3ra-706/19 — Contestarea actului adminsitrativ

3ra-706/19 — Contestarea actului adminsitrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2019)

Dosarul nr. 3ra-706/19

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Centru (jud. Z.Talpalaru)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud.V.Negru, E.Palanciuc, A. Malîi)

Î N C H E I E R E

30 octombrie 2019 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

Judecătorii Sveatoslav Moldovan

Nicolae Craiu

examinând admisibilitatea recursului depus de Agenția Medicamentului și

Dispozitivelor Medicale,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă de

către Societatea cu Răspundere Limtiată „Prodiafarm” împotriva Agenției

Medicamentului și Dispozitivelor Medicale cu privire la recunoașterea ilegală a

refuzului și obligarea reperfectării licenței,

împotriva deciziei din 27 februarie 2019 a Curții de Apel Chișinău, prin care a

fost respins apelul declarat de Agenția Medicamentului și Dispozitivelor Medicale și

s-a menținut hotărârea din 9 noiembrie 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Centru,

c o n s t a t ă:

La data de 27 februarie 2018, Societatea cu Răspundere Limitată „Prodiafarm” a

depus cerere de chemare în judecată împotriva Agenției Medicamentului și

Dispozitivelor Medicale cu privire la recunoașterea ilegală a refuzului și obligarea

reperfectării licenței.

În motivarea acțiunii a indicat că, Societate cu Răspundere Limitată „Prodifarm”

este titulara licenței seria A MMII Nr. 044154 eliberată de către autoritatea de

licențiere, pentru genul de activitate autorizat în domeniul activității farmaceutice

La data de 22 iunie 2018 a depus cerere la Agenția Medicamentului și

Dispozitivelor Medicale cu privire la reperfectarea licenței de activitate și includerea

filialei farmaceutice noi amplasate în mun. Ungheni, str. Decebal, nr. 19/b.

Prin decizia nr. 182-RC din 25 iunie 2018 cererea de reperfectare a fost respinsă

pe motivul nerespectării condițiilor prevăzute la art. 19 alin. (4) și alin. (5) din Legea

nr. 1456-XII din 25 mai 1993 cu privire la activitate farmaceutică, potrivit cărora

farmaciile nou-fondate urmează a fi înființate ținând cont de normativele demografice

și geografice.

Refuzul Agenției Medicamentului și Dispozitivelor Medicale este nefondat,

rezultat din aprecierea eronată a legislației și a probelor administrate.

1

A menționat că, la cererea depusă în conformitate cu prevederile art. 142 din

Legea nr. 1456-XII din 25 mai 1993 cu privire la activitatea farmaceutică, au fost

anexate documentele necesare examinării, inclusiv dovada regimului juridic a spațiului

filialei revendicate și drepturile deținute asupra acestuia, copia ordinului de angajare a

conducătorului filialei farmaceutice, copia diplomei de absolvire în domeniul

farmaceutic, copia certificatului privind perfecționarea continuă a cunoștințelor.

A relatat că, în temeiul certificatului constatator din 22 iunie 2018 emis de către

Agenția Medicamentelor și Dispozitivelor Medicale, ultima a confirmat depunerea de

către reclamantă a solicitării actului permisiv și lista documentelor anexate la cererea

de reperfectare a licenței.

Legea cu privire la activitatea farmaceutică prevede expres actele necesare pentru

obținerea licenței și/sau după caz reperfectarea acesteia, iar titularul actului permisiv

se conformează prevederilor legale.

Solicitantul dispune de siguranța admiterii cererii și satisfacerea revendicării

formulate, garanția instituită fiind una de natură imperativă. Autoritatea emitentă poate

refuza eliberarea sau prelungirea unui act permisiv numai cu o justificare

corespunzătoare în temeiul prevederilor legii și doar în cazul în care solicitantul nu

întrunește condițiile expres specificate în lege, sau după caz, nu demonstrează

întrunirea acestor condiții în decursul suspendării termenului de examinare a solicitării.

Un alt temei de respingerea cererii de reperfectare a actului permisiv poate servi doar

lipsa în cerere a informației necesare pentru identificarea solicitantului.

A considerat că, a executat în întregime dispozițiile legale, administrând actele

stabilite de Lege pentru includerea în licența de activitate farmaceutică a filialei noi și

nu se atestă dubii cu privire la identitatea sa și/sau date neveridice, fiind dobândit un

drept legitim în vederea admiterii solicitării formulate conform legislației în vigoare,

iar orice refuz rezultat din alte temeiuri decât cele imperative și exhaustive, este pasibil

recunoașterii contrar prevederilor legale cu restabilirea dreptului violat.

În decizia de refuz, Agenția Medicamentelor și Dispozitivelor Medicale a reținut

drept temei pentru respingerea cererii dispozițiile art. 19 alin. (4) și (5) din Legea

nr.1456-XII din 25 mai 1993 cu privire la activitate farmaceutică, în redacția Legii nr.

270 din 15 decembrie 2017. În concluzie a susținut că, reclamanta a admis

nerespectarea normativelor geografice și demografice, fapt pentru care solicitarea

reperfectării nu poate fi acceptată.

În refuz s-a făcut trimitere la Legea nr. 57 din 1 aprilie 2011 pentru modificarea

și completarea Legii nr. 1456-XII din 25 mai 1993, potrivit căreia art. 19 a fost

completat cu mai multe amendamente, parțial abrogate prin Legea nr. 270 din 15

decembrie 2017, în virtutea cărora farmaciile nou-fondate vor fi înființate în baza

criteriilor de distanță și număr al populației.

Potrivit reglementărilor, farmaciile, filialele nou-fondate vor fi amplasate la o

distanță de cel puțin 250 de metri, cale accesibilă, de la farmacia (filiala) existentă,

ținând cont de normativele demografice de 3 000 – 4 000 locuitori pentru o farmacie,

confirmate de autoritatea publică locală.

Autoritatea de licențiere nu a făcut nici o referire la o normă ce ar reflecta în mod

expres temeiul nemijlocit al refuzului, limitîndu-se doar la trimiterea generică la

prevederile art. 126 și 128 din Legea nr. 160 din 22 iulie 2011 și art. 142 din Legea nr.

1456 din 25 mai 1993, generând o confuzie cu privire la temeiul refuzului care trebuie

2

să dispună de o reglementare concretă și motive în care se angajează deopotrivă cu

precizie.

Prevederile art. 19 alin. (4) din Legea nr. 1456 din 25 mai 1993, stabilește că

normativul demografic se consideră confirmat dacă autoritatea publică locală din

teritoriul unde se înființează farmacia, eliberează o adeverință ce confirmă numărul de

locuitori.

Art. 142 din aceiași Lege, nu pune în sarcina titularului sau solicitantului de

licență, prezentarea actului doveditor din partea autorității publice locale cu privire a

respectarea normativul demografic, în aceiași ordine, cu referire la normativul

geografic, face trimitere la Legea nr. 1456 din 25 mai 1993 care nu stabilește modul în

care se atestă amplasarea și asigurarea căii de acces către farmacia înființată, autoritatea

competentă desemnată pentru perfectarea schemei de acces, condițiile minime ce

urmează a fi întrunite pentru asigurarea parcursului și delimitarea traseelor, modalitatea

în care proiectul sau schița se supune verificării de către autoritatea de licențiere și după

caz cerințele de perfectare.

Motivul nemijlocit al respingerii și implicit documentele în baza cărora autoritatea

emitentă a concluzionat neîntrunirea normelor demografice și geografice la înființarea

filialei farmaceutice, indiferent de abordare, lipsa unor trimiteri la documente

accesate/procesate și sau proceduri demarate verificate de către pîrîtă în procesul de

licențiere, este de natură să desființeze orice refuz care nu are la bază un temei legal

sau un probatoriu analizat.

Normativul prevăzut de art. 19 alin. (4) din Legea nr. 1456 din 25 mai 1993, este

respectat și nu există careva îndoieli de îndeplinire a acestei cerințe.

Agenția Medicamentelor și Dispozitivelor Medicale nu a făcut referire la vreo

adeverință eliberată de autoritatea publică locală privind normativul demografic

nerespectat în aceste condiții, în lipsa unui document oficial, motiv din care afirmația

ce ține de neîntrunirea cerinței legale este una neîntemeiată, iar normativul demografic

este respectat.

Menționează că, în Lege nu se specifică sfera de acoperire sectorială a locuitorilor,

densitatea acestora pentru un sector în sensul persoanelor deservite, teritoriul din care

se calculează numărul, actualizarea datelor numărului de locuitori și raportarea acestor

date la momentul depunerii cererii, autoritatea competentă pentru actualizarea

evidenței locuitorlilor și colectarea acestor informații în teritoriu, periodicitatea

actualizărilor precum și alte date accesibile privind procesele demografice.

În nemijlocita apropiere de filiala farmaceutică revendicată se află farmacia

amplasată în num. Ungheni. str. Mușatov 23. Urmare a accesării fondului național de

date geospațiale, cu ușurință pot fi identificate pe cale accesibilă doar două trasee

pietonale, primul fiind prin traversarea diagonală a pieței municipale ce constituie 350

metri, iar al doilea pe străzile adiacente ce constituie 522 metri.

Este evident că distanța urmează a se calcula reieșind din traversarea posibilă a

spațiului și nicidecum prin marcarea geometrică a distanței care nu presupune accesul

fizic și deci accesibil, care în speță indiferent de abordări, reprezintă o distanță mai

mare de 250 metri și/sau la limita minimă a acestei lungimi.

Din perspectiva unei reflecții mai practice, filiala farmaceutică amplasată în mun.

Ungheni, str. Decebal 19/b este situată pe drumul E58 Ungheni-Sculeni. Din schemele

administrate la cerere, se certifică amplasarea filialei. În aceeași direcție de deplasare

pe drumul E58 se află un sector locativ al mun. Ungheni și care se mărginește cu

3

comuna Zagarancea, în componenta căreia intră și satul Semeni pe aceiași direcție. În

această zonă, inclusiv în comuna Zagarancea nu există nici o farmacie.

Filiala solicitată este unica farmacie care ar putea fi înființată în acest teritoriu și

care va putea deservi populația sectorului locativ mărginit cu comuna Zagarancea, la o

distanță de 4 km de farmacie, inclusiv satul Semeni la o distanță de 7,5 km.

Din informațiile de pe site-ul https://wikipedia.org/, rezultă că în comuna

Zagarancea sunt înregistrați 1 482 de locuitori, iar în satul Semeni 1 772 de locuitori,

iar în total peste 3 200 de locuitori, ceea ce denotă că farmacia se încadrează în

normativul demografic prevăzut de Lege.

Ținând cont de calculul populației în zona locativă a mun. Ungheni care se

mărginește cu comuna Zagarancea, numărul total de locuitori ce pot fi deserviți de

farmacia înființată este mult mai mare.

Acest exercițiu explicativ, pe de o parte este unul ilustrativ și concludent și arată

la modul practic caracterul defectuos al reglementării sau punerea în executare a acestei

prevederi de către autoritățile chemate să le implementeze, iar pe de altă parte

demonstrează că autoritatea de licențiere nu a examinat aceste circumstanțe și s-a

limitat la normă fără a examina condițiile legale de angajare, generând un refuz

netemeinic și ilegal. La stabilirea numărului de locuitori, Legea obligă autoritatea de

licențiere să opereze doar cu date oficiale furnizate de autoritatea publică locală și

nicidecum cu alte date alternative statistice.

Prin Hotărârea Guvernului nr. 125 din 18 februarie 2013, act normativ ce

reglementează evidența locuitorilor, autoritatea responsabilă de evidența la domiciliu

sau la reședință este Agenția Servicii Publice prin intermediul subdiviziunilor sale

responsabile. Evidența locuitorilor se exercită de către autoritatea menționată prin

Sistemul Informațional Automatizat „Registrul de Stat al Populației”.

A considerat că, la depunerea cererii a îndeplinit cerințele legale, iar în lipsa

temeiurilor prevăzute de Lege, refuzul Agenției Medicamentului și Dispozitivelor

Medicale în includerea în licență a filialei farmaceutice amplasate în mun. Ungheni,

str. Decebal, nr. 19/b, este nefondat și ilegal.

A solicitat Societatea cu Răspundere Limtiată „Prodiafarm” admiterea acțiunii, a

recunoaște ca nefondat și ilegal refuzul exteriorizat prin decizia nr. 182-RC din 15 iunie

2018 a Agenției Medicamentului și Dispozitivelor Medicale cu obligarea reperfectării

licenței privind activitatea farmaceutică a Societății cu Răspundere Limtiată

„Prodiafarm” și includerea filialei farmaceutice noi, amplasată în mun. Ungheni, str.

Decebal 19/b în licența de activitate.

Prin hotărârea din 9 noiembrie 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Centru,

acțiunea a fost admisă.

A fost declarat ca fiind ilegal refuzul Agenției Medicamentului și Dispozitivelor

Medicale nr. 182-RC din 25 iunie 2018 privind reperfectarea licenței de activitate

farmaceutică a Societății cu Răspundere Limtiată „Prodiafarm” și includerea filialei

farmaceutice noi, amplasată în mun. Ungheni, str. Decebal 19/b în licența de activitate.

A fost obligată Agenția Medicamentului și Dispozitivelor Medicale să

reperfecteze licența cu privire la activitatea farmaceutică a Societății cu Răspundere

Limtiată „Prodiafarm” și să includă filiala farmaceutică nouă, amplasată în mun.

Ungheni, str. Decebal 19/b în licența de activitate.

4

Prin decizia din 27 februarie 2019 a Curții de Apel Chișinău, a fost respins apelul

declarat de Agenția Medicamentului și Dispozitivelor Medicale și s-a menținut

hotărârea din 9 noiembrie 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Centru.

În favoarea acestei soluții instanțele ierarhic inferioare au indicat că, distanța

legalăposibilă în scopul amplasării unei farmacii nou fodate nu urmează a fi calculată

printr-o marcare geometrică care nu ar presupune accesul fizic, ci o traversare posibilă

a acestui spațiu, o cale accesibilă potrivit art. 19 alin. (4) din Legea cu privire la

activitatea farmaceutică.

Din analiza materialelor cauzei au constatat că, datele statistice privind numărul

populației din or. Ungheni potrivit cărora numărul persoanelor cărora le revine o

farmacie este de 1 665,20 de persoane iar Agenția Medicamentului și Dispozitivelor

Medicale nu a dovedit prin adeverința eliberată de autoritatea administrației publice

locale aceste cifre, anexînd în acest sens un extras de pe site-ul băncii de date statistice

Moldova și în tabel întocmit într-un document excel.

Neprezentarea de către Agenția Medicamentului și Dispozitivelor Medicale a

probelor ce confirmă legalitatea actului emis constituie temei de anulare a acestuia.

Deoarece Agenția Medicamentului și Dispozitivelor Medicale a făcut trimitere la

nerespectarea de către Societatea cu Răspundere Limtiată „Prodiafarm” a factorului

geografic și demografic la solicitarea reperfectării licenței, însă nu a prezentat probe

care ar justifica temeiurile deciziei de respingere, a generat admiterea acțiunii.

La data de 16 aprilie 2019 Agenția Medicamentului și Dispozitivelor Medicale a

depus recurs împotriva deciziei din 27 februarie 2019 a Curții de Apel Chișinău.

În motivarea cererii de recurs a indicat că, instanțele ierarhic inferioare au încălcat

normele de drept material și procedural. Nu au fost stabilite circumstanțele care au

importanță pentru soluționarea pricinii.

A indicat că, au fost ignorate prevederile Legii nr. 1456 cu privire la activitatea

farmaceutică.

În procesul examinării ambele părți au prezentat probe similare, însă instanțele au

apreciat datele prezentate de intimat ca fiind veridice.

Instanțele inferioare nu au ținut cont de informația prezentată și anume că, distanța

de la filiala nou care se solicită a fi deschisă pe str. Decebal 19/b, către cea mai

apropiată farmcie existentă care se află pe str. Romană 27 care se află la o distanță de

240 m, neîncadrându-se în normativele stabilite.

A solicitat Agenția Medicamentului și Dispozitivelor Medicale admiterea

recursului, casarea deciziei din 27 februarie 2019 a Curții de Apel Chișinău cu emiterea

unei noi hotărâri de respingere a acțiunii ca neîntemeiată și nefondată.

Examinând admisibilitatea cererii de recurs, Completul specializat pentru

examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de

contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție menționează următoarele.

Prin Legea nr. 116 din 19 iulie 2018 a fost adoptat Codul administrativ al

Republicii Moldova.

În conformitate cu art. 257 alin. (1) din Codul administrativ, prezentul cod intră

în vigoare la 01 aprilie 2019.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) din Codul administrativ, recursul se depune

la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite neîntârziat Curții

Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar.

5

Decizia instanței de apel a fost pronunțată la 27 februarie 2019, respectiv, recursul

depus de Agenția Medicamentului și Dispozitivelor Medicale la data de 16 aprilie

2019, este în termen.

În conformitate cu art. 258 alin. (3) din Codul administrativ, procedurile de

contencios administrativ inițiate până la intrarea în vigoare a prezentului cod se vor

examina în continuare, după intrarea în vigoare a prezentului cod, conform prevederilor

prezentului cod. Prin derogare, admisibilitatea unei astfel de acțiuni în contenciosul

administrativ se va face conform prevederilor în vigoare până la intrarea în vigoare a

prezentului cod. Prevederile prezentului alineat se vor aplica corespunzător pentru

procedurile de apel, de recurs și de contestare cu recurs a încheierilor judecătorești.

Prin urmare, Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție va aprecia condițiile de admisibilitate a recursului în conformitate

cu prevederile art. 258 alin. (3) din Codul administrativ, adică conform reglementărilor

anterioare intrării în vigoare a Codului administrativ.

Examinând temeiurile recursului în raport cu materialele cauzei civile, Completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție consideră că,

recursul este inadmisibil din următoarele motive.

În conformitate cu art. 432 din Codul de procedură civilă, părțile și alți participanți

la proces sunt în drept să declare recurs în cazul în care se invocă încălcarea esențială

sau aplicarea eronată a normelor de drept material sau a normelor de drept procedural.

Se consideră că normele de drept material au fost încălcate sau aplicate eronat în

cazul în care instanța judecătorească:

a) nu a aplicat legea care trebuia să fie aplicată;

b) a aplicat o lege care nu trebuia să fie aplicată;

b1) a aplicat o lege care a fost declarată neconstituțională;

c) a interpretat în mod eronat legea;

d) a aplicat în mod eronat analogia legii sau analogia dreptului.

Se consideră că normele de drept procedural au fost încălcate sau aplicate eronat

în cazul în care:

a) cauza a fost judecată de un judecător care nu avea dreptul să participe la

judecarea ei;

b) cauza a fost judecată în absența unui participant la proces căruia nu i s-a

comunicat locul, data și ora ședinței de judecată;

c) în judecarea cauzei au fost încălcate regulile privind limba de desfășurare a

procesului;

d) instanța a soluționat problema drepturilor unor persoane care nu au fost

implicate în proces;

e) în dosar lipsește procesul-verbal al ședinței de judecată;

f) hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea competenței jurisdicționale.

Săvârșirea altor încălcări decât cele indicate la alin. (3) constituie temei de

declarare a recursului doar în cazul și în măsura în care acestea au dus sau ar fi putut

duce la soluționarea greșită a cauzei sau în cazul în care instanța de recurs consideră că

aprecierea probelor de către instanța judecătorească a fost arbitrară, sau în cazul în care

erorile comise au dus la încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale omului.

Temeiurile prevăzute la alin. (3) se iau în considerare de către instanță din oficiu.

6

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

consideră că recursul depus de Agenția Medicamentului și Dispozitivelor Medicale nu

se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 432 alin. (2), (3) și (4) din Codul de

procedură civilă.

Prin urmare, argumentele invocate în recurs nu denotă încălcarea esențială sau

aplicarea eronată a normelor de drept material sau a normelor de drept procedural de

către instanța de apel, respectiv, nu constituie temei de casare a deciziei recurate.

Or, recursul exercitat conform secțiunii a II-a are caracter devolutiv numai asupra

problemelor de drept material și procedural, verificându-se numai legalitatea deciziei,

dar nu și temeinicia ei în fapt.

În acest context, Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție menționează și faptul că, procedura admisibilității constă în

verificarea faptului dacă motivele invocate în recurs se încadrează în cele prevăzute în

art. 432 alin. (2), (3) și (4) din Codul de procedură civilă.

Totodată, Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție relevă că, conform jurisprudenței CEDO, recursurile trebuie să fie

efective, adică să fie capabile să ofere îndreptarea situației prezentate în cerere, la fel

recursul trebuie să posede puterea de a îndrepta în mod direct starea de lucruri (cauza

Purcell contra Irlandei, 16 aprilie 1991), pe când în recursul depus de Agenția

Medicamentului și Dispozitivelor Medicale asemenea aspecte nu se regăsesc.

Astfel, din considerentele menționate, Completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara recursul

depus de Agenția Medicamentului și Dispozitivelor Medicale, ca inadmisibil.

În conformitate cu art. 193, 195, 230 și 258 alin. (3) din Codul administrativ și

art. 270 din Codul de procedură civilă, Completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de Agenția Medicamentului și Dispozitivelor Medicale, se declară

inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

Judecătorul Tamara Chișca-Doneva

Judecătorii Sveatoslav Moldovan

Nicolae Craiu

7