în Registrul de stat al

controalelor la o dată ulterioară celei în care s-a efectuat controlul, instanța de fond

în temeiul art. 8 alin. (1) lit. a) - g), art. 8 alin. (2) lit. b), art. 8 alin. (3) din Legea

nr.131 din 08 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activității de

întreprinzător și art. 216 alin. (12) din Codul fiscal, a conchis că raportarea nu se

poate realiza la data inițierii controlului întrucât din esența controlului operativ este

caracterul inopinat al acestuia, or scopul efectuării acestui tip de control nu ar mai

putea fi atins, iar în aceste circumstanțe, raportarea se realizează la o dată

ulterioară.

La fel, instanța de judecată a respins ca fiind nefondate alegațiile

reclamantului precum că Direcția generală administrare fiscală Sud nu are

competență de a verifica activitatea economică a unui agent economic înregistrat în

mun. Chișinău, deoarece controlul a fost efectuat în mun. Cahul, respectiv, în

vederea efectuării acestui control au fost antrenați, conform competenței, inspectori

din cadrul Direcției generale administrare fiscală Sud, aceasta fiind o structură din

cadrul Serviciul Fiscal de Stat, însă, în vederea adoptării deciziei de sancționare,

dosarul a fost remis către Direcția generală administrare fiscală mun. Chișinău,

întrucât sediul juridic al entității supuse controlului se află în mun. Chișinău.

Cu privire la pretenția privind anularea ca fiind ilegală a deciziei Serviciului

Fiscal de Stat nr. 292 din 15 august 2019, prima instanță a concluzionat în privința

netemeiniciei acesteia pe motiv că nu constituie obiect al acțiunii în contenciosul

administrativ or, acesta nu produce careva efecte juridice față de reclamant, nu a

vătămat un drept recunoscut de lege al ÎS „Servicii Transport Auto”, fiind un

răspuns la cererea prealabilă (contestație) depusă de ultimul.

La 25 mai 2020, ÎS „Servicii Transport Auto” a declarat apel nemotivat

împotriva hotărârii din 28 februarie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani (f.

d. 110-111).

5

La 08 iulie 2020, ÎS „Servicii Transport Auto” a recepționat copia hotărârii

motivate, fapt confirmat prin semnătura olografă aplicată pe avizul de recepție

anexat la materialele cauzei (f.d.125), iar la 31 iulie 2020 a depus motivarea

apelului (f.d.130-140).

Prin decizia din 25 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău, a fost casată

integral hotărârea din 28 februarie 2020 a Judecătoriei Chișinău sediul Rîșcani,

emisă o hotărâre nouă de admitere a acțiunii.

S-a anulat decizia Direcției generale administrare fiscală mun. Chișinău nr.

129/1153 din 20.06.2019 asupra cazului de încălcare a legislației comisă de ÎS

„Servicii Transport Auto”, și decizia Serviciului Fiscal de Stat nr. 292 din 15

august 2019 pe marginea contestației împotriva deciziei Direcției generale

administrare fiscală mun. Chișinău, nr. 129/1153 din 20 iunie 2019 (f.d.172, 173-

187).

Pentru a decide astfel, instanța de apel reținut că prima instanța corect a

invocat că actul de control nr. 1-801920 din 24 mai 2019 întocmit de Direcția

generală administrare fiscală Sud nu constituie un act administrativ individual și

separat nu poate constitui obiectul acțiunii în contencios administrativ, însă

instanța de fond nu a ținut cont de faptul că actul respectiv este contestat în cumul

cu actele administrative individuale emise ca acte finale a procedurii

administrative, prin urmare, greșit a respins pretenția apelantului privind anularea

actului de control nr. 1-801920 din 24 mai 2019 întocmit de Direcția generală

administrare fiscală Sud.

Instanța de apel a reținut ca fiind relevante cazului prevederile pct. 14 lit. g) și

m), pct. 15 din Regulamentul transporturilor de călători și bagaje, aprobat prin

Hotărârea Guvernului nr. 854 din 28 iulie 2006, iar prima instanță a dat apreciere

greșită acestor prevederi care reglementează obligațiunile echipajului unității de

transport, nerespectarea cărora atrage răspunderea echipajului, nefiind indicat că

răspunderea urmează a fi purtată de operatorul de transport.

Prin urmare, instanța de apel a evidențiat că prin interpretarea cumulativă a

prevederilor art. 38, 39, 43, 137-144 din Codul transporturilor rutiere și a pct. 10-

16 din Regulamentul transporturilor auto de călători și bagaje, în raport cu

prevederile art. 197, 204 din Codului contravențional, se stabilește că legislația

face o distincție clară cu indicarea drepturilor, obligațiilor și sancțiunilor pentru trei

categorii de subiecți separate - pasager, echipaj, operator de transport.

În asemenea circumstanțe, instanța de apel a notat că obligațiunile agentului

economic, în cazul dat sunt prevăzute în pct. 16 al aceluiași regulament, care nu a

fost aplicat de către organul fiscal nici la momentul controlului și nici la etapa

examinării contestației.

Așadar, Colegiul a conchis că instanța de fond a interpretat incorect

prevederile pct. 14-15 ale regulamentului în raport cu prevederile pct. 16. De

asemenea instanța de fond nu a indicat că deși intimatul în referința sa și în cadrul

examinării în fond a cauzei, a făcut trimitere la pct. 16 din regulament, care

reglementează direct obligațiile operatorului de transport rutier, de fapt, în actul de

control se conține concluzia că agentul economic a încălcat prevederile pct. 14 lit.

g) și m) și pct. 15 lit. b) din regulament, iar în decizia de aplicare a sancțiunii

fiscale se indică încălcarea de către întreprindere a prevederilor pct. 14 lit. m) și 15

lit. b) din Regulament. Deci, instanța de fond greșit a admis argumentul intimatului

6

că reclamantul a încălcat prevederile pct. 16 din regulament în timp ce actul de

control și decizia de sancționare nu prevăd existența încălcării pct. 16. De

asemenea, făcând referire la încălcarea pct. 16 din regulamentul, instanța de fond

urma să indice exact acțiunile reclamantului pe care le constată ca fiind fapte

ilegale și încadrarea lor juridică în una din încălcările prevăzute de pct. 16 din

regulament.

Instanța de apel a constatat că la adoptarea deciziei de sancționare fiscală nr.

129/1153 din 20 iunie 2019 și la examinarea contestației împotriva acestei decizii,

organul fiscal nu a stabilit că neînmânarea biletelor de călătorie și lipsa înscrierilor

în borderoul de evidență a biletelor se datorează neexecutării obligațiunilor

prevăzute la pct. 16 din regulament susnumit de către persoana juridică.

Suplimentar, din conținutul înscrisurilor anexate la dosar rezultă că persoana

juridică-operatorul de transport a pus la dispoziția echipajului (șoferului) atât

borderourile de evidență a biletelor, cât și chitanțierul de bilete. Din conținutul

actului de control direct reiese că inspectorii fiscali au examinat chitanțierul de

bilete făcând mențiunea „bilete de călătorie neutilizate la momentul controlului

1591133-1591200”. De asemenea din conținutul dosarului administrativ prezentat

de intimat instanței de fond, reiese că inspectorii fiscali au făcut copii la foaia de

parcurs nr. DAA 16815213 din 24 mai 2019, Borderoul de evidență a biletelor nr

MU 6240995 din 24 mai 2019, Lista de îmbarcare nr. 18696224 din 24.05.2019 și

însăși biletele de călătorie cu numerele indicate, iar prima instanță nu a dat

apreciere faptului prezenței actelor respective la momentul controlului fiscal și nu a

raportat existența acestor documente cu obligațiile persoanei juridice prevăzute în

pct. 16 din regulament.

Mai mult, instanța de fond nu a dat o apreciere corectă calității șoferul unității

de transport, care este angajat al companiei de transport, dar care este un subiect cu

drepturi și obligații distincte, fapt care nu atrage în mod automat răspunderea

fiscală a companiei de transport pentru comiterea încălcării de către angajatul său.

Drept urmare, instanța de apel a concluzionat că la materialele dosarului au

fost anexate copiile unor decizii adoptate de apelant și subdiviziunile sale pe cazuri

similare, din care rezultă că apelantul la examinarea unor cazuri similare a ajuns la

concluzia că în asemenea cazuri răspunderea juridică o poartă echipajul unității de

transport și nu agentul economic.

Cu privire la respectarea procedurilor de înregistrare și raportare a

controalelor, Colegiul a reținut că actul de control nr. 1-801920 a fost întocmit la

data de 24 mai 2019, ora 18.15, de către inspectorii Direcția generală administrare

fiscală Sud - Gheținu Violeta și Vascan Igor. În actul de control menționat s-a

indicat că a fost inițiat în baza deciziei de inițiere a controlului fiscal nr. 48976/22

din 22 mai 2019. Din conținutul deciziei de inițiere a controlului fiscal nr.

48976/22 reiese că aceasta nu corespunde cerințelor art. 8 din Legea nr. 131 din 08

iunie 2012 privind controlul de stat asupra activității de întreprinzător, în partea ce

ține de lipsa denumirii persoanei ce urmează a fi supusă controlului fiscal, lipsa

mențiunii referitoare la obiectul controlului fiscal, lipsa mențiunii privind punctajul

de risc atribuit persoanei ce urmează a fi suspuse controlului fiscal, lipsa

mențiunilor privind scopul și aspectele ce urmează a fi supuse controlului. De

asemenea instanța de apel a stabilit că la capitolul tipul controlului este indicat

„cod 0”, iar la capitolul „temeiul inițierii controlului” este indicat „cod 03” fapt

7

care nu dă o certitudine instanței și nici persoanei supuse controlului despre tipul și

temeiul controlului.

Instanța de apel a constatat că la capitolul „Cod fiscal/IDNP, Denumirea

completă a contribuabilului, numele, prenumele persoanei fizice-cetățean,

deținătorului de patentă ce urmează a fi supus controlului este indicat

„Contribuabili ce prestează servicii în domeniul transportului auto de călători pe

rute interurbane”. O astfel de mențiune nu corespunde cerințelor art. 8 din Legea

nr.131 din 08 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activității de

întreprinzător, iar aceste circumstanțe au rămas fără aprecierea instanței de fond.

Instanța de apel a considerat ca fiind greșită concluzia instanței de fond că

esența controlului operativ este caracterul inopinat al acestuia, care se realizează

fără informarea prealabilă a persoanei ce urmează a fi supusă controlului, deoarece

prevederile art. 8 din Legea nr.131 din 08 iunie 2012 privind controlul de stat

asupra activității de întreprinzător sunt imperative, încălcarea cărora, conform art.

31 din aceiași Lege duce la nulitatea actelor, acțiunilor și deciziilor de control.

Respectiv, instanța de fond era obligată să verifice respectarea de către intimat a

tuturor obligațiunilor importante pentru a aprecia valabilitatea sau nulitatea actelor

de control. Normele citate mai sus nu prevăd necesitatea informării personale a

contribuabilului, dar prevăd necesitatea plasării informației de interes public, în

registrul de stat al controalelor până la momentul începerii controlului.

La fel, Colegiul a menționat că la materialele cauzei lipsesc date ce ar

demonstra publicarea informației privind raportul de efectuare a controalelor – lit.

g) alin. (1) art. 8, nota de motivare a controlului inopinat și procesul verbal de

control - cel târziu după 5 zile de la data finalizării controlului.

De asemenea, Colegiul a calificat ca fiind greșită concluzia instanței de fond

că întrucât esența controlului operativ este caracterul inopinat al acestuia,

raportarea nu se poate realiza la data inițierii controlului or, scopul efectuării

acestui tip de control nu ar mai putea fi atins, iar în aceste circumstanțe, raportarea

se realizează la o dată ulterioară.

Instanța de fond nu a interpretat corect normele juridice ce se referă la

obligativitatea raportării controalelor, termenele de raportare și nu a verificat însăși

existența faptului raportării controalelor.

Instanța de apel a stabilit că intimatul nu și-a executat obligațiunile de

raportare a controlului în modul și volumul prevăzut de Legea nr.131 din 08 iunie

2012 privind controlul de stat asupra activității de întreprinzător, astfel fiind

încălcate prevederile art. 8 alin. (2) lit. b) și alin. (3) referitoare la înregistrarea

informației în registrul de stat al controalelor, prevederile art. 3 alin. (1), referitoare

la motivarea controalelor în baza analizei riscurilor și în privința caracterului

consultativ al controlului, iar controlul s-a desfășurat în lipsa condițiilor obligatorii

prevăzute la art. 21 alin. (1) lit. c) și f) din Legea prenotată.

Cu privire la necesitatea motivării controalelor și lipsa sau existența

temeiurilor de inițiere a controlului, instanța de apel a reținut că din materialele

cauzei rezultă că lipsește nota de motivare a controlului ce ar motiva că controlul

trebuie efectuat anume la apelant în baza analizei de risc cu indicarea gradului de

risc. Totodată, încălcările comise la efectuarea controlului exclud caracterul

consultativ al controlului efectuat.

8

Invocând prevederile art. 19 alin. (1) din Legea nr.131 din 08 iunie 2012

privind controlul de stat asupra activității de întreprinzător, instanța de apel a

calificat ca fiind greșită concluzia instanței de fond, bazată pe argumentul

intimatului precum că motivarea efectuării unui control fiscal la o anumită entitate

nu este obligatorie și se realizează conform unei proceduri interne a Serviciului

Fiscal de Stat.

Instanța de apel a stabilit că organul de control fiscal era obligat până la

începerea controlului să întocmească nota de motivare a controlului din care să

rezulte punctajul de risc curent al contribuabilului, riscurile existente la

contribuabil și faptul că măsura de control este necesară și proporțională riscurilor

existente. La materialele cauzei lipsesc astfel de acte, fapt care prezumă că

controalele descrise au fost efectuate fără a fi motivate în modul prevăzut de

legislație.

De asemenea, Colegiul a menționat ca fiind greșită concluzia instanței de fond

privind caracterul inopinat al controlului, care ar presupune întreprinderea unor

măsuri fără informarea contribuabilului deoarece controlul poartă un caracter

consultativ, iar normele ce stabilesc principiile generale din Codul fiscal și Legea

nr.131 din 08 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activității de

întreprinzător, prevăd că scopul activității autorităților de stat, inclusiv a organelor

fiscale este conformarea benevolă a contribuabilului, operațiunile de control fiind

aplicate doar când alte măsuri nu sânt eficiente. De aceea controlul și operațiunile

de control nu pot avea un caracter represiv, fiind planificate și întreprinse în secret,

fără vreo motivare.

Cu privire la efectuarea controlului în lipsa reprezentantului contribuabilului

și necomunicarea actelor de control, Colegiul a reținut ca fiind corect argumentul

apelantului precum că șoferul-angajat al contribuabilul nu poate fi reprezentantul

contribuabilului în raport cu organele fiscale. Din sensul normelor art. 5, art. 129

alin. (5) din Codul fiscal, rezultă expres că în lipsa unor acte ce împuternicesc

persoanele cu funcții de reprezentare, șoferul unei companii de transport nu poate

reprezenta compania în raporturile sale fiscal.

Instanța de apel a mai conchis că instanța de fond nu a apreciat corect că la

efectuarea controlului fiscal intimatul a admis încălcarea procedurii prin efectuarea

controlului în lipsa reprezentantului contribuabilului. În acest sens, instanța de apel

a notat că procedurile de control reglementate de Codul fiscal permiteau organului

de control să fixeze datele privind pretinsele încălcări prin staționarea unităților de

transport și acumularea probelor conform prevederilor Codului fiscal, cu

întocmirea ulterioară a actului de control în prezența persoanelor împuternicite cu

funcții de reprezentare ale intimatului. Reieșind din specificul litigiului, în cazul

dat organul de control era obligat să verifice din vina cui s-a admis neînmânarea

biletelor de călătorie, din vina companiei de transport, care nu a pus la dispoziția

echipajului borderoul de evidență a biletelor și blanchetele de bilete sau din vina

șoferului, care având toate actele necesare a omis să elibereze bilete. Pentru

verificarea acestor aspecte urmau a fi examinate actele care se află la bordul

unității de transport, cum ar fi registrele de eliberare a borderourilor de evidență a

biletelor și registrul de eliberare a biletelor și alte acte care trebuie să se afle la

sediul contribuabilului.

9

De asemenea, inspectorii fiscali urmau să verifice modul de încasare de către

operatorul de transport a numerarului încasat de șoferi de la pasageri, astfel încât să

poată face diferențierea dintre necesitatea aplicării sancțiunilor față de operatorii de

transport (dacă sumele încasate de șoferi în urma neîmânării biletelor se transmit

operatorului de transport) sau față de echipaj (dacă sumele încasate ca rezultat al

neînmânării biletelor sânt însușite de echipaj). Controlul fiscal urma să fie unul

complet, fiind apreciate toate circumstanțele și faptele importante pentru aplicarea

sancțiunii, iar acest lucru putea fi efectuat numai dacă faptele constatate prin

acțiunile de control prin staționarea unei unități de transport erau completate cu

faptele ce urmau a fi stabilite la sediul/sediile contribuabilului și prin acumularea

probelor conform Codului fiscal. Instanța de apel a concluzionat că procedurile de

control au fost efectuate în lipsa reprezentantului contribuabilului.

Drept urmare, instanța de apel a apreciat ca fiind greșită concluzia instanței de

fond că actul de control se întocmește în prezența persoanei din cadrul entității care

va semna actul respectiv și va avea obligația corespunzătoare de a comunica

conducătorului entității or, obligațiunile echipajului sunt strict reglementate de

Codul transporturilor rutiere și Regulamentul transporturilor auto de călători și

bagaje, iar echipajul unității de transport este subiect special în operațiunile de

transport, căruia pentru încălcarea obligațiunilor sale se întocmește procese-verbale

și se aplică sancțiuni separate. Normele juridice citate mai sus nu dau atribuții de

reprezentare a contribuabilului operator de transport în sarcina șoferului și nu

obligă șoferul de a comunica administratorului companiei de transport despre

actele de control.

Instanța de apel a mai stabilit că controlul fiscal a fost efectuat cu încălcarea

procedurii în absența reprezentantului contribuabilului și necomunicarea actului de

control în modul stabilit, respectiv actul de control, chiar dacă a fost întocmit în

lipsa reprezentantului contribuabilului, urma a fi adus la cunoștința

contribuabilului în conformitate cu prevederile art. 1291 din Codul fiscal.

Colegiul a concluzionat că în conformitate cu prevederile art. 31, 118 din

Codul administrativ, Serviciul Fiscal de Stat urma să dea o apreciere tuturor

circumstanțelor și argumentelor invocate în contestație depusă împotriva deciziei

nr. 129/1153 de aplicare a sancțiunii fiscale, iar respingerea sau admiterea

contestației urma a fi motivată cu referire la toate aceste circumstanțe. Suplimentar

conform prevederilor art. 18 și 22 din Codul administrativ, Serviciul Fiscal de Stat

urma să cerceteze starea de fapt și toate circumstanțele ce țin de interesul public

din oficiu. Colegiul a stabilit că toate aceste circumstanțe au fost lăsate fără

apreciere de către instanța de fond, iar lipsa motivării actului administrativ este

egală cu ilegalitatea acestuia

Cu privire la respectarea procedurii examinării cazului de încălcare fiscală,

Colegiul a stabilit că încălcarea prevederilor art. 239-240 din Codul fiscal, pot duce

la nulitatea deciziilor sale doar în cumul cu celelalte încălcări constatate de

instanță. Respectiv, aplicarea greșită a normelor materiale, neînregistrarea și

neraportarea controalelor, lipsa notei de motivare a controalelor, lipsa datelor

obligatorii în decizia de inițiere a controalelor, încălcarea normelor de competență

teritorială, aplicarea neuniformă a normelor de drept material, efectuarea

controlului în lipsa reprezentantului contribuabilului, puteau fi constatate la etapa

10

examinării cazului de încălcare fiscală, și în lipsa actelor suplimentare anexate de

reclamant în instanța de judecată.

La 02 decembrie 2020 (data de pe plicul poștal), Serviciul Fiscal de Stat,

Direcția generală administrare fiscală mun. Chișinău, a depus recurs nemotivat

împotriva deciziei din 25 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău (f.d.188-189),

iar la 28 ianuarie 2021 a depus motivarea recursului, solicitând casarea integrală a

deciziei instanței de apel, cu emiterea unei decizii noi de respingere a acțiunii

integral (f.d.199-206).

În motivarea recursului, Serviciul Fiscal de Stat, Direcția generală

administrare fiscală mun. Chișinău, și-a manifestat dezacordul cu soluția instanței

de apel, reiterând în acest sens circumstanțele de fapt și de drept din referință.

Suplimentar a invocat că soluția instanței de apel este neîntemeiată și ilegală,

deoarece contravine normelor dreptului material.

Recurentul a menționat că instanța de apel neîntemeiat a conchis că instanța

de fond nu a dat o apreciere corectă calității șoferului unității de transport, care este

angajat al companiei de transport, dar care este un subiect cu drepturi și obligații

distincte, fapt care nu atrage în mod automat răspunderea fiscală a companiei de

transport pentru comiterea încălcării de către angajatul său.

A remarcat recurentul că în cadrul controlului fiscal efectuat prin metoda

verificării operative, s-a constatat că la transportarea contra cost a călătorilor,

conducătorul mijlocului de transport - Vasile Bajurea nu a eliberat bilete de

călătorie și nu a efectuat înscrieri în borderoul de evidență a biletelor pentru

pasager. Or, ca urmare a examinării de către Curtea Constituțională a sesizării nr.

164g/2019 privind excepția de neconstituționalitate a articolelor 8 alin. (2) lit. c) și

art.2541 alin. (2) din Codul fiscal, Curtea prin decizia nr. 108 din 07 octombrie

2019 de inadmisibilitate a sesizării nr. 164g/2019, a observat că articolele 8 alin.

(2) lit. c) și 2541 alin. (2) din Codul fiscal stabilesc, pe de o parte, obligația

contribuabilului de a ține contabilitatea conform formelor și modului stabilit, iar pe

de altă parte, sancțiunea pentru comiterea faptei de efectuare a transporturilor fără

emiterea și/sau raportarea biletelor.

Curtea a constatat că, în timp ce dispozițiile articolului 8 alin. (2) lit. c)

stabilesc o obligație valabilă pentru toți contribuabilii, indiferent de tipul de

activitate realizat, dispozițiile articolului 2541 alin. (2) se referă la activitatea de

transport auto de persoane fără emiterea și/sau cu încălcarea regulilor de raportare

a biletelor de transport. Potrivit acestei norme din urmă, subiect al încălcării fiscale

este agentul transportator care, în sensul punctului 9 din Regulamentul privind

transporturile auto de călători și bagaje, este persoana care prestează servicii de

transport public contra plată.

În aceste circumstanțe, sancționarea prezentei încălcări fiscale se realizează în

conformitate cu prevederile art. 232 si 2541 din Codul fiscal, articole esențiale în

cauza dată și care prevede aplicarea sancțiunii fată de contribuabil și nu față de

echipaj (șofer angajat în cadrul companiei).

Recurentul consideră absolut neîntemeiată concluzia instanței de apel precum

că, intimatul la momentul controlului și adoptării deciziilor de aplicare a

sancțiunilor fiscale, nu a făcut distincție între faptele și obligațiile echipajului

unității de transport și faptele și obligațiile companiei de transport și în mod greșit

11

a considerat că orice încălcare comisă de un angajat al companiei, în mod automat

duce la aplicarea sancțiunilor fiscale față de companie.

Cu referire la concluzia instanței de apel cu privire la respectarea procedurilor

de înregistrare și raportare a controalelor în conformitate cu prevederile Legii

nr.131 din 08 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activității de

întreprinzător, recurentul a invocat că potrivit art. 1 alin. (4) lit. e) din Legea

nominalizată, prevede că dispozițiile prezentei legi nu se extind asupra controalelor

efectuate de către Serviciul Fiscal de Stat, cu excepția înregistrării, supravegherii și

raportării controalelor în Registrul de Stat al Controalelor. Astfel, raportarea

activității Serviciului Fiscal de Stat la o lege care exclude în mod expres

aplicabilitatea acesteia controalelor efectuate de organului fiscal, este absolut

inadmisibilă. În acest sens, a mai remarcat faptul că motivarea efectuării unui

control fiscal la o anumită entitate nu este o obligație prevăzută de legislație

fiscală, iar determinarea entităților care vor fi supuse controlului se realizează

printr-o procedură internă etapizată ce se desfășoară în conformitate cu prevederile

legale.

Recurentul a relevat că, urmează a fi respinsă de către instanța de recurs

argumentele instanței de apel precum că, la materialele cauzei lipsesc date ce ar

demonstra publicarea informației privind raportul de efectuare a controalelor, nota

de motivare a controlului inopinat și procesul verbal de control.

Recurentul a specificat că înregistrarea controlului fiscal efectuat la entitatea

ÎS „Servicii Transport Auto” s-a realizat în strictă conformitate cu prevederile

legale, Serviciul Fiscal de Stat a raportat Cancelariei de Stat a Republicii Moldova

despre inițierea controlului la 27 mai 2019, prin scrisoarea nr. 26-10/2-02-6512 din

23.05.2019. Totodată, inițierea controlului menționat se regăsește pe site-ul

www.controale.gov.md, în rubrica „Alte Controale/Serviciul Fiscal de Stat/Planul

Controalelor/ Anul 2019”(documentul 7203_27.05.2019). Așadar, întrucât de

esența controlului operativ este caracterul inopinat al acestuia, raportarea nu se

poate realiza la data inițierii controlului, or scopul efectuării acestui tip de control

nu ar mai putea fi atins, iar în aceste circumstanțe, raportarea se realizează la o dată

ulterioară.

Recurentul a calificat ca fiind lipsită de suport juridic concluzia instanței

precum că procedurile de control au fost efectuate în lipsa reprezentantului

contribuabilului. În acest sens, a notat că prin caracterul inopinat al unui control

fiscal se înțelege efectuarea acestuia fără înștiințarea prealabilă a contribuabilului

care este supus controlului. În acest mod se urmărește verificarea disciplinării și

respectării legislației fiscale, observându-se procesele economice și financiare ale

entității. Respectiv, lipsa conducătorului entității la momentul efectuării controlului

operativ este o consecință logică ce derivă din caracterul inopinat al acestuia și nu

este un impediment pentru desfășurarea controlului. Deci, în cazul efectuării

controlului fiscal prin metoda verificării operative, actul de control se întocmește

în prezența persoanei din cadrul entității care va semna actul respectiv și va avea

obligația corespunzătoare de a comunica exemplarul actului de control ce i-a fost

înmânat către conducătorul entității.

Recurentul consideră neîntemeiate alegațiile intimatului ÎS „Servicii

Transport Auto” precum că actul de control nu a fost adus la cunoștința acestuia or,

actul a fost înmânat sub semnătură șoferului rutei - Vasile Bajurea, care adițional a

12

oferit și explicații în raport cu încălcările constatate și consemnate în act. Acesta

din urmă avea obligația de a-1 transmite conducerii agentului economic. Deși acest

drept i-a fost comunicat contribuabilului inclusiv prin actul de control, Serviciul

Fiscal de Stat nu a înregistrat nici în termenul de 15 zile, nici după expirarea

acestuia vreun dezacord la act.

Recurentul și-a manifestat dezacordul cu concluzia instanței de apel precum

că actul de control nr. 1-801920 din 24.05.2019, este contestat în cumul cu actele

administrative individuale emise ca acte finale a procedurii administrative or, în

cazul în care la contestarea actului administrativ final contestatarul solicită și

anularea actului preparatoriu, instanța urma să efectueze controlul judecătoresc și a

actului nominalizat, deoarece actul de control fiscal nu este un act administrativ în

sensul normelor prevăzute de Codul administrativ, întrucât nu impune

destinatarilor săi obligații, sancțiuni, sarcini și nici nu afectează

drepturile/interesele legitime ale persoanei.

Astfel, actul de control nr. 1-801920 din 24 mai 2019 este un act preparatoriu,

de constatare, în care sunt reflectate faptele și circumstanțele constatate în cadrul

efectuării controlului, iar acesta nu poate cădea sub sancțiunea nulității. Cu privire

la situațiile invocate în decizia instanței de apel din 25 noiembrie 2020 ca fiind

similare, care s-au finalizat cu clasarea cazului de încălcare a legislației, recurentul

a menționat că situațiile de fapt sunt diferite, or motivele care au dus la clasarea

cazului nu au fost întrunite la examinarea actului administrativ contestat.

Recurentul a mai remarcat că instanța de fond a elucidat și apreciat pe deplin

toate circumstanțele importante pentru soluționarea cauzei, iar hotărârea din 28

februarie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani este una legală și întemeiată.

Recurentul a solicitat casarea deciziei din 25 noiembrie 2020 a Curții de Apel

Chișinău, emiterea unei decizii noi prin care să fie menținută hotărârea din 28

februarie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani de respingere a acțiunii

integral.

Conform art. 245 din Codul administrativ, recursul se depune la instanța de

apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea

nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite neîntârziat Curții

Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar.

Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de

zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea

de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.

Decizia instanței de apel a fost pronunțată la 25 noiembrie 2020.

La 11 ianuarie 2021, Curtea de Apel Chișinău a expediat părților la proces

prin intermediul poștei electronice, decizia din 25 noiembrie 2020 a Curții de Apel

Chișinău, iar la 12 ianuarie 2021, Serviciul Fiscal de Stat, Direcția generală

administrare fiscală mun. Chișinău, a confirmat recepționarea deciziei contestată,

fapt ce se confirmă prin extrasul din poșta electronică adresa de e-mail a

reprezentantului elena.turcanu@sfs.md, anexat la materialele dosarului (f. d. 195).

La 02 decembrie 2020 (data de pe plicul poștal), Serviciul Fiscal de Stat,

Direcția generală administrare fiscală mun. Chișinău, a depus recurs nemotivat

împotriva deciziei din 25 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău (f.d.188-189),

iar la 28 ianuarie 2021 a depus motivarea recursului (f.d.199-206), în termenul

prevăzut de art. 245 din Codul administrativ.

13

La 03 februarie 2021, în adresa ÎS „Servicii Transport Auto” a fost expediată

copia cererii de recurs depusă de Serviciul Fiscal de Stat, Direcția generală

administrare fiscală mun. Chișinău, cu înștiințarea despre necesitatea depunerii

referinței, fapt ce se confirmă prin scrisoarea de însoțire anexată la materialele

dosarului (f.d. 212), fiind recepționată de ÎS „Servicii Transport Auto” la 08

februarie 2021 (f.d. 214).

Până la data stabilită pentru examinarea chestiunii privind admisibilitatea

recursului, în adresa Curții Supreme de Justiție, referință nu a parvenit.

Prin încheierea din 17 martie 2020 a Curții Supreme de Justiție, recursul

depus de Serviciul Fiscal de Stat, Direcția generală administrare fiscală mun.

Chișinău a fost numit pentru examinare în complet din 5 judecători.

Conform art. 247 din Codul administrativ, Curtea Supremă de Justiție

examinează și soluționează recursul fără ședință de judecată. Dacă consideră

necesar, Curtea Supremă de Justiție poate decide citarea participanților la proces.

La caz, Colegiul nu consideră oportun de a cita participanții la proces și

reprezentanții acestora pentru a se pronunța cu privire la problemele invocate în

recurs, deoarece criticele recurentului au fost expuse cu suficientă claritate.

Verificând argumentele invocate în recurs, pe baza materialelor din dosar,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme

de Justiție a ajuns la concluzia de admite recursul, de a casa decizia instanței de

apel și de a emite o decizie nouă de menținere a hotărârii primei instanțe, din

următoarele motive.

Conform art. 248 alin. (1) lit. c) din Codul administrativ, examinând recursul,

Curtea Supremă de Justiție adoptă decizie prin care casează integral decizia

instanței de apel și emite o nouă decizie.

Potrivit art. 194 alin. (2) din Codul administrativ, în procedura de examinare a

cererilor de recurs, hotărârile și deciziile contestate se examinează din oficiu în

privința existenței greșelilor procedurale și aplicării corecte a dreptului material.

În temeiul art. 244 alin. (2) în coroborare cu art. 231 alin. (2) din Codul

administrativ, pentru procedura de recurs se aplică corespunzător prevederile

cap.III din cartea a treia, dacă din prevederile prezentului capitol nu rezultă altceva.

Pentru procedura în apel se aplică corespunzător prevederile cap. II din cartea a

treia, dacă din prevederile prezentului capitol nu rezultă altceva.

La rândul său, în corespundere cu art. 219 alin. (1) și (2) din Codul

administrativ, instanța de judecată este obligată să cerceteze starea de fapt din

oficiu în baza tuturor probelor legal admisibile, nefiind legată nici de declarațiile

făcute, nici de cererile de solicitare a probelor înaintate de participanți.

Instanța de judecată depune eforturi pentru înlăturarea greșelilor de formă,

explicarea cererilor neclare, depunerea corectă a cererilor, completarea datelor

incomplete și pentru depunerea tuturor declarațiilor necesare constatării și

aprecierii stării de fapt. Instanța de judecată indică asupra aspectelor de fapt și de

drept ale litigiului care nu au fost discutate de participanții la process.

Din actele și lucrările dosarului prezentate și necontestate de părți, dar și

determinate de instanțele de judecată în fazele procesuale anterioare, se atestă că

prin actul de control nr. 1-801920 din 24.05.2019, s-a stabilit faptul că agentul

economic ÎS „Servicii Transport Auto” nu a respectat prevederile art. 14 lit. g) și

14

m), art. 15 lit. b) din Regulamentul transportatorilor auto de călători și bagaje,

aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 854 din 28.07.2006, precum și prevederile

art. 8 alin. (2) lit. c), și art. 232 lit. a) din Codul fiscal, prin transportarea a 16

pasageri, fără eliberarea biletelor de călătorie la 1 pasager și fără efectuarea

înscrierilor respective în borderoul de evidență a biletelor la 1 pasager (f.d. 26).

Prin decizia nr. 129/1153 din 20 iunie 2019 asupra cazului de încălcare a

legislației comisă de către ÎS „Servicii Transport Auto”, Serviciul Fiscal de Stat a

decis aplicarea amenzii în sumă de 5000 lei pentru efectuarea de către agentul

transportator a transporturilor auto de călători prin servicii regulate în trafic fără

emiterea și/sau raportarea biletelor (f.d. 16).

La data de 05.07.2019 contribuabilul s-a adresat SFS cu o cerere prealabilă,

solicitând anularea deciziei nr. 129/1153 din 20.06.2019 asupra cazului de

încălcare a legislației comisă de ÎS „Servicii Transport Auto” (f.d. 17-23).

Potrivit Deciziei nr.292 din 15.08.2019, pe marginea contestației împotriva

Deciziei nr.129/1153 din 20.06.2019, s-a respins contestația depusă și s-a menținut

Decizia nr.129/1153 din 20.06.2019 emisă de Direcția generală administrare

fiscală mun. Chișinău (f.d. 13-15).

La data de 28 august 2019, ÎS „Servicii Transport Auto” a înaintat cerere de

chemare în judecată împotriva Serviciului Fiscal de Stat, privind anularea actului

de control fiscal nr.1-801920 din 24.05.2019, întocmit de DGAF Sud, anularea

Deciziei a DGAF mun. Chișinău nr. 129/1153 din 20.06.2019, asupra cazului de

încălcare a legislației comisă de ÎS „Servicii Transport Auto”, anularea Deciziei

SFS nr. 292 din 15.08.2019 pe marginea contestației împotriva Deciziei DGAF

mun. Chișinău nr. 129/1153 din 20.06.2019 (f.d. 3-12).

Fiind învestită cu judecarea cauzei în fond și având ca obiect contestarea

actelor administrative, Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani prin hotărârea din 28

februarie 2020 a ajuns la concluzia netemeiniciei acțiunii și respingerii acesteia.

Verificând temeinicia și legalitatea hotărârii primei instanțe, prin decizia din

25 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău s-a casat integral hotărârea din 28

februarie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani și s-a emis o decizie nouă cu

privire la admiterea cererii de chemare în judecată depusă de către ÎS „Servicii

Transport Auto”.

S-a anulat decizia Direcției generale administrare fiscală mun. Chișinău nr.

129/1153 din 20.06.2019 asupra cazului de încălcare a legislației comisă de ÎS

„Servicii Transport Auto”, și decizia Serviciului Fiscal de Stat nr. 292 din 15

august 2019 pe marginea contestației împotriva deciziei Direcției generale

administrare fiscală mun. Chișinău, nr. 129/1153 din 20 iunie 2019 (f.d.172, 173-

187).

Efectuând controlul judiciar al deciziei din 25 noiembrie 2020 a Curții de

Apel Chișinău, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al

Curții Supreme de Justiție consideră concluzia instanței de apel contradictorie

circumstanțelor cauzei, fiind rezultată din interpretarea eronată a normelor de drept

material și stabilirea greșită a stării de fapt în prezenta cauză, pe când concluzia

primei instanțe de respingere a acțiunii este justă, aceasta având la bază cumulul

probelor administrate în coraport cu normele legale ce guvernează raportul juridic

litigios.

15

Colegiul apreciază ca fiind corectă concluzia primei instanței cu referire la

netemeinicia pretenției reclamantului privind anularea actului de control fiscal

nr.1-801920 din 24.05.2019, întocmit de DGAF Sud, or, actele pregătitoare sau

operațiunile administrative și tehnico-materiale care au stat la baza emiterii actului

administrativ nu pot constitui de sine stătător obiect al acțiunii în contenciosul

administrativ, deoarece nu produc efecte juridice prin ele însele. Astfel, actul de

control contestat, nu constituie un act administrativ or, acesta este un act pregătitor

care a stat la baza emiterii actului administrativ, respectiv nu produce efecte

juridice, concluzie care în mod corect a fost argumentată și de către prima instanță.

În continuare, instanța de recurs va examina legalitatea deciziei a DGAF mun.

Chisinau nr. 129/1153 din 20.06.2019, prin primsa cadrului legal aplicabil.

Conform art.134 alin. (1) lit. a) din Codul fiscal, organul fiscal și funcționarul

fiscal au dreptul să efectueze controale asupra modului în care contribuabilii,

organele vamale și serviciile de colectare a impozitelor și taxelor locale, alte

persoane respectă legislația fiscală, să efectueze cumpărătura de control în cadrul

controlului fiscal, să ceară explicațiile și informațiile de rigoare asupra problemelor

identificate în timpul controlului.

Conform art. 214 alin. (1) – (3) din Codul fiscal, controlul fiscal are drept

scop verificarea modului în care contribuabilul respectă legislația fiscală într-o

anumită perioadă sau în cîteva perioade fiscale. Controlul fiscal este exercitat de

organul fiscal și/sau de un alt organ cu atribuții de administrare fiscală, în limitele

competenței acestora, la fața locului și/sau la oficiul acestora.

Procedura controlului fiscal constă într-un ansamblu de metode și operațiuni

de organizare și desfășurare a controlului, precum și de valorificare a rezultatelor

lui.

Controlul fiscal la fața locului și/sau la oficiul organului, prevăzut la alin.(2),

poate fi organizat și efectuat prin următoarele metode și operațiuni: verificarea

faptică, verificarea documentară, verificarea totală, verificarea parțială, verificarea

tematică, verificarea operativă, verificarea prin contrapunere. Metodele și

operațiunile concrete utilizate la organizarea și exercitarea controlului fiscal sînt

determinate, în baza prezentului cod, în instrucțiunile cu caracter intern ale

Inspectoratului Fiscal Principal de Stat.

Conform art. 249 alin. (1) lit.a) din Codul fiscal, asupra cazului de încălcare

fiscală poate fi pronunțată una din următoarele decizii privind aplicarea de

sancțiune fiscală și/sau încasarea de impozit, taxă, calculate suplimentar, de

majorare de întîrziere.

Conform art. 8 alin. (1) lit. g), alin. (2) lit. c) din Codul fiscal, contribuabilul

are dreptul: să conteste, în modul stabilit de legislație, deciziile, acțiunile sau

inacțiunea organelor cu atribuții de administrare fiscală și ale persoanelor cu funcții

de răspundere ale acestora.

Contribuabilul este obligat să țină contabilitatea conform formelor și modului

stabilit de legislație, să întocmească și să prezinte Serviciului Fiscal de Stat și

serviciului de colectare a impozitelor și taxelor locale dările de seamă fiscale

prevăzute de legislație, să asigure integritatea documentelor de evidență în

conformitate cu cerințele legislației, să efectueze încasările bănești în numerar prin

intermediul echipamentelor de casă și de control, respectând reglementările

aprobate de Guvern, inclusiv Lista genurilor de activitatea căror specific permite

16

efectuarea încasărilor bănești în numerar fără aplicarea mașinilor de casă și de

control.

Conform pct. 9 din Regulamentul transporturilor auto de călători și bagaje

aprobat prin Hotărârea de Guvern nr. 854 din 28.07.2006, biletul este bon de casă

emis de mașina de casă și control cu memorie fiscală sau document de strictă

evindență cu preț fixat, confecționat în mod tipografic, care confirmă plata și

dreptul la călătorie al pasagerului, încheierea contractului de transport între agentul

transportator și călător, precum și faptul asigurării obligatorii a pasagerului, iar

borderoul de evidență a biletelor este document de strictă evidență a biletelor

vândute pasagerilor și a sumelor încasate, precum și a diagramelor pentru rutele

regulate.

Conform pct. 14 lit. a)-c), g), m) din Regulamentul indicat supra, obligațiile

echipajului sunt: să se conducă de prezentul Regulament; să verifice prezența și

conformitatea biletelor de călătorie și de transportare a bagajelor; la autogări, să

efectueze îmbarcarea pasagerilor cu bilete, să elibereze bilet fiecărui pasager

îmbarcat pe parcurs și să facă înscrierile respective în borderoul de evidență a

biletelor; să verifice prezența și conformitatea biletelor de călătorie și de

transportare a bagajelor; la autogări (stațiile auto), să efectueze îmbarcarea

pasagerilor cu bilete, să elibereze bilet fiecărui pasager îmbarcat pe parcurs și să

facă înscrierile respective în borderoul de evidență a biletelor.

Conform conform pct. 15 lit. a) și b) din Regulament, echipajului se interzice:

să plece în cursă fără documentația de parcurs și fără documentele care certifică

dreptul de transport al pasagerilor; să transporte pasageri fără bilete.

Conform pct. 16 lit. a) și b) din Regulamentul citat, obligațiile agentului

transportator sunt: să se conducă de prezentul Regulament; să asigure prezența la

bordul unității de transport a documentelor pe baza cărora este permisă

desfășurarea activității, în funcție de tipul de transport.

Conform art. 64 alin. (1) și (2) din Codul transporturilor rutiere, accesul la

transportul rutier contra cost de persoane prin serviciile regulate se realizează în

baza biletelor și abonamentelor, în cazurile expres prevăzute de lege.

Biletele se vând prin programul unic computerizat la casele de bilete ale

autogărilor, ale operatorilor de transport rutier care deservesc rutele/cursele, prin

intermediul terminalelor speciale și/sau agenților de vânzare a biletelor, prin

sistemele electronice de vânzare a biletelor, iar în lipsa acestora, biletele sunt

vândute de conducătorul auto.

Iar, conform prevederilor art. 2541 alin. (2) din Codul fiscal, efectuarea de

către agentul transportator a transporturilor auto de călători prin servicii regulate în

trafic urban, suburban, interurban, raional sau internațional fără emiterea și/sau

raportarea biletelor (bilet – bon de casă emis de mașina de casă și de control sau

document de strictă evidență cu preț fixat, confecționat în mod tipografic sau

electronic, ce confirmă dreptul la călătorie al persoanei, încheierea contractului de

transport rutier între operatorul de transport rutier/întreprindere și persoane,

precum și faptul asigurării obligatorii a persoanei) și/sau biletelor de bagaje (bilet

de bagaje – bon de casă emis de mașina de casă și de control cu memorie fiscală

sau document de strictă evidență cu preț fixat, confecționat în mod tipografic sau

electronic, ce confirmă plata și primirea bagajelor pentru transport, precum și

17

faptul asigurării obligatorii a bagajelor) se sancționează cu amendă de la 5000 la

15000 de lei aplicată agentului transportator.

Conform art.232 lit. a) din Codul fiscal, este tras la răspundere pentru

încălcarea fiscală contribuabilul persoană juridică a cărui persoană cu funcție de

răspundere a săvârșit o încălcare fiscală.

Reieșind din circumstanțele cauzei, în coroborare cu legislația în vigoare

aplicabilă raportului juridic litigios, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ relevă că la caz s-a demonstrat, în mod cert,

încălcarea de către ÎS „Servicii Transport Auto” a normelor prevăzute în pct. 14 lit.

m) din Regulamentul Transporturilor auto de călători și bagaje, aprobat prin

hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr. 854 din 28 iulie 2006 și art. 2541

alin. (2) din Codul fiscal, prin neeliberarea biletului de călătorie unui călător care a

călătorit la data de 24 mai 2019, în microbuzul de model „xxxx”, cu numărul de

înmatriculare xxxx, ce se deplasa pe ruta Chișinău–Cahul, care aparține ÎS

„Servicii Transport Auto”.

Totodată, se reține că, conducătorul mijlocului de transport de model

„Mercedes Sprinter”, cu numărul de înmatriculare xxx - Vasile Bajurea, care

aparține ÎS „Servicii Transport Auto”, în calitate de angajat al ÎS „Servicii

Transport Auto”, în mod legal a participat la controlul operativ și a semnat actul de

control fiscal, primind cel de-al doilea exemplar al actului de control pentru a-l

transmite conducerii ÎS „Servicii Transport Auto” (f.d. 26).

Față de cele ce preced, în corespundere cu prevederile art. 2541 alin. (2) din

Codul fiscal, în situația din prezenta cauză sancțiunea se aplică față de contribuabil

și nu față de echipaj (șofer angajat în cadrul companiei). Prin urmare, se constată

ca fiind legală decizia Serviciului Fiscal de Stat, Direcția generală administrare

fiscală mun. Chișinău nr. 129/1153 din 20 iunie 2019, prin care ÎS „Servicii

Transport Auto” (agentului transportator) i-a fost aplicată amendă în mărime de 5

000 de lei, pentru efectuarea de către agentul transportator a transporturilor auto de

călători prin servicii regulate în trafic fără emiterea și/sau raportarea biletelor.

Mai mult, cu toate că instanța de apel și-a întemeiat poziția de admitere a

acțiunii inclusiv prin constatările Curții Constituționale expuse în decizia nr. 108

din 07 octombrie 2019 de inadmisibilitate a sesizării nr. 164g/2019 privind

excepția de neconstituționalitate a articolelor 8 alin. (2) lit. c) și 2541 alin. (2) din

Codul fiscal, instanța de recurs observă o interpretare eronată a acestora, deoarece

prin prisma deciziei menționate se desprinde contrariul celor interpretate de către

instanța de apel, or, Curtea Constituțională a menționat că, articolele 8 alin. (2) lit.

c) și 2541 alin. (2) din Codul fiscal stabilesc, pe de o parte, obligația

contribuabilului de a ține contabilitatea conform formelor și modului stabilit, iar pe

de altă parte, sancțiunea pentru comiterea faptei de efectuare a transporturilor fără

emiterea și/sau raportarea biletelor. Curtea a mai constatat că în timp ce dispozițiile

articolului 8 alin. (2) lit. c) stabilesc o obligație valabilă pentru toți contribuabilii,

indiferent de tipul de activitate realizat, dispozițiile articolului 2541 alin. (2) se

referă la activitatea de transport auto de persoane fără emiterea și/sau cu încălcarea

regulilor de raportare a biletelor de transport. Potrivit normei enunțate, subiect al

încălcării fiscale este agentul transportator care, în sensul punctului 9 din

Regulamentul privind transporturile auto de călători și bagaje, este persoana care

prestează servicii de transport public contra plată. Curtea a indicat asupra faptului

18

că aceste categorii de subiecte poartă răspundere juridică în mod separat, în baza

normelor diferite ale Codului contravențional sau ale Codului fiscal, iar

interpretarea rezonabilă a legilor exclude orice dubiu care ar putea apărea în

procesul aplicării normelor contestate.

Prin urmare, este cert că în situația din prezenta cauză sancțiunea se aplică

față de contribuabil și nu față de echipaj - șofer angajat în cadrul companiei, care

nu poartă răspundere fiscală.

Cu privire la pretenția reclamantului privind anularea ca fiind ilegală a

Deciziei SFS nr. 292 din 15.08.2019, Colegiul apreciază ca fiind corectă concluzia

primei instanței precum că, răspunsul unei autorități publice care cuprinde punctul

de vedere cu privire la interpretarea unei legi sau a unui act administrativ normativ

nu poate fi considerat drept un act administrativ, deoarece răspunsul în cauză nu

produce nici un efect juridic față de persoana care l-a solicitat. Răspunsul

autorității publice care atestă date existente în evidența unei autorități publice, de

asemenea, nu constituie un act administrativ producător de efecte juridice.

La acest capitol, instanța nu poate discuta conținutul unui răspuns la o cerere

adresată unei autorități publice, deoarece petiționarul nu poate să pretindă ca

răspunsul la cerere să fie dat conform propriei sale formulări sau într-un anumit

sens, după dorința personală, stabilirea răspunsului fiind atributul exclusiv al

autorității publice competente.

În context, Colegiul reiterează că, în baza contestației din 05.07.2019, ÎS

„Servicii Transport Auto” a solicitat de la Serviciul Fiscal de Stat anularea Deciziei

Direcției Generală Administrare Fiscală mun. Chișinău nr. 129/1153 din

20.06.2019, iar prin Decizia Serviciului Fiscal de Stat nr. 292 din 15.08.2019 s-a

respins contestația depusă și s-a menținut Decizia DGAF mun. Chișinău nr.

129/1153 din 20.06.2019.

Finalmente, instanța de recurs apreciază ca fiind corectă soluția primei

instanțe precum că, decizia Serviciului Fiscal de Stat pe mun. Chișinău nr. 292 din

15.08.2019 nu constituie obiect al acțiunii în contenciosul administrativ or, acesta

nu produce careva efecte juridice față de reclamant, nu a vătămat un drept

recunoscut de lege al reclamantului ÎS „Servicii Transport Auto”, fiind un răspuns

la cererea prealabilă (contestație) depusă de reclamant.

În prezenta cauză cu certitudine s-a constatat că Serviciul Fiscal de Stat,

având calitatea de pârât, a făcut dovada legalității actului administrativ contestat,

pe când ÎS „Servicii Transport Auto” în calitatea sa de reclamant, nu a prezentat

probe pertinente și admisibile care ar combate argumentele pârâtului și care în

ansamblu ar demonstra necesitatea anulării actului administrativ.

Pentru aceste considerente, instanța de recurs conchide că, decizia Direcției

generale administrare fiscală mun. Chișinău nr. 129/1153 din 20 iunie 2019, prin

care contribuabilul ÎS „Servicii Transport Auto” a fost sancționat cu amendă în

mărime de 5 000 de lei a fost emisă conform competenței și procedurii stabilite cu

respectarea prevederilor legii.

Reieșind din contextul normelor de drept citate și a circumstanțelor stabilite,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme

de Justiție consideră justă concluzia primei instanțe privind respingerea cererii de

chemare în judecată ca neîntemeiată.

19

Împrejurările descrise determină Colegiul să conchidă că, soluția instanței de

apel este neîntemeiată, din care considerente aceasta nu poate fi menținută.

Așa cum hotărârea primei instanțe este legală și întemeiată, iar decizia

instanței de apel a fost emisă cu interpretarea eronată a legii și aprecierea greșită a

probelor, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al

Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a admite recursul, a casa decizia

din 25 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău și a emite o decizie nouă prin

care se menține hotărârea din 28 februarie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul

Rîșcani.

În conformitate cu art. 248 alin. (1) lit. c), art. 248 alin. (2) Cod administrativ,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme

de Justiție

d e c i d e :

Se admite recursul depus de Serviciul Fiscal de Stat, Direcția generală

administrare fiscală municipiul Chișinău.

Se casează integral decizia din 25 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău

și se menține hotărârea din 28 februarie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul

Rîșcani, adoptate în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de

chemare în judecată depusă de de Întreprinderea de Stat „Servicii Transport Auto”

împotriva Serviciului Fiscal de Stat, Direcția generală administrare fiscală mun.

Chișinău privind anularea actelor administrative.

Decizia este irevocabilă.

Președintele ședinței,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Maria Ghervas

Nina Vascan

Nicolae Craiu

Victor Burduh

20