3ra-1265/17 — contestarea actului administrativ

3ra-1265/17 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2017)

Dosarul nr.3ra-1265/17

prima instanță: Judecătoria Chișinău (sediul Centru)

Judecător: G. Manoli

instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău

Judecători: N. Budăi, V. Efros, I. Muruianu

ÎNCHEIERE

15 noiembrie 2017 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecător Tatiana Vieru

Judecători Nicolae Craiu, Oleg Sternioală,

examinând admisibilitatea recursului declarat de către Consiliul municipal

Chișinău,

în cauza civilă la cererea de chemare în judecată depusă de Oficiul teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului municipal Chișinău,

intervenient accesoriu Societatea pe Acțiuni „Apă Canal Chișinău”, Întreprinderea de

Stat „Centru Tehnic pentru Securitatea Industrială și Certificare” cu privire la

contestarea actului administrativ,

împotriva deciziei Curții de Apel Chișinău din 27 iulie 2017, prin care s-a

respins apelul declarat de către Consiliul municipal Chișinău și s-a menținut hotărârea

Judecătoriei Chișinău (sediul Centru) din 15 martie 2017,

c o n s t a t ă :

La 25 ianuarie 2017, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a depus

cerere de chemare în judecată împotriva Consiliului municipal Chișinău, intervenient

accesoriu Societatea pe Acțiuni „Apă Canal Chișinău”, Întreprinderea de Stat „Centru

Tehnic pentru Securitatea Industrială și Certificare” cu privire la contestarea actului

administrativ.

În motivarea acțiunii reclamantul a indicat că, Consiliul municipal Chișinău prin

decizia nr. 6/10-1 din 15 decembrie 2016 cu privire la preluarea în proprietatea

publică locală a rețelelor exterioare de apeduct și de canalizare ale obiectivului

„Clădirea laboratorului (branșament I, II) din str. Melestiu 22 A, municipiul Chișinău

1

de la Întreprinderea de Stat „Centru Tehnic pentru Securitatea Industrială și

Certificare” și transmiterea acestora la balanța Societății pe Acțiuni „Apă Canal

Chișinău”.

Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat în conformitate cu art. 64 a Legii

nr. 436-XVI din 28 octombrie 2006 privind administrația publică locală a efectuat

controlul legalității deciziei menționate și consideră că aceasta a fost adoptată cu

încălcarea prevederilor legislației în vigoare.

Potrivit art. 68 a Legii nr. 436-XVI din 28 octombrie 2006, prin notificarea nr.

1304/OT4-2423 din 22 decembrie 2016, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de

Stat a solicitat Consiliului municipal Chișinău anularea deciziei nr. 6/10-1 din 15

decembrie 2016, ca fiind emisă contrar legislației.

Conform art. 15 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ după

examinarea notificării, organul emitent, respectiv Consiliul municipal Chișinău, urma

să efectueze una dintre cele două acțiuni prevăzute de lege, să respingă cererea sau să

o admită cu modificarea sau abrogarea actului litigios.

Ținând cont că prevederile menționate, nu au fost respectate, ca rezultat Oficiul

teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a înaintat prezenta acțiunea în judecată în

conformitate cu art. 68 alin. (3), (4) a Legii nr. 436 din 28 decembrie 2006 privind

administrația publică locală, care prevede că, în termen de 30 de zile de la data primirii

notificării, autoritatea locală emitentă trebuie să modifice sau să abroge actul

contestat. În cazul în care, în termenul stabilit la alin.(3), autoritatea locală emitentă

și-a menținut poziția sau nu a reexaminat actul contestat, oficiul teritorial al

Cancelariei de Stat poate sesiza instanța de contencios administrativ în termen de 30

de zile de la data primirii notificării refuzului de a modifica sau de a abroga actul

contestat sau în cazul tăcerii autorității locale emitente în termen de 60 de zile de la

data notificării cererii de modificare sau de abrogare a actului în cauză.

Specifică reclamantul că decizia contestată, a fost emisă în baza art. 19 alin. (4)

din Legea nr. 303 din 13 decembrie 2013 privind serviciul public de alimentare cu

apă și de canalizare care prevede că la finalizarea lucrărilor de construcție, instalațiile

și rețelele publice de alimentare cu apă și de canalizare, situate pe teren public,

construite de persoane fizice și/sau de persoane juridice, precum și cele construite pînă

la intrarea în vigoare a prezentei legi, indiferent de sursa de finanțare, se transmit

gratuit la balanța autorității administrației publice locale sau direct operatorului în

conformitate cu decizia consiliului local.

De asemenea decizia contestată a fost adoptată în temeiul art. 5 alin. (41) din

Legea nr. 272 din 10 februarie 1999 cu privire la apa potabilă, care prevede că

instalațiile și rețelele publice de alimentare cu apă și de canalizare, situate pe teren

public, construite de persoane juridice și/sau de persoane fizice, indiferent de sursa de

finanțare, se transmit gratuit la balanța administrației publice locale sau direct

operatorului serviciului respectiv în conformitate cu decizia consiliului local.

2

Reclamantul accentuează că conform art. 140 alin. (1) din Constituția Republicii

Moldova, legile și alte acte normative sau unele părți ale acestora devin nule, din

momentul adoptării hotărârii corespunzătoare a Curții Constituționale.

Potrivit Hotărîrii Curții Constituționale nr. 30 din 1 noiembrie 2016, sintagma

„Gratuit la balanța” din art. 19 alin. (4) din Legea nr. 303 din 13 decembrie 2013

privind serviciul public de alimentare cu apă și de canalizare și din art. 5 alin. (41) din

Legea nr. 272 din 10 februarie 1999 cu privire la apă potabilă a fost declarată

neconstituțională, avînd în vedere că norma articolelor respective reprezintă de fapt o

expropriere, iar în temeiul Legii exproprierii pentru cauză de utilitate publică nr. 488

din 8 iulie 1999, exproprierea urmează a fi precedată de o despăgubire a titularului

bunului.

Consideră reclamantul că încălcarea acestor norme duce la nulitatea actului

contestat.

Solicită Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat anularea deciziei

Consiliului municipal Chișinău nr. 6/10-1 din 15 decembrie 2016 cu privire la

preluarea în proprietatea publică locală a rețelelor exterioare de apeduct și de

canalizare ale obiectivului „Clădirea laboratorului (branșament I, II) din str. Melestiu

22 A, municipiul Chișinău de la Întreprinderea de Stat „Centru Tehnic pentru

Securitatea Industrială și Certificare” și transmiterea acestora la balanța Societății pe

Acțiuni „Apă Canal Chișinău”.

Prin hotărârea Judecătoriei Chișinău (sediul Centru) din 15 martie 2017 s-a

admis acțiunea, s-a anulat decizia Consiliului municipal Chișinău nr. 6/10-1 din 15

decembrie 2016 cu privire la preluarea în proprietatea publică locală a rețelelor

exterioare de apeduct și de canalizare ale obiectivului „Clădirea laboratorului

(branșament I, II) din str. Melestiu 22 A, municipiul Chișinău de la Întreprinderea de

Stat „Centru Tehnic pentru Securitatea Industrială și Certificare” și transmiterea

acestora la balanța Societății pe Acțiuni „Apă Canal Chișinău” (f.d. 26, 42-47).

Prin decizia Curții de Apel Chișinău din 27 iulie 2017, s-a respins apelul declarat

de către Consiliul municipal Chișinău și s-a menținut hotărârea Judecătoriei Chișinău

(sediul Centru) din 15 martie 2017 (f.d. 68-84).

La 4 august 2017, Consiliul municipal Chișinău a depus recurs împotriva

deciziei Curții de Apel Chișinău din 27 iulie 2017, solicitând admiterea recursului,

casarea deciziei instanței de apel și hotărârii primei instanțe cu emiterea unei noi

hotărâri cu privire la respingerea acțiunii.

Recurentul, Consiliul municipal Chișinău, în motivarea recursului a indicat că

instanțele de judecată la adoptarea hotărârilor contestate, au aplicat și interpretat

eronat normele dreptului material aplicabile raportului juridic litigios. Recurentul

menționează că decizia Consiliului municipal Chișinău nr. 6/10-1 din 15 decembrie

2016 cu privire la preluarea în proprietatea publică locală a rețelelor exterioare de

apeduct și de canalizare ale obiectivului „Clădirea laboratorului (branșament I, II) din

3

str. Melestiu 22 A, municipiul Chișinău de la Întreprinderea de Stat „Centru Tehnic

pentru Securitatea Industrială și Certificare” și transmiterea acestora la balanța

Societății pe Acțiuni „Apă Canal Chișinău” a fost adoptată cu respectarea

prevederilor actelor normative în vigoare și anume art. 8 din Legea nr. 523 din 16

iulie 1999 cu privire la proprietatea publică a unității administrative-teritoriale, pct.

5, pct. 10 alin. (3), pct. 13-16 din Hotărârea Guvernului nr. 901 din 31 decembrie

2015 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul de transmitere a bunurilor

proprietate publică, art. 14 alin. (2) lit. b), art. 19 alin. (4), art. 74 alin. (5) din Legea

nr. 436 din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală.

Totodată recurentul invocă că Întreprinderea de Stat „Centru Tehnic pentru

Securitatea Industrială și Certificare” a solicitat transmiterea în proprietatea publică

locală Consiliului cu titlul gratuit a rețelelor exterioare de apeduct și a rețelelor de

canalizare ale obiectivului „Clădirea laboratorului (branșament I, II) din str. Melestiu

22 A, municipiul Chișinău în valoare de 138 893,82 lei. În urma examinării

demersului Primăria municipiului Chișinău a considerat rezonabilă preluarea în

proprietate publică locală cu titlu gratuit a rețelelor exterioare de apeduct și a rețelelor

de canalizare ale obiectivului „Clădirea laboratorului (branșament I, II) din str.

Melestiu 22 A, municipiul Chișinău în valoare de 138 893,82 lei. Societatea pe

Acțiuni „Apă Canal Chișinău” duce evidența rețelelor enunțate, prin urmare această

entitate urma să preia rețelele de apă și canalizare pentru întreținerea și exploatarea

acestora.

În conformitate cu art. 439 alin. (2) Codul de procedură civilă, după parvenirea

dosarului, un complet din 3 judecători decide asupra admisibilității recursului,

dispune expedierea copiei de pe recurs intimatului, cu înștiințarea despre necesitatea

depunerii obligatorii a referinței timp de o lună de la data primirii acesteia. În cazul

neprezentării referinței în termenul stabilit, admisibilitatea recursului se decide în

lipsa acesteia.

La 9 octombrie 2017, în conformitate art. 439 alin. (2) din Codul de procedură

civilă, Curtea Supremă de Justiție i-a comunicat cererea de recurs Oficiului teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat, Întreprinderii de Stat „Centru Tehnic pentru

Securitatea Industrială și Certificare” și Societății pe Acțiuni „Apă Canal Chișinău”

informându-i că referința se depune în termen de o lună de la data primirii scrisorii.

În mod corespunzător, dacă referința nu a fost prezentată în termenul stabilit,

admisibilitatea recursului se decide în lipsa acesteia.

La 18 octombrie 2017, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a depus

referință la cererea de recurs depusă, prin care a solicitat declararea recursului ca fiind

inadmisibil.

Pînă la examinarea cauzei, Întreprinderea de Stat „Centru Tehnic pentru

Securitatea Industrială și Certificare” și Societatea pe Acțiuni „Apă Canal Chișinău”

4

nu au depus referință la cererea de recurs, prin care să-și exprime opinia referitor la

recursul declarat.

Analizând admisibilitatea recursului, conform art. 440 din Codul de procedură

civilă, completul Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție consideră că cererea de recurs formulată de Consiliul municipal

Chișinău este inadmisibilă, din următoarele motive.

În conformitate cu art. 439 alin. (3) Codul de procedură civilă, judecătorul

raportor verifică încadrarea în prevederile legii a temeiurilor invocate în recurs și face

un raport verbal în fața completului de judecată instituit în conformitate cu alin.(2).

Materialele cauzei dovedesc faptul că recursul nu a fost examinat anterior, fiind

respectate, totodată, dispozițiile art. 430 din Codul de procedură civilă.

În conformitate cu art. 434 alin. (1) Codul de procedură civilă, recursul se

declară în termen de 2 luni de la data comunicării hotărîrii sau a deciziei integrale.

Astfel, prin prisma dispoziției citate, Colegiul civil, comercial și de contencios

administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție constată recursul declarat de Consiliul

municipal Chișinău în termen din următoarele motive.

În procedura de filtru, instanța de recurs a reținut că decizia instanței de apel din

26 iunie 2017, iar recursul a fost declarat de Consiliul municipal Chișinău la 4 august

2017.

În continuare, audiind raportul verbal al judecătorului-raportor și verificând

încadrarea în dispozițiile art. 432 alin. (2), (3) și (4) din Codul de procedură civilă a

temeiurilor invocate în recurs, completul Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție constată existența temeiului prevăzut la

art. 433 lit. a) CPC, din următoarele considerente.

În conformitate cu art. 432 alin. (1) din Codul de procedură civilă, părțile și alți

participanți la proces sunt în drept să declare recurs în cazul în care se invocă

încălcarea esențială sau aplicarea eronată a normelor de drept material sau a normelor

de drept procedural. Temeiurile declarării recursului sunt enumerate exhaustiv în

alineatele (2), (3) și (4) ale acestui articol.

Rațiunea acestor dispoziții legale fundamentează ideea potrivit căreia judecarea

recursului exercitat conform Secțiunii II-a, Capitolul XXXVIII din Codul de

procedură civilă, are un caracter devolutiv și privește doar problemele de drept

material și procedural, verificându-se doar legalitatea deciziei, nu și temeinicia ei în

fapt. În aceste condiții, trebuie observat caracterul extraordinar al aceste căi de atac,

la care se poate recurge doar în cazurile excepționale enunțate de dispozițiile art. 432

alin. (2), (3), (4) din Codul de procedură civilă.

Din acest punct de vedere, completul Colegiului își propune să verifice esența

și temeiurile recursului, precum și argumentele privind caracterul nelegal al deciziei

atacate, în limitele în care au fost formulate și prin prisma drepturilor garantate de

Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (CEDO).

5

Instanța subliniază că în materie civilă Convenția nu garantează un drept de

recurs, dar că o eventuală procedură de examinare a admisibilității acestuia face

incident articolul 6 (a se vedea, inter alia, Kukkonen v. Finlanda (nr. 2), 13 ianuarie

2009, para. 24; Akaki Tchaghiashvili v. Georgia, 2 septembrie 2014, para. 34).

În plus, un stat care dispune de astfel de instanțe de recurs are obligația să se

asigure că justițiabilii se bucură de principiile unui proces echitabil garantate de art.

6 alin. (1), în special de dreptul de acces la o instanță și de dreptul de a fi audiat. (a

se vedea, de exemplu, Erfar – Avef v. Grecia, 27 martie 2014, para. 39 – 40;

Lebedinschi v. Republica Moldova, 16 septembrie 2015, para. 32).

Cu privire la primul aspect, instanța de recurs observă că dreptul de acces la un

tribunal al unei persoane poate fi limitat, inclusiv în cazul admisibilității contestațiilor

înaintate prin intermediul căilor de atac, întrucât însăși natura sa solicită o

reglementare specială din partea statului, care beneficiază de o anumită marjă de

apreciere. În acest sens, condițiile pentru autorizarea unei cereri introduse pe o cale

de atac extraordinară pot fi mai stricte decât condițiile instituite pentru o cale de atac

ordinară (a se vedea, inter alia, Marc Brauer v. Germania, 1 septembrie 2016, para.

34; Miessen v. Belgia, 16 octombrie 2016, para. 64).

În același timp, în jurisprudența sa consecventă, Curtea Europeană a precizat că

interpretarea normelor de procedură reprezintă o chestiune de drept intern și ține, în

principiu, de competența instanțelor să evalueze motivele de admisibilitate a unei

cereri de acest tip (a se vedea, de exemplu, Kukkonen v. Finlanda (nr. 2), ibidem,

para. 25; Vučković și alții v. Serbia (excepții preliminare), 25 martie 2014, para. 80;

Miessen v. Belgia, ibidem, para. 70).

Astfel, în conformitate cu art. 433 lit. a) din Codul de procedură civilă, cererea

de recurs se consideră inadmisibilă în cazul în care recursul nu se încadrează în

temeiurile prevăzute la art. 432 alin.(2), (3) și (4).

În același context, alin. (2) și (3) ale art. 432 din Codul de procedură civilă

prevăd exhaustiv cazurile în care se consideră că normele de drept material sau de

drept procedural au fost încălcate sau aplicate eronat, iar alineatul (4) stabilește că

săvârșirea altor încălcări decât cele indicate la alin.(3) constituie temei de declarare a

recursului doar în cazul și în măsura în care acestea au condus sau ar fi putut conduce

la soluționarea greșită a pricinii, în cazul în care instanța de recurs consideră că

aprecierea probelor de către instanța judecătorească a fost arbitrară sau în cazul în

care erorile comise au condus la încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale

omului.

Prin urmare, reglementările referitoare la formalitățile și termenele impuse de

articolele 433 și 432 alin. (2)-(4) din Codul de procedură civilă urmăresc protejarea

interesului părții, precum și competența asigurării interpretării unitare a legii de către

Curtea Supremă de Justiție. Aceste limitări urmăresc un scop legitim, îndeplinind

cerințele securității juridice și a bunei-administrări a justiției (a se vedea, mutatis

6

mutandis, Beniamin Nersesyan v. Armenia, 19 ianuarie 2010, para. 22; Erfar – Avef,

ibidem, para. 41, Marc Brauer, ibidem, para. 35; Miessen, ibidem, para. 67;

Trevisanato v. Italia, 16 decembrie 2016, para. 36 - 37).

În speță, instanța constată că cererea de recurs declarată de către Consiliul

municipal Chișinău este formulată în baza art. 432 alin. (1), (2) lit. a), c) și alin. (4)

din Codul de procedură civilă, așa cum prevede art. 437 alin. (1), lit. f) din Codul de

procedură civilă.

Completul judiciar notează că-i revine obligația de a verifica dacă argumentele

recurentului întrunesc condițiile necesare pentru a declara admisibil cererea acestuia,

inclusiv dacă normele de drept invocate în favoarea punctului său de vedere sunt

incidente la soluționarea fondului cauzei. Cu toate acestea, trebuie subliniat că din

succesiunea actelor dosarului reiese că recurentul a reluat criticile formulate în faza

procesuală anterioară și asupra cărora instanța de apel deja s-a pronunțat.

Prin urmare, Colegiul constată că încălcările invocate, exprimate sub forma unor

enunțuri generale, fără a fi aprofundate, nu permit încadrarea lor în temeiurile

prevăzute la art. 432 alin. (2), (3) sau (4) din Codul de procedură civilă. Deci, în mod

evident, lipsește o formulare suficientă și adecvată în ceea ce privește chestiunea de

drept pusă în discuție pentru a identifica esența și temeiul cererii de recurs, impuse

de art. 437 alin. (1) lit. f) din Codul de procedură civilă.

Cât privește dreptul justițiabilului „de a fi audiat”, garantat de Convenție,

instanța notează că obligația de a motiva o hotărâre judecătorească poate varia în

funcție de natura deciziei în cauză (a se vedea, inter alia, Helle v. Finlanda, 19

decembrie 1997, para. 55; Latourniere v. Franța, 10 decembrie 2002, para. 2; Hansen

v. Norvegia, 2 octombrie 2014, para. 71 – 74). De fapt, în concepția instanței

europene, art. 6 alin. (1) nu impune motivarea detaliată a deciziei unei instanțe de

recurs care, întemeindu-se pe dispoziții legale specifice, respinge un recurs, ca fiind

„lipsit de șanse de succes” (a se vedea, mutatis mutandis, Kukkonen v. Finlanda (nr.

2), ibidem, para. 24; Beniamin Nersesyan, ibidem, para. 23 – 24; Akaki

Tchaghiashvili, ibidem, para. 34 sau Papaioannou v. Grecia, 2 iunie 2016, para. 45).

Mai mult, instanța observă că recurentul Consiliul municipal Chișinău a

formulat prezenta cerere după ce au avut posibilitatea de a fi audiat de o instanță de

fond și de o instanță de apel, care au fost competente de a examina toate chestiunile

de fapt și de drept relevante litigiului (a se vedea, mutatis mutandis, Levages

Prestations Services v. Franța, 23 octombrie 1996, para. 48; A. Menarini Diagnostics

S.R.L. v. Italia, 27 septembrie 2011, para. 59; Akaki Tchaghiashvili, ibidem, para.

34).

În sfârșit, în limitele impuse de art. 439 alin. (3) din Codul de procedură civilă,

instanța conchide că recursul dedus judecății nu corespunde cerinței de a fi „efectiv”,

adică nu s-a bazat exclusiv pe chestiuni de drept, care ar cuprinde încălcări esențiale

sau aplicări eronate din partea instanței judecătorești ierarhic inferioară a normelor

7

de drept material sau a normelor de drept procedural. Din aceste raționamente,

completul Colegiului constată existența temeiului prevăzut la art. 433 lit. a) din Codul

de procedură civilă, fiind respectat, în viziunea instanței, raportul rezonabil de

proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit.

În conformitate cu art. 440 alin.(1) din Codul de procedură civilă, în cazul în

care se constată existența unuia din temeiurile prevăzute la art. 433, completul din 3

judecători decide în mod unanim, printr-o încheiere motivată irevocabilă, asupra

inadmisibilității recursului. Încheierea se emite conform prevederilor art. 270 și nu

conține nici o referire cu privire la fondul recursului.

Astfel, având în vedere circumstanțele stabilite supra, completul Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție decide în

mod unanim că recursul declarat de către Consiliul municipal Chișinău nu ridică

probleme de drept și nu poate fi acceptat spre examinarea în fond, urmând a fi

considerat inadmisibil.

În conformitate cu art. 270, art. 433 lit. a) și art. 440 alin. (1) din Codul de

procedură civilă, completul Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul declarat de către Consiliul municipal Chișinău se consideră

inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului, judecător Tatiana Vieru

Judecători Nicolae Craiu

Oleg Sternioală

8