Decizia nr. 10/2014 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 11/1/2014 — chestiunea de drept: modului de interpretare a dispoziţiilor art. 47 alin. (2) din Legea nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă, cu modificările şi completările ulterioare, şi anume…

Titularul şi obiectul sesizării Curtea de Apel Craiova – Secţia I civilă, prin Încheierea din 2 iulie 2014 pronunţată în Dosarul nr. 7.259/95/2013, a dispus sesizarea, din oficiu, a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă privind pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea modului de interpretare a dispoziţiilor art. 47 alin. (2) din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv dacă norma de trimitere anterior menţionată se referă la termenul general de prescripţie de 3 ani reglementat de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 (respectiv art. 2.517 din Codul civil) sau la termenul de prescripţie de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului fiscal următor celui în care a luat naştere dreptul reglementat de art. 131 alin. (1) din Codul de procedură fiscală.

Expunerea succintă a procesului Reclamanta Schinteie Viorica, prin contestaţia înregistrată pe rolul Tribunalului Gorj sub nr. 7.259/95/2013, a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Gorj anularea, ca netemeinică şi nelegală, a Deciziei nr. 154/09.07.2013, emisă de către pârâtă. Prin decizia contestată, i s-a imputat reclamantei suma de 3.500 lei, reprezentând primă de instalare ce i-a fost acordată acesteia în luna iunie 2010, în temeiul art. 75 din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare. În motivarea contestaţiei, reclamanta a susţinut că a fost depăşit termenul general de prescripţie de 3 ani la momentul emiterii deciziei contestate, în sensul celor prevăzute prin art. 47 alin. (2) din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare. Pârâta Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Gorj, prin apărările formulate, a apreciat că termenul aplicabil pentru recuperarea debitului este cel prevăzut de art. 131 din Codul de procedură fiscală, respectiv de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor celui în care a luat naştere dreptul la recuperarea debitului, deoarece măsurile de executare emise au fost realizate în conformitate cu prevederile art. 31 din anexa la Ordinul preşedintelui Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă nr. 279/2004 pentru aprobarea Procedurii privind activitatea de control, de îndeplinire a măsurilor asigurătorii, precum şi de efectuare a executării silite a debitelor rezultate din nerespectarea prevederilor Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă, cu modificările şi completările ulterioare, care fac trimitere la dispoziţiile Codului de procedură fiscală. Tribunalul Gorj – Secţia conflicte de muncă şi asigurări sociale, prin Sentinţa civilă nr. 5.243 din 9 decembrie 2013, a admis contestaţia formulată de reclamantă şi a dispus anularea deciziei atacate, cu motivarea că aceasta a fost emisă cu încălcarea dispoziţiilor art. 75, 76 şi art. 47 alin. (2) din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, termenul general de prescripţie prevăzut de art. 47 alin. (2) din actul normativ anterior menţionat fiind cel de 3 ani, reglementat de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, în vigoare la data acordării primei de instalare şi nu cel de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor celui în care a luat naştere acest drept, în sensul celor prevăzute de art. 131 din Codul de procedură fiscală, considerându-se că Legea nr. 76/2002 este lege specială în raport cu Codul de procedură fiscală. Împotriva acestei sentinţe, intimata Agenţia Judeţeană de Ocupare a Forţei de Muncă Gorj a formulat apel, criticile formulate vizând atât problema termenului de prescripţie aplicabil pentru recuperarea debitului, cât şi fondul cauzei, respectiv dreptul la restituirea primei de instalare. Curtea de Apel Craiova – Secţia I civilă, în cadrul soluţionării apelului, a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept dedusă judecăţii, dispunând totodată suspendarea cauzei până la pronunţarea soluţiei cu privire la dezlegarea în drept a chestiunii sesizate, potrivit dispoziţiilor art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă.

Motivele de admisibilitate reţinute de titularul sesizării Prin Încheierea din data de 2 iulie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 7.259/95/2013, Curtea de Apel Craiova – Secţia I civilă a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă privind admisibilitatea sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, motivat de faptul că: 1. Soluţionarea litigiului depinde de rezolvarea problemei de drept cu privire la identificarea duratei termenului de prescripţie reglementat de art. 47 alin. (2) din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, pentru recuperarea sumelor acordate în mod necuvenit din bugetul asigurărilor pentru şomaj, precum şi oricăror alte debite constituite la bugetul asigurărilor pentru şomaj, fiind necesar a se stabili dacă norma de trimitere de la articolul anterior menţionat se referă la termenul general de prescripţie de 3 ani reglementat de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 (respectiv art. 2.517 din noul Cod civil) sau termenul de prescripţie de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor celui în care a luat naştere dreptul, reglementat de art. 131 alin. (1) din Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare. 2. Problema de drept care face obiectul sesizării este nouă, întrucât asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept 4.1. Apelanta Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Gorj a susţinut că, în situaţia debitelor constituite la bugetul asigurărilor pentru şomaj, altele decât cele provenind din contribuţii, dreptul de a cere executarea silită se prescrie în termen de 5 ani, termen care începe să curgă de la data de 1 ianuarie a anului următor celui în care a luat naştere acest drept. 4.2. Intimata Schinteie Viorica a arătat că durata termenului general de prescripţie prevăzut de art. 47 alin. (2) din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, este de 3 ani, şi anume termenul prevăzut de art. 3 din Decretul nr. 167/1958.

Punctul de vedere al completului de judecată cu privire la dezlegarea chestiunii de drept Opinia exprimată de instanţa de sesizare este cea potrivit căreia sintagma „termenul general de prescripţie legal” din cuprinsul art. 47 alin. (2) din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, trebuie interpretată prin trimitere la dispoziţiile generale ale art. 3 din Decretul nr. 167/1958 (reluate în art. 2.517 din Codul civil), durata termenului de prescripţie pentru recuperarea debitelor constituite la bugetul asigurărilor pentru şomaj fiind de 3 ani. În susţinerea acestei opinii, instanţa de trimitere a invocat următoarele argumente: a. Legea utilizează, în norma de trimitere, sintagma „termen general de prescripţie legal”, iar acest termen a fost reglementat de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 (în prezent, de art. 2.517 din noul Cod civil), acestea fiind dispoziţiile legale cu aplicabilitate generală, atunci când legile speciale nu prevăd un alt termen. b. Termenul prevăzut de art. 131 din Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare, nu este un termen general, ci unul special, reglementat în materia executării silite a creanţelor fiscale, iar obligaţia de restituire a sumelor primite necuvenit cu titlu de primă de instalare nu se încadrează în categoria creanţelor fiscale, astfel cum acestea sunt definite de art. 21 şi 22 din actul normativ anterior menţionat. c. Dispoziţiile art. 31 din anexa la Ordinul preşedintelui Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă nr. 279/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se referă la activitatea de îndeplinire a măsurilor asigurătorii, precum şi de efectuare a executării silite a debitelor rezultate din nerespectarea prevederilor legii, însă fac trimitere la procedura concretă de realizare a acestei activităţi. Ordinul dat în aplicarea legii nu poate statua printr-o normă de trimitere un alt termen decât legea însăşi. Dacă legiuitorul ar fi înţeles să reglementeze durata termenului de prescripţie la 5 ani prin raportare la dispoziţiile speciale din Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare, ar fi trimis, în mod expres, în cuprinsul art. 47 alin. (2) din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, la aceste norme şi nu la termenul general de prescripţie. d. Ca argument de analogie, dispoziţiile asemănătoare privind recuperarea debitelor la bugetul asigurărilor sociale au statuat, prin art. 141 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, cu modificările şi completările ulterioare, că sumele încasate necuvenit cu titlu de prestaţii de asigurări sociale se recuperează pe baza deciziei emise de casa teritorială/sectorială de pensii, ce constituie titlu executoriu, cu respectarea termenului general de prescripţie de 3 ani.

Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie Opiniile conturate prin soluţiile pronunţate sau punctele de vedere exprimate de instanţele judecătoreşti sunt neunitare, în sensul că anumite curţi de apel au apreciat că sintagma „termenul general de prescripţie legal” din cuprinsul art. 47 alin. (2) din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, se referă la termenul de 3 ani prevăzut de art. 3 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958, în timp ce altele au reţinut că aceasta are în vedere termenul de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor celui în care a luat naştere dreptul, conform art. 131 alin. (1) din Codul de procedură fiscală. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat anterior asupra acestei chestiuni de drept, nefiind pronunţată o decizie în interesul legii sau o altă hotărâre prealabilă având acest obiect; totodată, este de observat că instanţa supremă nu are competenţă în legătură cu aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, din adresele existente la dosar rezultând că nu au identificat, în jurisprudenţa proprie, decizii referitoare la chestiunea de drept ce face obiectul sesizării. De asemenea, prin Adresa nr. 2.034/C/III-5/2014 din 11 septembrie 2014, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că, din verificările efectuate în evidenţa sesizărilor de recurs în interesul legii la nivelul Secţiei judiciare, Serviciul judiciar civil, nu a fost identificată nicio lucrare de verificare a practicii judiciare în legătură cu problema de drept ce face obiectul sesizării.

Jurisprudenţa Curţii Constituţionale Curtea Constituţională nu a fost învestită cu examinarea constituţionalităţii art. 47 alin. (2) din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare.

Raportul asupra chestiunii de drept Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că sunt întrunite condiţiile de admisibilitate a sesizării formulate, concluzionându-se că sintagma „termenul general de prescripţie legal” din cuprinsul art. 47 alin. (2) din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, se referă la termenul de 3 ani prevăzut de art. 3 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958, respectiv art. 2.517 din Codul civil.

Înalta Curte Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori şi chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată constată următoarele: Potrivit dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă adoptat prin Legea nr. 134/2010, „Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată”. Aşadar, legiuitorul, în cuprinsul articolului anterior menţionat, a instituit o serie de condiţii de admisibilitate pentru declanşarea acestei proceduri, care se impun a fi întrunite în mod cumulativ; în doctrină, ele au fost identificate după cum urmează: 1. existenţa unei cauze în curs de judecată, în ultimă instanţă; 2. cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului învestit să soluţioneze cauza în ultimă instanţă; 3. ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată; 4. o chestiune de drept cu caracter de noutate şi asupra căreia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat şi nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare. Pentru a se conchide cu privire la respectarea condiţiei privind existenţa unei cauze în curs de judecată, în ultimă instanţă, trebuie pornit de la obiectul cererii deduse judecăţii, calificarea acesteia şi verificarea competenţei instanţei de sesizare de a soluţiona cauza în ultimă instanţă, ceea ce, implicit, presupune şi premisa verificării competenţei de primă instanţă. Cum finalitatea pronunţării unei hotărâri prealabile în procedura reglementată de art. 519 şi următoarele din Codul de procedură civilă este dezlegarea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, prin care să dea rezolvare de principiu acesteia, se impune evaluarea problemei de drept în coordonatele sale legale, ceea ce implică stabilirea premiselor corecte de analiză în realizarea demonstraţiei juridice, şi nu preluarea celor stabilite de instanţa de trimitere, după cum, la pronunţarea prezentei decizii, este lipsită de relevanţă şi omisiunea aceleiaşi instanţe de a da anumite dezlegări intermediare ce se constituie în chestiuni prealabile indispensabile în rezolvarea problemei de drept. Cauza dedusă judecăţii pe rolul Tribunalului Gorj – Secţia conflicte de muncă şi asigurări sociale are ca obiect contestaţia formulată de contestatoarea Schinteie Viorica prin care, în contradictoriu cu intimata Agenţia Judeţeană de Ocupare a Forţei de Muncă Gorj, a solicitat instanţei ca, prin sentinţa ce o va pronunţa, să dispună anularea, pentru nelegalitate şi netemeinicie, a Deciziei nr. 154 din 9 iulie 2013 emise de intimată, prin care s-a dispus recuperarea unui debit de 3.500 lei, reprezentând prima de instalare ce i-a fost acordată în temeiul art. 75 din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, sumă încasată de contestatoare în luna iunie 2010. Art. 75 din actul normativ de referinţă prevede că: „Persoanele care, în perioada în care beneficiază de indemnizaţie de şomaj, se încadrează, potrivit legii, într-o altă localitate şi, ca urmare a acestui fapt, îşi schimbă domiciliul primesc o primă de instalare, acordată din bugetul asigurărilor pentru şomaj, egală cu de şapte ori valoarea indicatorului social de referinţă în vigoare la data instalării.” Pe de altă parte, art. 76 alin. (2) şi (3) din acelaşi act normativ stabileşte că angajaţii au obligaţia de a restitui integral suma primită ca primă de instalare, în situaţia în care îşi schimbă domiciliul la vechiul domiciliu, într-o perioadă de 12 luni de la angajare. Totodată, în situaţia nerespectării obligaţiei de restituire a sumei încasate ca primă de instalare, recuperarea acestor sume se va face pe baza angajamentelor beneficiarilor, care constituie titluri executorii. Cum existenţa unui asemenea angajament de restituire a acestei sume asumat de contestatoare, beneficiar al primei de instalare, nu s-a reţinut în cauză, astfel cum rezultă din consultarea Sentinţei civile nr. 5.243 din 9 decembrie 2013 a Tribunalului Gorj – Secţia conflicte de muncă şi asigurări sociale, rezultă că Agenţia Judeţeană de Ocupare a Forţei de Muncă Gorj a uzat de dispoziţiile art. 47 alin. (1) din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, şi a emis decizia de debit contestată în cauză. Astfel, norma menţionată prevede că „Sumele acordate în mod necuvenit din bugetul asigurărilor pentru şomaj, precum şi orice alte debite constituite la bugetul asigurărilor pentru şomaj, altele decât cele provenind din contribuţii, se recuperează pe baza deciziilor emise de agenţiile pentru ocuparea forţei de muncă sau, după caz, de centrele regionale de formare profesională a adulţilor, care constituie titluri executorii”. În consecinţă, cererea formulată în cauză reprezintă o contestaţie împotriva unei decizii care constituie titlu executoriu, altul decât o hotărâre judecătorească, aşadar, o contestaţie la executare în temeiul art. 712 alin. 2 din Codul de procedură civilă potrivit căruia „În cazul în care executarea silită se face în temeiul unui alt titlu executoriu decât o hotărâre judecătorească, se pot invoca în contestaţia la executare şi motive de fapt sau de drept privitoare la fondul dreptului cuprins în titlul executoriu, numai dacă legea nu prevede în legătură cu acel titlu executoriu o cale procesuală specifică pentru desfiinţarea lui”. Ca atare, o astfel de contestaţie la executare este admisibilă dacă legea care îi stabileşte caracterul de titlu executoriu nu prevede o altă cale procesuală pentru desfiinţarea lui. Or, actul normativ de referinţă – Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare – nu conţine o astfel de soluţie procesuală specială, ci, dimpotrivă, în art. 119 alin. (1) din acelaşi act normativ, face trimitere la dispoziţiile de drept comun: „Litigiile rezultate ca urmare a aplicării prevederilor prezentei legi se soluţionează de către instanţele judecătoreşti competente, potrivit legii.” Conform art. 713 alin. (1) din Codul de procedură civilă, contestaţia la executare se introduce la instanţa de executare, iar art. 650 alin. (1) din Codul de procedură civilă, normă activă la data sesizării primei instanţe, dispunea în sensul că instanţa de executare este judecătoria în circumscripţia căreia se află sediul biroului executorului judecătoresc care face executarea, în afara cazurilor în care legea dispune altfel; este util a se preciza că, în prezent, această dispoziţie legală a fost reformulată prin adoptarea Legii nr. 138/2014 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative şi conexe, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 753 din 16 octombrie 2014 – aşadar, în vigoare din 19 octombrie 2014, potrivit art. 12 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, menţiune necesară în contextul suspendării de drept a art. 650 alin. (1) forma iniţială, ca efect al publicării Deciziei Curţii Constituţionale nr. 348 din 17 iunie 2014 prin care a fost declarată neconstituţionalitatea acestei norme. Decizia Curţii Constituţionale nu poate avea niciun efect asupra executărilor silite aflate în curs, implicit nici asupra incidentelor ivite în cursul executării silite, precum este şi contestaţia la executare, întrucât, în temeiul art. 147 alin. (4) din Constituţia României, republicată, ea produce efecte numai pentru viitor (facta futura), nu şi cu privire la situaţiile juridice trecute (facta praeterita) sau aflate în curs de desfăşurare (facta pendentia). În plus, motivarea excepţiei de neconstituţionalitate a privit exclusiv criteriul de stabilire a competenţei teritoriale, acest criteriu fiind cel apreciat de Curtea Constituţională ca neconform dispoziţiilor art. 1 alin. (5), art. 21 alin. (3) şi art. 126 alin. (2) din Constituţia României, republicată, şi prevederilor art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Totodată, în domeniul executării silite a debitelor rezultate din încălcări ale Legii nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, a fost emis Ordinul nr. 279/2004, cu modificările şi completările ulterioare. La art. 31 din cap. II din anexa acestui ordin se dispune astfel: „Activitatea de îndeplinire a măsurilor asigurătorii, precum şi de efectuare a executării silite a debitelor rezultate din nerespectarea prevederilor legii se realizează, potrivit prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, de către personalul de specialitate din cadrul agenţiilor pentru ocuparea forţei de muncă, desemnat prin dispoziţii ale directorilor executivi”, persoane denumite executori bugetari, învestite cu exerciţiul autorităţii publice, conform art. 32 alin. (1) şi (2) din anexa la acelaşi ordin. Art. 33 lit. a) din anexa la ordinul de referinţă prevede următoarele: „Fac obiectul executării silite, în condiţiile art. 31, următoarele debite rezultate din nerespectarea prevederilor legii: a) sumele plătite fără temei legal, cu titlu de indemnizaţie de şomaj, precum şi debitele create în condiţiile legii, care se recuperează în temeiul deciziilor emise de agenţiile pentru ocuparea forţei de muncă, ce constituie titluri executorii, potrivit art. 47 alin. (1) din lege, de la persoanele care le-au primit;”. Prin urmare, executarea silită a debitelor rezultate din nerespectarea prevederilor Legii nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, adică a titlurilor executorii emise în aplicarea dispoziţiilor art. 47 alin. (1) din actul normativ anterior menţionat, se efectuează de executorii bugetari, şi nu de către executorii judecătoreşti, astfel că, în aplicarea art. 119 din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, art. 713 alin. (1) raportat la art. 650 alin. (1) din Codul de procedură civilă (forma în vigoare la data sesizării primei instanţe) coroborat cu art. 31 şi art. 32 alin. (1) şi (2) din anexa la Ordinul preşedintelui Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă nr. 279/2004, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că, în cauză, competenţa de soluţionare a contestaţiei la executare revenea judecătoriei în circumscripţia căreia se află sediul executorului bugetar, deci sediul Agenţiei Judeţene de Ocupare a Forţei de Muncă Gorj, acesta fiind personalul de specialitate din cadrul agenţiilor pentru ocuparea forţei de muncă, în sensul textelor anterior citate. Potrivit art. 717 alin. (1) din Codul de procedură civilă, hotărârea pronunţată cu privire la contestaţie poate fi atacată numai cu apel, cu excepţia hotărârilor pronunţate în temeiul art. 711 alin. (4) şi art. 714 alin. (4) din Codul de procedură civilă, care pot fi atacate în condiţiile dreptului comun. Aşadar, cererea dedusă judecăţii reprezintă o contestaţie la executare a cărei competenţă de soluţionare revenea judecătoriei în a cărei rază îşi are sediul Agenţia Judeţeană de Ocupare a Forţei de Muncă Gorj, iar hotărârea pronunţată de această instanţă era susceptibilă numai de apel, calea de atac fiind în competenţa de soluţionare a tribunalului competent teritorial, conform art. 94 pct. 2 din Codul de procedură civilă, care urma să judece în ultimă instanţă şi să pronunţe o hotărâre judecătorească definitivă, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă. Cu toate acestea, se observă că pricina care a generat prezenta sesizare a fost soluţionată în primă instanţă de Tribunalul Gorj – Secţia conflicte de muncă şi asigurări sociale, instanţă care, în temeiul obligaţiei legale statuate prin art. 131 alin. (1) din Codul de procedură civilă, a procedat la verificarea propriei sale competenţe şi a constatat că este competentă general, material şi teritorial să judece pricina, în temeiul dispoziţiilor art. 153 şi art. 154 din Legea nr. 263/2010, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi ale art. 95 din Codul de procedură civilă. Este adevărat că art. 153 lit. i) din Legea nr. 263/2010, cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte competenţa materială a tribunalului de a soluţiona contestaţiile împotriva măsurilor de executare silită, însă textul priveşte, în mod explicit, ca aceste măsuri să fi fost dispuse „în baza prezentei legi”, aşadar a legii privind sistemul unitar de pensii publice, în timp ce art. 154 din acelaşi act normativ reprezintă norma de competenţă teritorială în aceeaşi materie; pe de altă parte, aceste dispoziţii din legea specială derogă şi exclud de la aplicare dispoziţiile dreptului comun, respectiv normele de competenţă din Codul de procedură civilă, între care şi art. 95 anterior menţionat. Însă, sistemul de asigurări sociale este unul complex şi el acoperă atât pensiile publice, dar şi alocaţiile de stat pentru copii, situaţiile de incapacitate temporară de muncă, riscurile de accidente de muncă şi boli profesionale şi alte servicii de asistenţă socială, indemnizaţiile de şomaj şi stimulentele acordate angajatorilor pentru crearea de locuri de muncă; or, fiecare dintre aceste forme de asistenţă socială este guvernată de actele normative adoptate pentru acel segment de relaţii sociale (domeniul propriu de reglementare), iar din perspectiva speţei deduse judecăţii, pensiile publice sunt guvernate de prevederile Legii nr. 263/2010, cu modificările şi completările ulterioare, în timp ce sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă de cele ale Legii nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare; ca atare, soluţionarea litigiilor generate de aplicarea lor se supune regulilor propriului act normativ, cu excepţia situaţiilor în care, în cuprinsul lui, nu se face trimitere la normele dintr-o altă reglementare. Concluzia anterioară este susţinută de principiul unicităţii reglementării în materie consacrat ca atare prin dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora reglementările de acelaşi nivel şi având acelaşi obiect se cuprind, de regulă, într-un singur act normativ, iar un act normativ poate cuprinde reglementări şi din alte materii conexe numai în măsura în care sunt indispensabile realizării scopului urmărit prin acest act, dar şi de regula evitării paralelismelor legislative enunţată de art. 16 alin. (1) din acelaşi act normativ, potrivit căruia în procesul de legiferare este interzisă instituirea aceloraşi reglementări în mai multe articole sau alineate din acelaşi act normativ ori în două sau mai multe acte normative. Aşadar, sentinţa pronunţată în primă instanţă de Tribunalul Gorj în aceste condiţii (pornind de la o greşită calificare a cererii deduse judecăţii, calificare ce interesează şi dezlegarea chestiunii de drept ce face obiectul prezentei hotărâri prealabile), pe baza unor norme de competenţă neincidente, este supusă numai apelului la curtea de apel competentă, respectiv la Curtea de Apel Craiova care va pronunţa o hotărâre definitivă, aşadar, în ultimă instanţă. Reţinând că autorul sesizării este o curte de apel care, în această cauză, judecă în ultimă instanţă, urmând a pronunţa o hotărâre definitivă, se constată îndeplinită şi cea de-a doua condiţie de admisibilitate, întrucât, faţă de momentul procesual la care se află pricina pe rolul instanţei de trimitere, necompetenţa materială şi cea teritorială de ordine publică nu pot fi invocate de părţi ori de către judecător în orice stare a pricinii, ci doar la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate în faţa primei instanţe, astfel cum prevede art. 130 alin. (2) din Codul de procedură civilă. Prin urmare, neregularitatea procedurală constând în soluţionarea cauzei în primă instanţă de o instanţă necompetentă material, acoperită fiind, nu are alt efect decât al competenţei dobândite de instanţele care au fost învestite cu soluţionarea cauzei, ea neafectând şi corecta calificare juridică a cererii, anterior arătată, anume contestaţie la executare formulată în temeiul art. 712 alin. (2) din Codul de procedură civilă. Şi cea de-a treia condiţie de admisibilitate a sesizării este, de asemenea, întrunită, respectiv cea referitoare la ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată, încă de la prima instanţă, contestatoarea invocând depăşirea termenului general de prescripţie legal (referindu-se la termenul de 3 ani prevăzut de art. 3 alin. 1 din Decretul nr. 167/1958) la momentul emiterii deciziei contestate în cauză, aspect care, în contextul contestaţiei la executare formulate în temeiul art. 712 alin. (2) din Codul de procedură civilă, se constituie într-un motiv de drept, de nelegalitate, referitor la fondul dreptului cuprins în titlul executoriu, altul decât o hotărâre judecătorească, şi anume decizia emisă în baza art. 47 alin. (1) din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, fiind, aşadar, o apărare de fond a contestatoarei, şi nu o excepţie procesuală de fond. Această apărare a contestatoarei a fost reţinută de prima instanţă, iar dezlegarea acesteia din cuprinsul sentinţei a fost criticată de către intimată prin motivele de apel cu a căror analiză este învestită, în ultimă instanţă, Curtea de Apel Craiova. Or, de lămurirea acestei chestiuni de drept – înţelesul sintagmei „termenul general de prescripţie legal” din cuprinsul art. 47 alin. (2) din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, depinde, într-adevăr, soluţionarea pe fond a cauzei aflate în curs de judecată. Pentru a se conchide asupra noutăţii chestiunii de drept este necesar a se enunţa scopul legiferării acestei instituţii procesuale a hotărârii prealabile ca mecanism de unificare a practicii, anume acela de a preîntâmpina apariţia unei practici neunitare (control a priori), spre deosebire de mecanismul recursului în interesul legii care are menirea de a înlătura o practică neunitară deja intervenită în practica instanţelor judecătoreşti (control a posteriori). Sigur că un act normativ recent adoptat sau recent intrat în vigoare are mai degrabă un potenţial de a conţine probleme noi de drept care ar fi susceptibile a genera practică neunitară, decât un act normativ intrat în vigoare de mai mult timp; cu toate acestea, nu se poate nega, de plano, doar pe baza criteriului vechimii, că un astfel de act normativ mai poate genera chestiuni noi de drept, întrucât este posibil ca o instanţă să fie chemată să se pronunţe pentru prima dată asupra respectivei probleme de drept, după cum sunt posibile modificări sau completări ulterioare mai recente ale actului normativ care să suscite probleme de interpretare. Ca atare, caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanţelor, în urma unei interpretări adecvate, în timp ce opiniile jurisprudenţiale izolate sau cele pur subiective nu pot constitui temei declanşator al mecanismului pronunţării unei hotărâri prealabile. În consecinţă, se apreciază că importante, sub acest aspect, sunt existenţa şi dezvoltarea unei jurisprudenţe continue şi constante în această materie. Or, norma a cărei interpretare se solicită pe calea acestei sesizări reprezintă o chestiune nouă de drept care necesită o dezlegare prin pronunţarea unei hotărâri prealabile, dat fiind potenţialul său de a genera practică neunitară şi în scopul înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securităţii raporturilor juridice deduse judecăţii, cu toate că dificultatea acesteia nu este una serioasă. Deşi Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, nu este un act normativ recent intrat în vigoare şi unele dintre instanţe fie nu au fost chemate să se pronunţe în aplicarea dispoziţiilor art. 47 alin. (2) din această lege, fie nu s-au pronunţat decât sporadic în legătura cu această normă, concluzia care se impune este aceea că nu se pot constata existenţa şi dezvoltarea unei jurisprudenţe continue şi constante în această materie, astfel că se reţine a fi îndeplinită şi condiţia privind caracterul de noutate al chestiunii de drept deduse judecăţii. Înalta Curte constată că, potrivit art. 47 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare: „(1) Sumele acordate în mod necuvenit din bugetul asigurărilor pentru şomaj, precum şi orice alte debite constituite la bugetul asigurărilor pentru şomaj, altele decât cele provenind din contribuţii, se recuperează pe baza deciziilor emise de agenţiile pentru ocuparea forţei de muncă sau, după caz, de centrele regionale de formare profesională a adulţilor, care constituie titluri executorii. (2) Sumele prevăzute la alin. (1) se recuperează de la beneficiari în termenul general de prescripţie legal.” Instanţa de trimitere a solicitat Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să lămurească, prin intermediul unei hotărâri prealabile: „Dacă norma de trimitere de la art. 47 alin. (2) din Legea nr. 76/2002 se referă la termenul general de prescripţie de 3 ani reglementat de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 (respectiv art. 2.517 din noul Cod civil) sau la termenul de prescripţie de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor celui în care a luat naştere dreptul, reglementat de art. 131 alin. (1) din Codul de procedură fiscală.” Norma juridică este o regulă de conduită generală, impersonală şi obligatorie care are ca scop asigurarea ordinii sociale şi care, la nevoie, poate fi dusă la îndeplinire prin constrângere; din punct de vedere logico-juridic, norma are o structură compusă din trei elemente: ipoteză, dispoziţie şi sancţiune; cele care conţin toate aceste trei elemente structurale sunt norme complete sau determinate, iar cele cărora le lipseşte oricare dintre aceste elemente sunt norme incomplete sau nedeterminate şi care conţin o trimitere explicită la o altă normă cu care se întregeşte (norma de trimitere). De asemenea, normele de trimitere, în redactarea unor acte normative, sunt utilizate pentru sublinierea unor conexiuni legislative, sens în care dispune art. 16 alin. (1) teza finală din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Or, faţă de cele arătate, se poate observa că art. 47 alin. (2) din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, nu conţine nicio normă de trimitere, întrucât nu indică un text de lege cu care să se întregească, ci dispoziţia legală a cărei interpretare se cere, face însă referire la instituţia juridică a „termenului general de prescripţie legal”. Înainte de intrarea în vigoare a Codului civil (1 octombrie 2011), termenul general de prescripţie legal era prevăzut de art. 3 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958, în timp ce, după intrarea în vigoare a Codului civil, acesta este reglementat de art. 2.517 din Codul civil, fiind de 3 ani; aşadar, atât înainte, cât şi după intrarea în vigoare a Codului civil, toate celelalte termene de prescripţie, altele decât cele prevăzute de art. 3 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958 şi, respectiv, art. 2.517 din Codul civil, sunt termene speciale de prescripţie legale, derogatorii de la termenul general. Termenul de prescripţie extinctivă reprezintă intervalul de timp stabilit de lege, înăuntrul căruia trebuie exercitat dreptul la acţiune în sens material, sub sancţiunea pierderii acelui drept. În contextul art. 47 alin. (2) din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, termenul de prescripţie este intervalul de timp stabilit de lege, înăuntrul căruia agenţia pentru ocuparea forţei de muncă sau, după caz, centrele regionale de formare profesională a adulţilor trebuie să procedeze la emiterea deciziilor de debit, care constituie titluri executorii, pentru sumele acordate în mod necuvenit din bugetul asigurărilor pentru şomaj, precum şi orice alte debite constituite la bugetul asigurărilor pentru şomaj, altele decât cele provenind din contribuţii, sub sancţiunea pierderii acelui drept (recuperarea debitului). Drept urmare, prin emiterea deciziei se stabileşte creanţa prin exercitarea dreptului subiectiv la recuperarea debitului ce corespunde obligaţiei angajaţilor de restituire a primei de instalare încasate nelegal (obligaţie ce are ca izvor un fapt juridic ilicit şi care generează răspunderea juridică delictuală), în timp ce, după emiterea deciziei de debit (aşadar, a titlului executoriu), se naşte dreptul emitentului de a trece la executarea silită în vederea realizării creanţei. Depăşirea acestui termen general de prescripţie legal la momentul emiterii deciziei de către instituţia abilitată prin lege în acest sens şi deci constituirea titlului executoriu după stingerea, prin prescripţie extinctivă, a dreptului la recuperarea sumelor acordate în mod nelegal sau a altor debite constituite la bugetul asigurărilor pentru şomaj lipsesc decizia de cauză juridică, ceea ce se constituie într-un motiv de nulitate a acesteia [apărarea de fond invocată de contestatoare în contestaţia la executare adresată primei instanţe în temeiul art. 712 alin. (2) din Codul de procedură civilă]. Având în vedere că termenul general de prescripţie legal este aplicabil ori de câte ori nu este incident un termen special de prescripţie, este necesar a se arăta de ce alternativa indicată de autorul sesizării – art. 131 alin. (1) din Codul de procedură fiscală – nu îşi găseşte aplicarea în contextul art. 47 alin. (2) din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, şi care sunt etapele interpretării sistematice care au permis invocarea acestei alternative. Art. 131 alin. (1) din Codul de procedură fiscală (cu denumirea marginală „începerea termenului de prescripţie”) este plasat în cuprinsul acestui act normativ în titlul VIII – Colectarea creanţelor fiscale, capitolul VII intitulat „Prescripţia dreptului de a cere executarea silită şi a dreptului de a cere compensarea sau restituirea”, şi prevede astfel: „Dreptul de a cere executarea silită a creanţelor fiscale se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor celui în care a luat naştere acest drept.” „Restituirea” enunţată în titlul cap. VII din Codul de procedură fiscală este explicitată la art. 135 din acest act normativ ca fiind „dreptul contribuabililor de a cere compensarea sau restituirea creanţelor fiscale”, ceea ce este o chestiune diferită de obiectul de reglementare al art. 76 alin. (2) din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, care constituie cauza obligaţiei angajaţilor la restituirea debitelor constituite la bugetul asigurărilor pentru şomaj (precum prima de instalare, acordată potrivit art. 75 din legea anterior menţionată). Această obligaţie de restituire în mod evident are un temei delictual, fiind determinată de încălcarea ulterioară a unor cerinţe ale legii, deoarece prin reglementarea de la art. 76 alin. (2) din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, legiuitorul a prezumat intenţia de a frauda legea de cel care, angajându-se şi schimbându-şi domiciliul pentru acest motiv, revine la vechiul domiciliu într-un interval de 12 luni de la angajare, presupunându-se că schimbarea de domiciliu nu a fost generată în mod real de evenimentul angajării, ci doar pentru a se crea premisele incidenţei dispoziţiilor art. 75 din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, în vederea încasării primei de instalare. Obligaţiei angajaţilor aflaţi în situaţia de la art. 76 alin. (2) din lege îi corespunde dreptul agenţiilor pentru ocuparea forţei de muncă sau, după caz, al centrelor regionale de formare profesională a adulţilor de a emite decizii ce constituie titluri executorii, în condiţiile art. 47 alin. (1) din acelaşi act normativ, drept care se naşte la data luării la cunoştinţă despre faptul ilicit sau când acest fapt trebuia a-i fi cunoscut agenţiei sau centrului, respectiv revenirea angajatului la vechiul domiciliu. Trimiterea la dispoziţiile Codului de procedură fiscală se regăseşte în art. 31 din anexa la Ordinul preşedintelui Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă nr. 279/2004, cu modificările şi completările ulterioare. Acest ordin a fost emis în baza prevederilor art. 116 alin. (4) din Procedurile privind accesul la măsurile pentru stimularea ocupării forţei de muncă, modalităţile de finanţare şi instrucţiunile de implementare a acestora, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 377/2002, cu modificările şi completările ulterioare, adoptate pentru organizarea aplicării Legii nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare. Art. 31 din anexa la ordinul menţionat dispune astfel: „Activitatea de îndeplinire a măsurilor asigurătorii, precum şi de efectuare a executării silite a debitelor rezultate din nerespectarea prevederilor legii se realizează potrivit prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, de către personalul de specialitate din cadrul agenţiilor pentru ocuparea forţei de muncă, desemnat prin dispoziţii ale directorilor executivi.” Aşadar, Ordinul preşedintelui Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă nr. 279/2004, cu modificările şi completările ulterioare, nu face trimitere la titlul VI din Codul de procedură fiscală – Stabilirea impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume datorate bugetului general consolidat – ori la dispoziţiile art. 91 alin. (1) şi (2) din Codul de procedură fiscală, având denumirea marginală „Obiectul, termenul şi momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie a dreptului de stabilire a obligaţiilor fiscale”, şi care prevăd că dreptul organului fiscal de a stabili obligaţii fiscale se prescrie în termen de 5 ani, cu excepţia cazului în care legea dispune altfel, situaţie în care termenul începe să curgă de la data de 1 ianuarie a anului următor celui în care s-a născut creanţa fiscală potrivit art. 23, dacă legea nu dispune altfel. Art. 91 alin. (1) şi (2) din Codul de procedură fiscală ar fi intrat în conflict cu cele dispuse prin art. 47 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, iar nu art. 131 din Codul de procedură fiscală, astfel că titlul executoriu se emite în termen de 3 ani [date fiind dispoziţiile art. 47 alin. (2)] de la data naşterii dreptului la recuperarea debitului. În consecinţă, ordinul invocat a fost emis pentru aprobarea procedurii privind activitatea de control, de îndeplinire a măsurilor asigurătorii, precum şi de efectuare a executării silite a debitelor rezultate din nerespectarea prevederilor Legii nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, fără a conţine dispoziţii care să pună problema unui conflict între art. 47 alin. (1) şi (2) din lege (care reglementează modalitatea de constituire a titlului executoriu, precum şi termenul de prescripţie în care acesta se emite) şi dispoziţii din Codul de procedură fiscală, doar executarea silită a titlului executoriu emis în baza art. 47 alin. (1) din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, urmând a fi realizată potrivit procedurii din Codul de procedură fiscală, nu şi emiterea acestuia. Pentru aceste considerente, în temeiul art. 521 raportat la art. 519 din Codul de procedură civilă,