Decizia nr. 53 din 3 iulie 2017

Prin Încheierea de şedinţă de la 14 februarie 2017, pronunţată în Dosarul nr. 4.450/86/2016, Curtea de Apel Suceava – Secţia I civilă a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „în interpretarea dispoziţiilor art. 5 pct. IV lit. c), art. 44 lit. n) din Legea nr. 76/2002, raportate la art. 34 şi art. 36 din Legea nr. 393/2004, să se stabilească dacă indemnizaţia de şomaj poate fi cumulată cu indemnizaţia de şedinţă de către consilierii locali, având în vedere şi considerentele din Decizia nr. 54 din 4 iunie 2007 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţiile Unite, precum şi din Decizia nr. 16 din 18 februarie 2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţiile Unite, pronunţate în soluţionarea unor recursuri în interesul legii”.

Cererea de pronunţare a hotărârii prealabile a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie la data de 20 februarie 2017 cu nr. 534/1/2017. II. Temeiul juridic al sesizării

Articolul 519 din Codul de procedură civilă stipulează următoarele: „Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată”. III. Normele de drept intern care formează obiectul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu privire la pronunţarea unei hotărâri prealabile

Legea nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă, cu modificările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 76/2002 Art. 5 pct. IV lit. c) – „În sensul prevederilor prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii: (…) IV. şomer – persoana care îndeplineşte cumulativ următoarele condiţii: (…) c) nu are loc de muncă, nu realizează venituri sau realizează, din activităţi autorizate potrivit legii, venituri mai mici decât valoarea indicatorului social de referinţă al asigurărilor pentru şomaj şi stimulării ocupării forţei de muncă, în vigoare;”. Art. 44. – Încetarea plăţii indemnizaţiilor de şomaj acordate beneficiarilor are loc după cum urmează: (…) n) la data de la care îşi începe desfăşurarea activităţii în funcţii elective sau la data la care sunt numite în cadrul autorităţii executive, legislative ori judecătoreşti, pe durata mandatului.

Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali, cu modificările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 393/2004 Art. 2. – (1) Prin aleşi locali, în sensul prezentei legi, se înţelege consilierii locali şi consilierii judeţeni, primarii, primarul general al municipiului Bucureşti, viceprimarii, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene. (…) (2) Consilierii locali şi consilierii judeţeni, precum şi primarii se aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat de către cetăţenii cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială în care urmează să îşi exercite mandatul, potrivit legii. (…) Art. 3. – (1) Participarea aleşilor locali la activitatea autorităţilor administraţiei publice locale are caracter public şi legitim, fiind în acord cu interesele generale ale colectivităţii în care îşi exercită mandatul. (2) În exercitarea mandatului, aleşii locali se află în serviciul colectivităţii locale şi sunt responsabili în faţa acesteia. Art. 4. – În asigurarea liberului exerciţiu al mandatului lor, aleşii locali îndeplinesc o funcţie de autoritate publică şi sunt ocrotiţi de lege. Art. 34. – (1) Pentru participarea la lucrările consiliului şi ale comisiilor de specialitate, consilierii au dreptul la o indemnizaţie de şedinţă. Preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene nu li se acordă indemnizaţie de şedinţă. (2) Indemnizaţia de şedinţă pentru membrii consiliului care participă la şedinţele ordinare ale consiliului şi ale comisiilor de specialitate va fi în cuantum de până la 5% din indemnizaţia lunară a primarului, preşedintelui consiliului judeţean sau primarului general al municipiului Bucureşti, după caz. (3) Numărul maxim de şedinţe pentru care se poate acorda indemnizaţia, potrivit alin. (2), este de o şedinţă de consiliu şi 1-2 şedinţe de comisii de specialitate pe lună. (…) „Art. 36. – Drepturile băneşti cuvenite aleşilor locali, potrivit legii, pot fi cumulate cu pensia sau cu alte venituri, în condiţiile legii.

Hotărârea Guvernului nr. 174/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă, denumită în continuare Hotărârea Guvernului nr. 174/2002 Art. 15 alin. (2) şi (3) – Prin activităţi autorizate potrivit legii se înţelege: a) activităţile economice desfăşurate de persoane fizice autorizate, întreprinderi individuale şi/sau întreprinderi familiale conform legii; b) exercitarea profesiilor liberale potrivit dispoziţiilor legale speciale; c) exercitarea unor activităţi cu caracter ocazional desfăşurate de către zilieri; d) activităţi desfăşurate de persoane fizice în urma cărora se realizează venituri din agricultură, silvicultură sau piscicultură, conform art. 71 din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare; e) activităţi în urma cărora se realizează venituri din cedarea folosinţei bunurilor conform art. 61 din Legea nr. 571/2003, cu modificările şi completările ulterioare. (3) Se consideră că nu realizează venituri, potrivit prevederilor art. 5 pct. IV lit. c), art. 17 alin. (1) lit. f), art. 34 alin. (1) lit. b) şi alin. (3) lit. b) şi art. 66 alin. (1) din lege: a) persoanele care nu realizează venituri impozabile sau care realizează venituri neimpozabile în conformitate cu Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare; b) persoanele care realizează venituri din salarii reprezentând plăţi compensatorii acordate persoanelor disponibilizate din bugetul angajatorului, în temeiul contractului colectiv de muncă aplicabil; c) persoanele care realizează venituri din investiţii, venituri din premii şi din jocuri de noroc, venituri din transferul proprietăţilor imobiliare şi venituri din alte surse, definite conform Legii nr. 227/2015, cu modificările şi completările ulterioare; d) persoanele care realizează venituri reprezentând indemnizaţie de neconcurenţă care se acordă pe perioada de neconcurenţă, de către angajator, ulterior încetării contractului individual de muncă, conform art. 21 şi 22 din Legea nr. 53/2003 – Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare; e) persoanele care realizează venituri reprezentând participarea la profit, care se acordă de către angajator salariaţilor, administratorilor sau managerilor, ulterior încetării contractului individual de muncă, respectiv contractului de mandat sau contractului de management, conform prevederilor legale; f) persoanele care realizează venituri din indemnizaţia primită conform prevederilor legale, cu ocazia organizării alegerilor locale, alegerilor pentru Senat şi Camera Deputaţilor sau alegerilor prezidenţiale.” IV. Expunerea succintă a procesului

Prin Cererea adresată Tribunalului Suceava la data de 26 septembrie 2016, înregistrată cu nr. 4.450/86/2016, contestatorul persoană fizică – A, în contradictoriu cu intimata persoană juridică de drept public – B, a formulat contestaţie împotriva Deciziei de stabilire/imputare debite nr. 6 emisă de intimată, prin care i s-a imputat o sumă de bani reprezentând drepturi (indemnizaţie de şomaj) necuvenite pentru perioada 18 martie 2016-31 august 2016, la care se adaugă dobânzi şi penalităţi de întârziere, solicitând ca, prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea deciziei atacate şi, pe cale de consecinţă, să fie exonerat de obligaţia de restituire a debitului.

În fapt, contestatorul a arătat că, la data de 5 septembrie 2016, i s-a comunicat decizia de stabilire/imputare debite emisă de intimată, iar aceasta constituie titlu executoriu, putând fi contestată în termen de 15 zile de la data comunicării sau a luării la cunoştinţă, conform art. 260 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 207/2015.

Potrivit art. 47 alin. (1) din Legea nr. 76/2002, sumele acordate în mod necuvenit din bugetul asigurărilor pentru şomaj, precum şi orice alte debite constituite la bugetul asigurărilor pentru şomaj, altele decât cele provenind din contribuţii, se recuperează pe baza deciziilor emise de agenţiile pentru ocuparea forţei de muncă sau, după caz, de centrele regionale de formare profesională a adulţilor, care constituie titluri executorii.

Contestatorul a învederat că i s-a imputat suma reprezentând indemnizaţia de şomaj pentru perioada 18 martie 2016-31 august 2016 motivat de faptul că ar fi realizat în aceeaşi perioadă venituri în calitate de consilier local (cu titlu de indemnizaţie de şedinţă de consilier local), or activitatea consilierului local nu se desfăşoară în urma încheierii unui contract de muncă, a unui contract civil sau a unui contract de drept public, ci în baza unui mandat rezultat din alegeri, decizia de dare în debit fiind astfel nelegală.

Pe de altă parte, natura juridică a indemnizaţiei de şedinţă la care au dreptul consilierii locali pentru participarea la lucrările consiliului şi ale comisiilor de specialitate, potrivit art. 34 din Legea nr. 393/2004, nu justifică încadrarea ei într-o remuneraţie sau un alt venit cu caracter permanent de natura indemnizaţiilor şi salariilor pe care le primesc demnitarii, funcţionarii publici, angajaţii etc.

Dimpotrivă, indemnizaţia de şedinţă la care au dreptul consilierii locali nu este decât o remuneraţie ocazională şi nepermanentă.

Prin urmare, calitatea de consilier local nu poate fi asimilată cu o activitate profesională, după cum nici indemnizaţia aferentă acestei calităţi nu poate fi asimilată cu veniturile realizate dintr-o astfel de activitate, în acelaşi sens fiind şi Decizia nr. 16 din 18 februarie 2008, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţiile Unite – în Dosarul nr. 72/2007.

În aceste condiţii, consilierii locali pot cumula indemnizaţia de şomaj cu indemnizaţia la care au dreptul pe durata îndeplinirii funcţiei elective, cu condiţia ca suma lunară a indemnizaţiei de consilier local să nu depăşească indicele social de referinţă, în cuantum de 500 lei, cerinţă îndeplinită, deoarece indemnizaţia brută de consilier local a fost de 250 lei, iar cea netă de 180 lei.

Prin Încheierea de şedinţă nr. 1.357 din 7 noiembrie 2016, Tribunalul Suceava a admis contestaţia la executare formulată de contestatorul A şi a anulat decizia de imputare emisă de intimata B, reţinând că, faţă de prevederile art. 2, 5 pct. IV lit. c), art. 44, art. 47 alin. (1) şi art. 33 1 din Legea nr. 76/2002, ale art. 260 din Codul de procedură fiscală şi ale art. 15 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 174/2002, activitatea de consilier local nu este o funcţie, ci o calitate, nu este salarizată, ci indemnizată, nu are caracter regulat, organizat şi permanent, nu are program de lucru şi atribuţii de serviciu, în afara celor prevăzute expres prin lege, şi nu poate fi asimilată cu o funcţie electivă. Perioada în care o persoană a fost consilier local nu constituie vechime în muncă, iar indemnizaţia primită de consilierul local nu are caracter salarial, fiind supusă doar impozitării.

De asemenea trebuie luat în calcul şi caracterul sporadic al indemnizaţiei primite de consilierul local, deoarece acesta primeşte indemnizaţia doar atunci când participă la lucrările consiliului şi ale comisiilor de specialitate, astfel că nu se poate vorbi de un venit permanent, susceptibil de a constitui un cumul împreună cu indemnizaţia de şomaj.

A mai constatat instanţa şi că definirea sintagmei „activităţi autorizate potrivit legii”, dată prin art. 15 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 174/2002, nu poate avea decât un caracter exemplificativ, iar nu unul limitativ, întrucât, astfel cum se prevede în art. 5 pct. IV lit. c) din Legea nr. 76/2002, are calitatea de şomer persoana care îndeplineşte, printre alte condiţii, şi condiţia să nu aibă un loc de muncă, să nu realizeze venituri sau să realizeze, din activităţi autorizate potrivit legii, venituri mai mici decât valoarea indicatorului social de referinţă al asigurărilor pentru şomaj şi stimulării ocupării forţei de muncă, în vigoare. Or, sub acest aspect, instanţa a constatat că A, având calitatea de consilier local, nu are un loc de muncă, iar veniturile realizate în baza Legii nr. 393/2004 sunt sub nivelul de 500 de lei impus de art. 33 1 din Legea nr. 76/2002.

Prin urmare, coroborarea dispoziţiilor art. 5 pct. IV lit. c) din Legea nr. 76/2002 şi art. 34 din Legea nr. 393/2004 nu poate justifica excluderea de la beneficiul cumulului indemnizaţiei de şomaj cu indemnizaţia corespunzătoare funcţiei de consilier local, câtă vreme această indemnizaţie nu depăşeşte nivelul de 500 de lei impus de art. 33 1 din Legea nr. 76/2002.

Împotriva hotărârii pronunţate de prima instanţă a declarat apel intimata B, iar în cadrul soluţionării acestei căi de atac, în temeiul art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă, Curtea de Apel Suceava a dispus suspendarea judecării apelului până la pronunţarea hotărârii prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. V. Motivele reţinute de titularul sesizării care susţin admisibilitatea procedurii

Instanţa de apel a constatat că sesizarea este admisibilă, în conformitate cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă şi cu cele statuate prin Decizia nr. 1/18.11.2013 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, după cum urmează: a) În cauză, Dosarul nr. 4.450/86/2016 al Curţii de Apel Suceava este în curs de judecată, fiind în faza apelului. b) Instanţa care sesizează Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie judecă prezenta cauză în ultimă instanţă. c) Cauza care face obiectul judecăţii se află în competenţa legală a unui complet de judecată al curţii de apel învestite să soluţioneze cauza. d) Soluţionarea pe fond a apelului depinde de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere.

Astfel, potrivit art. 5 pct. IV lit. c) din Legea nr. 76/2002, şomerul este persoana care îndeplineşte cumulativ următoarele condiţii: c) nu are loc de muncă, nu realizează venituri sau realizează, din activităţi autorizate potrivit legii, venituri mai mici decât valoarea indicatorului social de referinţă al asigurărilor pentru şomaj şi stimulării ocupării forţei de muncă, în vigoare.

Art. 44 lit. n) din acelaşi act normativ prevede încetarea plăţii indemnizaţiilor de şomaj acordate beneficiarilor la data de la care îşi încep desfăşurarea activităţii în funcţii elective sau la data la care sunt numiţi în cadrul autorităţii executive, legislative ori judecătoreşti, pe durata mandatului.

Conform art. 36 din Legea nr. 393/2004, drepturile băneşti cuvenite aleşilor locali, potrivit legii, pot fi cumulate cu pensia sau cu alte venituri, în condiţiile legii.

Art. 34 alin. (1)-(3) şi (5) din acelaşi act normativ prevede că: „(1) Pentru participarea la lucrările consiliului şi ale comisiilor de specialitate, consilierii au dreptul la o indemnizaţie de şedinţă. Preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene nu li se acordă indemnizaţie de şedinţă. (2) Indemnizaţia de şedinţă pentru membrii consiliului care participă la şedinţele ordinare ale consiliului şi ale comisiilor de specialitate va fi în cuantum de până la 5% din indemnizaţia lunară a primarului, preşedintelui consiliului judeţean sau primarului general al municipiului Bucureşti, după caz. (3) Numărul maxim de şedinţe pentru care se poate acorda indemnizaţia, potrivit alin. (2), este de o şedinţă de consiliu şi 1-2 şedinţe de comisii de specialitate pe lună. (…) (5) Plata indemnizaţiilor stabilite potrivit prevederilor alin. (2) şi (3) se efectuează exclusiv din veniturile proprii ale bugetelor locale, respectiv judeţene.”

În cauză se pune în discuţie dacă în interpretarea acestor prevederi un consilier local poate cumula indemnizaţia de şedinţă cu indemnizaţia de şomaj.

Astfel, în primul rând trebuie clarificată problema dacă indemnizaţia de şedinţă primită de consilierul local se include în noţiunea de venit folosită de art. 5 pct. IV lit. c) din Legea nr. 76/2002, în sensul că dacă un consilier local primeşte această indemnizaţie înseamnă că realizează venituri şi nu poate fi şomer şi, implicit, dacă acesta primeşte indemnizaţie de şomaj, plata ei încetează în momentul în care acesta devine consilier local. În acest sens, s-a apreciat că trebuie avute în vedere considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din Decizia nr. 54 din 4 iunie 2007 şi Decizia nr. 16 din 18 februarie 2008, pronunţate în soluţionarea unor recursuri în interesul legii, în care, în esenţă, s-a apreciat că această indemnizaţie de şedinţă primită de consilierii locali este o remuneraţie ocazională, nepermanentă şi nu poate fi asimilată cu realizarea unui venit susceptibil de a determina suspendarea plăţii pensiei anticipate sau de invaliditate.

Pe de altă parte, se pune problema dacă activitatea desfăşurată de un consilier local este o activitate într-o funcţie electivă, la care se referă art. 44 lit. n) din Legea nr. 76/2002, întrucât, pe de o parte, în Decizia nr. 16/2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţiile Unite – se menţionează că aceasta este o funcţie electivă, iar, pe de altă parte, în Decizia nr. 742/2015 a Curţii Constituţionale se motivează faptul că activitatea de consilier local nu poate fi asimilată cu o funcţie electivă.

De interpretarea textelor de lege menţionate, în concordanţă cu deciziile Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi ale Curţii Constituţionale la care s-a făcut referire, depinde soluţionarea pe fond a cauzei, pentru a se stabili dacă contestatorul, în calitatea sa de consilier local, putea să cumuleze indemnizaţia de şedinţă cu indemnizaţia de şomaj sau trebuie să restituie indemnizaţia de şomaj încasată, astfel cum s-a dispus prin decizia de imputare contestată.

Instanţa de apel nu împărtăşeşte opinia primei instanţe în sensul că activitatea de consilier ar fi o activitate autorizată potrivit legii, în sensul prevederilor art. 15 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 174/2002, enumerarea din acest articol fiind limitativă, iar nu exemplificativă, neavând relevanţă valoarea indicatorului social de referinţă. e) Problema de drept este nouă, nefiind identificată o practică constantă în interpretarea acestor dispoziţii, iar instanţa supremă nu s-a pronunţat anterior asupra problemei de drept ce formează obiectul sesizării. În plus, dispoziţiile art. 44 lit. n) din Legea nr. 76/2002 au fost introduse prin Legea nr. 250/2013 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă şi pentru modificarea Legii nr. 116/2002 privind prevenirea şi combaterea marginalizării sociale, denumită în continuare Legea nr. 250/2013.

Instanţa de apel constată că problema de drept este dificilă, iar textele de lege pot conduce la apariţia unei jurisprudenţe neunitare în materie, în absenţa unei rezolvări de principiu date de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Astfel, expresia „nu realizează venituri” prevăzută de art. 5 pct. IV nu este explicitată nici de Legea nr. 76/2002, nici în normele de aplicare a acesteia, respectiv dacă se are în vedere că şomer poate fi o persoană care nu primeşte nicio sumă de bani chiar sporadică, nesemnificativă, cum este cazul indemnizaţiei de consilier local, sau o persoană care nu realizează un venit lunar, constant, permanent. Şi aceasta, în condiţiile în care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în deciziile nr. 54 din 4 iunie 2007 şi nr. 16 din 18 februarie 2008, pronunţate în soluţionarea unor recursuri în interesul legii, a apreciat că „. . . indemnizaţia de şedinţă la care au dreptul consilierii locali, conform dispoziţiilor din textul de lege menţionat, nu este decât o remuneraţie ocazională şi nepermanentă şi care, prin cuantumul ei, nu poate să fie asemănătoare sumelor de bani asimilabile unui venit, având o semnificaţie de natură a determina suspendarea plăţii pensiei sau cumulul acesteia.” Chiar dacă vizau interpretarea unui alt act normativ şi cumulul indemnizaţiei de consilier local cu pensia anticipată sau pensia de invaliditate de gradul II, considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din cele două decizii în ceea ce priveşte natura indemnizaţiei de şedinţă a consilierilor locali trebuie avute în vedere şi pentru interpretarea noţiunii de venit folosite de Legea nr. 76/2002.

Pe de altă parte, textul art. 44 lit. n) din Legea nr. 76/2002 este similar celui din art. 5 alin. (1) pct. II din Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 92 şi art. 94 din acelaşi act normativ, respectiv şi în legislaţia pensiilor se prevedea suspendarea plăţii pensiei anticipate sau a pensiei de invaliditate de gradul II în situaţia persoanelor care îşi desfăşoară activitatea în funcţii elective, astfel cum legea privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă prevede încetarea plăţii indemnizaţiei de şomaj pentru astfel de persoane. Cu toate acestea, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit că indemnizaţia de consilier local poate fi cumulată cu cele două tipuri de pensii. Curtea mai are în vedere şi faptul că în Decizia nr. 742/2015 a Curţii Constituţionale se motivează astfel: „activitatea de consilier local nu este o funcţie, ci o calitate, nu este salarizată, ci indemnizată, nu are caracter regulat, organizat şi permanent, şi nu poate fi asimilată cu o funcţie electivă. Această activitate nu se desfăşoară în baza unui contract de muncă sau civil, ci în baza unui mandat, iar venitul obţinut este doar impozabil”, or în Decizia nr. 16/2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţiile Unite se reţine că un consilier local are o funcţie electivă: „În aceste condiţii, consilierii locali pot cumula pensia de invaliditate de gradul II cu indemnizaţia la care au dreptul pe durata îndeplinirii funcţiei elective”. f) Nu a fost identificată jurisprudenţă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie prin care să se dezlege problema de drept, iar aceasta nu face obiectul unui recurs în interesul legii. VI. Punctul de vedere al completului de judecată

Instanţa de apel a apreciat că raţionamentul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie se aplică şi în ceea ce priveşte interpretarea dispoziţiilor Legii nr. 76/2002, în sensul că indemnizaţia de consilier local are un caracter sporadic şi nu poate fi un venit care nu poate fi cumulat cu indemnizaţia de şomaj.

Pe de altă parte, instanţa de apel a reţinut considerentele Curţii Constituţionale, care a argumentat că activitatea consilierului local nu este o funcţie, ci o calitate, deşi art. 4 din Legea nr. 393/2004 prevede că aleşii locali îndeplinesc o funcţie de autoritate publică. Un argument în sprijinul concluziei Curţii Constituţionale ar fi definiţia funcţiei din Dicţionarul Explicativ al Limbii Române potrivit căruia aceasta reprezintă o activitate administrativă pe care o prestează cineva în mod regulat şi organizat într-o instituţie, în schimbul unui salariu, ceea ce nu este cazul consilierilor locali care participă la şedinţele consiliului local şi primesc o indemnizaţie doar pentru şedinţa la care participă, dar limitat conform art. 34 alin. (3) din Legea nr. 393/2004. VII. Punctele de vedere ale părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Reclamantul-intimat a apreciat că nu a desfăşurat o activitate într-o funcţie electivă şi, în acest sens, trebuie avute în vedere considerentele Curţii Constituţionale din deciziile nr. 176/2015 şi nr. 742/2015.

Apelanta-intimată a apreciat că indemnizaţia de şedinţă încasată de contestator reprezintă venituri asimilate salariilor, este un venit impozabil şi nu poate fi cumulat cu indemnizaţia de şomaj, invocând totodată faptul că sunt aplicabile consilierilor locali dispoziţiile art. 44 lit. n) din Legea nr. 76/2002, Decizia nr. 16/2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţiile Unite nefiind relevantă în speţă. VIII. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Adresa nr. 494C/861/III-5/2017 din 30 martie 2017, a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu s-a verificat şi nu se verifică practică judiciară în problema de drept care formează obiectul sesizării Curţii de Apel Suceava.

Curţile de apel Alba Iulia, Cluj, Constanţa, Oradea şi Piteşti au comunicat că nu au fost identificate hotărâri judecătoreşti pronunţate cu privire la această chestiune de drept şi nu au exprimat niciun punct de vedere în sensul celor solicitate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Într-o primă orientare jurisprudenţială, s-a apreciat că indemnizaţia de şomaj poate fi cumulată cu indemnizaţia de şedinţă de către consilierii locali, în acest sens fiind jurisprudenţa Curţii de Apel Timişoara, Curţii de Apel Bucureşti (opinie majoritară) şi a Curţii de Apel Craiova, precum şi punctele de vedere exprimate de Tribunalul Neamţ şi Curtea de Apel Iaşi. În susţinerea acestui punct de vedere, s-a învederat că indemnizaţia de şedinţă are caracter ocazional, nu poate fi asimilată cu o activitate profesională şi poate fi cumulată cu indemnizaţia de şomaj, deoarece activitatea consilierului judeţean se realizează în baza unui mandat rezultat din alegeri şi nu reprezintă o activitate profesională, între consiliul judeţean şi consilier neexistând raporturi de muncă. Dat fiind că indemnizaţia de şomaj reprezintă o compensaţie parţială a veniturilor asiguratului ce se acordă ca urmare a pierderii locului de muncă, în condiţiile în care activitatea de consilier judeţean nu se desfăşoară în baza unui raport de muncă, consilierul judeţean poate cumula indemnizaţia de şomaj cu indemnizaţia la care are dreptul pe durata îndeplinirii funcţiei de consilier judeţean. De asemenea, calitatea de consilier local nu poate fi asimilată cu o funcţie electivă, indemnizaţia primită de consilierul local nu are caracter salarial, iar perioada în care o persoană a fost consilier local nu constituie vechime în muncă. Activitatea de consilier local nu este o funcţie, ci o calitate, nu este salarizată, ci indemnizată, nu are caracter regulat, organizat şi permanent, nu are program de lucru şi atribuţii de serviciu şi nu poate fi asimilată cu o funcţie electivă. Prin urmare, calitatea de consilier local nu poate fi asimilată cu o activitate profesională, după cum nici indemnizaţia aferentă acestei calităţi nu poate fi asimilată cu veniturile realizate dintr-o astfel de activitate şi, ca atare, un consilier local poate cumula indemnizaţia de consilier local cu indemnizaţia de şomaj.

Într-o a doua orientare jurisprudenţială, s-a considerat că indemnizaţia de şomaj nu poate fi cumulată cu indemnizaţia de şedinţă de către consilierii locali, deoarece dispoziţiile art. 44 lit. n) din Legea nr. 76/2002 prevăd în mod clar, expres şi imperativ că „încetarea plăţii indemnizaţiilor de şomaj acordate beneficiarilor are loc la data de la care îşi începe desfăşurarea activităţii în funcţii elective. . .”, în acest sens fiind jurisprudenţa Curţii de Apel Braşov şi a Curţii de Apel Târgu Mureş, precum şi punctele de vedere exprimate de Curtea de Apel Bucureşti (opinie minoritară), Curtea de Apel Ploieşti şi Curtea de Apel Galaţi. S-a arătat că acest caz de încetare a plăţii indemnizaţiei de şomaj apare ca fiind introdus în legislaţie prin Legea nr. 250/2013, aşadar ulterior datei la care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţiile Unite a pronunţat Decizia nr. 54 din 4 iunie 2007 şi Decizia nr. 16 din 18 februarie 2008. Mai mult, deciziile respective au în vedere o situaţie juridică cu totul diferită, în condiţiile în care indemnizaţia de şomaj are un regim juridic cu totul şi cu totul special, comparativ cu pensia anticipată şi pensia anticipată parţială, respectiv cu pensia de invaliditate de gradul II. Raportarea doar la dispoziţiile art. 5 pct. IV lit. c) din Legea nr. 76/2002 nu prezintă relevanţă pentru problema cumulului indemnizaţiei de şomaj cu indemnizaţia de şedinţă de către consilierii locali. Abordarea trunchiată/separată a condiţiilor prevăzute de art. 5 pct. IV din Legea nr. 76/2002 poate conduce la concluzii eronate. Prin urmare, nu se poate analiza distinct doar condiţia de la lit. c), fiind vorba de îndeplinirea cumulativă a condiţiilor prevăzute expres şi limitativ la art. 5 pct. IV din Legea nr. 76/2002. S-a subliniat că nu are nicio importanţă cuantumul indemnizaţiei de şedinţă încasate de consilierul local, deoarece legiuitorul a avut în vedere pentru situaţia când se realizează venituri doar veniturile din activităţi autorizate potrivit legii. Or indemnizaţia de şedinţă a unui consilier local nu intră în această categorie de venituri. Concluzionând, s-a arătat că, atunci când o dispoziţie legală este clară şi exprimă exact ceea ce s-a dorit a fi reglementat, cum este cazul art. 44 lit. n) din Legea nr. 76/2002, nu trebuie căutate argumente pentru o interpretare care ar conduce la rezultate care sunt contrare reglementării adoptate de legiuitor. Aşadar, indemnizaţia de şomaj nu mai poate fi acordată şi, prin urmare, nu poate fi cumulată cu indemnizaţia de şedinţă de către consilierii locali. IX. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi a Curţii Constituţionale

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţiile Unite, prin Decizia nr. LIV (54) din 4 iunie 2007, pronunţată în Dosarul nr. 19/2007, a stabilit că persoanele alese în funcţii de consilieri locali pot cumula pensia anticipată, respectiv pensia anticipată parţială, cu indemnizaţia prevăzută de prevederile art. 34 din Legea nr. 393/2004, iar prin Decizia nr. 16 din data de 18 februarie 2008, pronunţată în Dosarul nr. 72/2007, a statuat că persoanele alese în funcţia de consilieri locali pot cumula pensia de invaliditate de gradul II cu indemnizaţia corespunzătoare funcţiei elective.

Prin Decizia nr. 176 din 19 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 329 din 14 mai 2015, Curtea Constituţională a subliniat faptul că „activitatea desfăşurată de un consilier nu poate fi asimilată cu activitatea desfăşurată de o persoană încadrată în muncă, deoarece prestaţia consilierilor în folosul comunităţii nu are caracter permanent, specific contractelor de muncă, aceasta manifestându-se sub forma participării la şedinţele de consiliu şi comisii de specialitate, care au loc o dată sau de două ori pe lună, însumând câteva ore.”, iar prin Decizia nr. 742 din 3 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 24 din 13 ianuarie 2016, a învederat că indemnizaţia primită de consilierul local/judeţean nu poate fi asimilată cu indemnizaţia încasată în exercitarea unor funcţii cu caracter de permanenţă, cum ar fi aceea de primar, senator sau deputat. Astfel, activitatea de consilier local nu este o funcţie, ci o calitate, nu este salarizată, ci indemnizată, nu are caracter regulat, organizat şi permanent, şi nu poate fi asimilată cu o funcţie electivă. Această activitate nu se desfăşoară în baza unui contract de muncă sau civil, ci în baza unui mandat, iar venitul obţinut este doar impozabil. Consilierului local/judeţean, pentru activitatea prestată, nu i se acordă o retribuţie sau remuneraţie care să aibă caracter salarial, ci i se acordă o indemnizaţie de şedinţă, în funcţie de participarea la şedinţele consiliului local.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că statul este cel în măsură să stabilească valoarea sumelor care urmează a fi plătite angajaţilor săi din bugetul de stat. Statul poate dispune introducerea, suspendarea sau încetarea plăţii unor astfel de sume prin modificări legislative corespunzătoare (a se vedea, de exemplu, Hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunţată în Cauza Kechko împotriva Ucrainei, paragraful 23). X. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că dispoziţiile art. 5 pct. IV lit. c), art. 44 lit. n) din Legea nr. 76/2002, raportate la art. 34 şi art. 36 din Legea nr. 393/2004, se interpretează în sensul că indemnizaţia de şomaj poate fi cumulată cu indemnizaţia de şedinţă de către consilierii locali, având în vedere şi considerentele din Decizia nr. 54 din 4 iunie 2007 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţiile Unite, precum şi din Decizia nr. 16 din 18 februarie 2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţiile Unite, pronunţate în soluţionarea unor recursuri în interesul legii. XI. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie XI.1. Admisibilitatea sesizării

Asupra admisibilităţii sesizării, potrivit dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, „Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.”

Din cuprinsul prevederilor legale enunţate anterior se desprind condiţiile de admisibilitate pentru declanşarea procedurii de sesizare în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, condiţii care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ.

În doctrină, ele au fost identificate după cum urmează: existenţa unei cauze aflate în curs de judecată; instanţa care sesizează Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să judece cauza în ultimă instanţă; cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului învestit să soluţioneze cauza; soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere; chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă; chestiunea de drept nu a făcut obiectul statuării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Procedând la analiza asupra admisibilităţii sesizării, se constată că primele trei condiţii sunt îndeplinite, întrucât Curtea de Apel Suceava este legal învestită cu soluţionarea unei cauze în ultimă instanţă, obiectul cauzei conferă competenţă exclusivă, în primă instanţă, tribunalului, hotărârile pronunţate de tribunal sunt supuse numai recursului, iar instanţa supremă a fost sesizată de un complet din cadrul Curţii de Apel Suceava, ce soluţionează cauza în ultimă instanţă.

Condiţia de admisibilitate referitoare la caracterul esenţial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică este îndeplinită, deoarece, prin raportare la obiectul cauzei, de interpretarea dispoziţiilor art. 5 pct. IV lit. c), art. 44 lit. n) din Legea nr. 76/2002, raportate la art. 34 şi art. 36 din Legea nr. 393/2007, depinde soluţionarea pe fond a cauzei, în sensul de a stabili dacă indemnizaţia de şomaj poate fi cumulată cu indemnizaţia de şedinţă de către consilierii locali, având în vedere şi considerentele din Decizia nr. 54 din 4 iunie 2007 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţiile Unite, precum şi din Decizia nr. 16 din 18 februarie 2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţiile Unite, pronunţate în soluţionarea unor recursuri în interesul legii.

De asemenea este îndeplinită şi cerinţa noutăţii chestiunii de drept supuse interpretării care, potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă, reprezintă o condiţie distinctă de admisibilitate. Caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanţelor, în urma unei interpretări adecvate, concretizată într-o practică judiciară consacrată.

Examenul jurisprudenţial efectuat a relevat că nu s-a cristalizat o jurisprudenţă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, situaţie care justifică interesul în formularea unei cereri pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile în scopul prevenirii apariţiei unei practici neunitare, iar analiza punctelor de vedere oferă indicii referitoare la posibilitatea apariţiei unei practici neunitare din această perspectivă. Aşa fiind, condiţia noutăţii se verifică, devenind actuală cerinţa interpretării si aplicării normei de drept respective.

Textul art. 519 din Codul de procedură civilă mai prevede condiţia ca Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat asupra problemei de drept ce face obiectul sesizării pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile sau ca această problemă să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare. În legătură cu chestiunea de drept adusă în dezbatere se reţine că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a dezlegat erga omnes problema care constituie obiect al sesizării.

Prin urmare, se constată că sunt îndeplinite toate condiţiile de admisibilitate privind declanşarea procedurii hotărârii prealabile. XI.2. Analiza pe fond

În exercitarea rolului de interpretare şi aplicare unitară a legii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, analizând sesizarea, raportul întocmit de judecătorii-raportori, punctele de vedere la raport, precum şi problema de drept ce se solicită a fi dezlegată, reţine următoarele:

Chestiunea de drept supusă analizei pendinte constă în interpretarea dispoziţiilor art. 5 pct. IV lit. c), art. 44 lit. n) din Legea nr. 76/2002, raportate la art. 34 şi art. 36 din Legea nr. 393/2004, în sensul de a se stabili dacă indemnizaţia de şomaj poate fi cumulată cu indemnizaţia de şedinţă de către consilierii locali, având în vedere şi considerentele din Decizia nr. 54 din 4 iunie 2007 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţiile Unite, precum şi din Decizia nr. 16 din 18 februarie 2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţiile Unite, pronunţate în soluţionarea unor recursuri în interesul legii.

În conformitate cu art. 5 pct. IV lit. c) din Legea nr. 76/2002, şomer este persoana care nu are loc de muncă, nu realizează venituri sau realizează, din activităţi autorizate potrivit legii, venituri mai mici decât valoarea indicatorului social de referinţă al asigurărilor pentru şomaj şi stimulării ocupării forţei de muncă, în vigoare.

Potrivit art. 44 din acelaşi act normativ „Încetarea plăţii indemnizaţiilor de şomaj acordate beneficiarilor are loc după cum urmează: (…) n) la data de la care îşi începe desfăşurarea activităţii în funcţii elective sau la data la care sunt numite în cadrul autorităţii executive, legislative ori judecătoreşti, pe durata mandatului.”

Se solicită a se stabili dacă indemnizaţia de şomaj poate fi cumulată cu indemnizaţia de şedinţă obţinută de către un consilier local, având în vedere şi considerentele din Decizia nr. 54 din 4 iunie 2007 şi Decizia nr. 16 din 18 februarie 2008, ambele ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţiile Unite, pronunţate în soluţionarea unor recursuri în interesul legii.

Prin cele două decizii anterior menţionate s-a tranşat o chestiune ce ţine exclusiv de calificarea naturii juridice a indemnizaţiei de consilier local, respectiv cumularea acestei indemnizaţii cu alte venituri, cum ar fi cele din pensii.

Astfel, prin Decizia nr. 54 din 4 iunie 2007, stabilind că persoanele alese în funcţii de consilieri locali pot cumula pensia anticipată, respectiv pensia anticipată parţială cu indemnizaţia prevăzută de dispoziţiile art. 34 din Legea nr. 393/2004, cu modificările şi completările ulterioare, instanţa supremă a statuat, referitor la natura juridică a indemnizaţiei de şedinţă la care au dreptul consilierii locali, că: „nu poate avea altă semnificaţie decât aceea a unei remuneraţii ocazionale, nepermanentă, lipsită de importanţa care să îi confere o valoare de natură a-i atribui consistenţa unei entităţi susceptibile de a fi luată în considerare drept componentă a unui cumul cu pensia anticipată sau cu pensia anticipată parţială.”

Prin Decizia nr. 16 din 18 februarie 2008, stabilind că persoanele alese în funcţii de consilieri locali pot cumula pensia de invaliditate gradul II cu indemnizaţia corespunzătoare funcţiei elective, instanţa supremă a reţinut că: „natura juridică a indemnizaţiei de şedinţă, la care au dreptul consilierii locali pentru participarea la lucrările consiliului şi ale comisiilor de specialitate, potrivit art. 34 din Legea nr. 393/2004, nu justifică încadrarea ei într-o remuneraţie sau alt venit cu caracter permanent susceptibil a se constitui în cumul împreună cu pensia de invaliditate de gradul II.”

În conformitate cu art. 25 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, consilierii locali sunt aleşi locali care, în timpul mandatului, îndeplinesc o funcţie de autoritate publică. Pentru participarea la şedinţele consiliului local şi ale comisiilor de specialitate, consilierul primeşte o indemnizaţie stabilită în condiţiile legii, aşa cum se prevede în art. 51 alin. (5) din aceeaşi lege.

De asemenea, potrivit dispoziţiilor art. 34 alin. (1) teza I din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali: „Pentru participarea la lucrările consiliului şi ale comisiilor de specialitate, consilierii au dreptul la o indemnizaţie de şedinţă.” Dispoziţiile art. 36 din aceeaşi lege prevăd că: „Drepturile băneşti cuvenite aleşilor locali, potrivit legii, pot fi cumulate cu pensia sau cu alte venituri, în condiţiile legii.”

Spre deosebire de regimul juridic atribuit consilierilor locali, pentru celelalte categorii de aleşi locali reglementate în statut, primar, viceprimar, preşedinte sau vicepreşedinte al consiliului judeţean, este reglementat distinct, în art. 28 din Legea nr. 393/2004, cazul de suspendare a contractului de muncă sau a actului de numire a acestora în cadrul unei instituţii ori autorităţi publice, respectiv la regii autonome sau la societăţi comerciale cu capital integral ori majoritar de stat sau ale unităţilor administrativ-teritoriale. În plus, potrivit art. 38 din aceeaşi lege, primarii şi viceprimarii, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene beneficiază de concedii de odihnă, concedii medicale, concedii fără plată, precum şi de concedii plătite în cazul unor evenimente familiale deosebite, iar, potrivit art. 39, durata exercitării mandatului constituie vechime în muncă şi în specialitate şi se ia în calcul la promovare şi la acordarea tuturor drepturilor băneşti rezultate din aceasta, inclusiv la calcularea şi la recalcularea pensiei.

Prin urmare, numai în privinţa acestor categorii de aleşi locali, legea asimilează perioada mandatului cu cea a derulării unui raport juridic de muncă.

Per a contrario, activitatea consilierilor locali se poate desfăşura în paralel cu un raport de muncă sau cu alte modalităţi menite a le asigura mijloacele de subzistenţă cu caracter permanent, astfel că este evident caracterul sporadic al activităţii desfăşurate în funcţia electivă ca şi indemnizarea acesteia.

Or, scopul instituirii indemnizaţiei de şomaj este acela de a asigura persoanei lipsite de venituri, în anumite condiţii, un venit material care să constituie un substitut al celui ce reprezenta mijlocul de subzistenţă al acesteia, de care a fost lipsită din motive neimputabile ei.

În acest sens, raţiunea pentru care legiuitorul dispune, în art. 44 din Legea nr. 76/2002, încetarea plăţii indemnizaţiei de şomaj în anumite situaţii, menţionate expres în textul de lege, între care se regăseşte şi desfăşurarea unei activităţi în funcţii elective, este aceea că asiguratul a reînceput a obţine venituri despre care legiuitorul prezumă că îi pot asigura cele necesare traiului.

Funcţiile elective locale care îndeplinesc o astfel de condiţie sunt cele în care activitatea desfăşurată are un caracter continuu, fiind asimilată unui raport juridic de muncă, respectiv cele de primar, viceprimar, preşedinte sau vicepreşedinte al consiliului judeţean, şi nu cea de consilier local care, astfel cum s-a arătat, are un alt regim juridic.

În acest context se reţine că indemnizaţia de şedinţă obţinută de un consilier local nu are natura juridică a unui venit salarial, constant şi permanent, întrucât activitatea consilierului local nu reprezintă o activitate profesională sau asimilată acesteia, după cum nici indemnizaţia aferentă acestei calităţi nu poate fi asimilată cu un venit dintr-o astfel de activitate.

Mutatis mutandis, în acest sens s-a pronunţat şi Curtea Constituţională prin Decizia nr. 176 din 19 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 329 din 14 mai 2015, când a subliniat că: „activitatea desfăşurată de un consilier nu poate fi asimilată cu activitatea desfăşurată de o persoană încadrată în muncă, deoarece prestaţia consilierilor în folosul comunităţii nu are caracter permanent, specific contractelor de muncă, aceasta manifestându-se sub forma