ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5563/2024

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de ordonanță președințială înregistrată la data de 07.05.2024 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, sub numărul x/2024, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Guvernul României, Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România, obligarea pârâților, fără somare și fără trecerea vreunui termen, la asigurarea către reclamant, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală) a medicamentului Enzalutamida, în vederea efectuării tratamentului pentru adenocarcinom prostatic biopsiat, până la soluționarea definitivă a dosarului de fond aflat pe rolul aceleiași instanțe.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 814 din 16 mai 2024, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile inadmisibilății invocate de pârâtele Ministerul Sănătății, Guvernul României și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, ca neîntemeiate; A respins excepțiile lipsei calității procesuale pasive invocate de pârâtele Ministerul Sănătății, Guvernul României, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România, ca neîntemeiate; A admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România; A obligat pârâții să-i asigure reclamantului pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), medicamentul Enzalutamida (denumire comercială Xtandi) până la soluționarea dosarului nr. x/2024 aflat pe rolul Curții de Apel București.

Căile de atac exercitate în cauză Împotriva sentinței nr. 814 din 16 mai 2024, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, au formulat recursuri recurenții-pârâți Guvernul României, Ministerul Sănătății și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale. 3.1. Recurenta-pârâtă Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România a solicitat, prin cererea de recurs întemeiată pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6, 8 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea sentinței recurate și rejudecarea cauzei în sensul admiterii excepției lipsei calității procesuale pasive a ANMDM, precum și a excepției lipsei de obiect a acțiunii formulate în contradictoriu cu ANMDM, iar pe fond, respingerea cererii ca neîntemeiate. În motivarea recursului arată că medicamentul Xtandi (DCI Enzalutamidum) este deținut de compania B.., Olanda, conform autorizației de punere pe piață EU/1/13/846/002, emisă în baza deciziei Comisiei Europene, acordate în condițiile Regulamentului nr. 726/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 31 martie 2004. Arată că protocolul terapeutic pentru acest medicament nu cuprinde în baza de prescriere și indicația terapeutică adenocarcinom prostatic biopsiat, pentru a putea fi compensat în condițiile Hotărârii nr. 720/2008 pentru aprobarea Listei medicamentelor compensate. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., arată că instanța de fond în mod greșit a apreciat că, în raport cu obiectul cererii de chemare în judecată, ANMDMR are calitate procesuală pasivă. Astfel, prin cererea de chemare în judecată intimatul-reclamant a solicitat obligarea pârâților să îi asigure, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100%, medicamentul Enzalutamida (denumire comercială Xtandi) pentru indicația terapeutică adenocarcinom prostatic biopsiat, și nu includerea acestui medicament în Lista medicamentelor compensate. Consideră că nu are calitate procesuală, conform art. 32 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., și că în raport cu tipul acțiunii în contencios administrativ, aceasta poate fi formulată în contradictoriu cu emitentul actului sau cu autoritatea care a refuzat nejustificat să soluționeze cererea referitoare la un drept sau la un interes legitim ori după caz, care nu a răspuns solicitantului în termenul legal, așa încât ipotezele reglementate de lege se referă la fapte personale ale autorității/instituției publice chemate în judecată, care intră în sfera sa de competență, iar nu ca aceasta să garanteze înfăptuirea unui lucru de către o altă persoană. Mai arată că atribuțiile și competențele ANMDMR în domeniul evaluării tehnologiilor medicale sunt prevăzute în art. 4 alin. (5) din Legea nr. 134/2019, iar între acestea nu sunt prevăzute atribuții în sensul celor care fac obiectul cererii de ordonanță președințială de față. În acest sens, invocă dispozițiile pct. II. 3 din Metodologia de evaluare a tehnologiilor medicale, aprobată prin Ordinul ministrului sănătății nr. 861/2014 și art. 4 alin. (1) din Ordinul comun al ministrului sănătății și al președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 564/499/2021; dispozițiile art. 3 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 720/2008 și protocolul cuprins în Ordinul comun al ministrului sănătății și al președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 564/499/2021. Astfel, solicită admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a ANMDMR, recurenta-pârâtă apreciind că nu are calitate în raport cu prevederile art. 6 alin. (2) și (3) din Ordinul ministrului Sănătății nr. 861/2014. Recurenta-pârâtă susține că, în raport cu actele normative incidente în prezenta cauză și cu dreptul subiectiv material dedus judecății, îi sunt instituite în mod limitativ obligații doar în ceea ce privește implementarea mecanismului de evaluare a tehnologiilor medicale pentru medicamente, privind includerea, extinderea indicațiilor, neincluderea sau excluderea în/din Listă, mecanism ce însumează atât criteriile de evaluare a tehnologiilor medicale cât și metodologia de evaluare a tehnologiilor medicale și propunerea către Ministerul Sănătății a Listei, ce se aprobă prin hotărâre de Guvern și doar pentru indicațiile terapeutice din Rezumatul caracteristicilor produsului. Cu privire la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., arată că sentința recurată cuprinde motive contradictorii, existând o contradicție între textele de lege indicate și soluția dată. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arată că hotărârea a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, în ceea ce privește îndeplinirea condițiilor de admisibilitate a ordonanței președințiale, prevăzute de art. 997 alin. (1) din C. proc. civ., respectiv condiția aparenței de drept. Astfel, arată că în analiza condiției aparenței de drept în favoarea intimatului-reclamant, respectiv a dreptului de a i se decont un medicament, instanța trebuie să verifice dacă medicamentul este inclus în Lista de decontare și dacă are protocol terapeutic aprobat, protocolul terapeutic fiind obligatoriu pentru medicii aflați în relație contractuală cu casele de asigurări de sănătate. Consideră că această condiție nu este îndeplinită, deoarece medicamentul nu figurează pe lista corespunzătoare medicamentelor compensate pentru indicația terapeutică de care suferă reclamantul și de care acesta poate beneficia în calitate de asigurat. O altă critică adusă hotărârii recurate constă în aceea că, prin admiterea cererii reclamantei, instanța de fond a depășit competența conferită puterii judecătorești, întrucât includerea medicamentelor în Listă presupune obligatoriu îndeplinirea procedurii instituite prin Ordinul ministrului sănătății nr. 861/2014, privind aplicarea prevederilor art. 243 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, în urma evaluării administrativ științifice a documentației medicamentului în condițiile prevăzute de art. 6 din Ordinul ministrului sănătății nr. 861/2014, de la care nu se poate deroga. Învederează recurenta-pârâtă că potrivit Directivei nr. 105/89 a Comunității Economice Europene privind transparența măsurilor care guvernează stabilirea prețurilor de uz uman și includerea lor în sfera de aplicare a sistemului național de asigurări de sănătate, statele membre ale UE păstrează competențe exclusive în reglementarea și organizarea sistemelor proprii de sănătate, iar potrivit prevederilor art. 6 din aceeași Directivă, un medicament este cuprins în sistemul național de asigurări de sănătate numai după ce autoritățile competente au decis să-l includă într-o listă certă a medicamentelor cuprinse în sistemul național de asigurări de sănătate. Invocă în sprijinul susținerilor sale și dispozițiile art. 168 alin. (7) din TFUE, art. 4 alin. (3) din Directiva 2001/83 și art. 1 din Regulamentul CE nr. 726/2004, solicitând a fi avute în vedere considerentele hotărârii Tribunalului de Primă Instanță al Uniunii Europene, pronunțate la data de 23.09.2020 în cauza T-549/19. De asemene, solicită a nu se ține cont de hotărârile judecătorești invocate de către intimatul-reclamant cu titlul de jurisprudență, având în vedere că nu sunt îndeplinite condițiile art. 430 C. proc. civ., hotărârile respective fiind pronunțate față de terțe persoane. 3.2. Prin recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Sănătății, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și respingerea cererii de ordonanță președințială în contradictoriu cu Ministerul Sănătății În motivarea recursului, susține că nu există nicio dispoziție legală care să prevadă că măsura vremelnică trebuie dispusă împotriva tuturor părților pârâte din dosarul de fond, astfel că se impun a fi reținute prevederile Legii nr. 95/2006 cu privire la separația de atribuții ale autorităților pârâte în ceea ce privește derularea programelor naționale de sănătate. Astfel, arată că doar în ceea ce privește alcătuirea Listei de medicamente toți pârâții din dosarul de fond au împreună atribuții, deși acționează succesiv, deși atribuțiile Ministerului Sănătății depind de decizia ANMDMR, iar ulterior adoptarea hotărârii de guvern depinde de acțiunea Ministerului Sănătății și a CNAS. În ceea ce privește derularea programelor naționale de sănătate, pârâții din dosarul de fond au atribuții individuale care nu pot fi exercitate decât exclusiv de autoritatea căreia îi aparțin conform legii. Arată că prin prisma prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, ordonanța președințială este inadmisibilă de plano în materia contenciosului administrativ, sens în care arată că înainte de intrarea în vigoare a Ordinului nr. 861/2014 o asemenea procedură nu exista. Mai arată că art. 14 din Legea 554/2004 prevede posibilitatea suspendării efectelor unui act administrativ, or, în cauză, este vorba de un refuz pretins nejustificat de soluționare a unei cereri privind un drept sau un interes legitim, iar acest articol nu prevede posibilitatea suspendării efectelor unui refuz pretins nejustificat de soluționare a unei cereri, o asemenea acțiune fiind inadmisibilă. Consideră că în raport cu Ordinul nr. 861/2014 și Ordinul nr. 564/499/2021, în favoarea reclamantului nu există aparența dreptului de a i se suporta din FNUASS medicamente neincluse în Lista medicamentelor compensate și fără protocol terapeutic aprobat. Critică obligarea sa la asigurarea tratamentului cu medicamentul solicitat reclamantului, în condițiile în care Ministerul Sănătății nu are atribuții legale în acest sens, singura instituție cu atribuții în această materie fiind Casa Națională de Asigurări de Sănătate. Pe de altă parte, arată că Hotărârea CEDO, pronunțată în Cauza Panaitescu nu este direct aplicabilă în speță, întrucât în respectiva cauză pacientul avea dreptul la medicamente și asistență medicală în mod gratuit și, de asemenea, această hotărâre nu stabilește în mod concret vreo obligație în sarcina statului de includere a unui medicament sau a unei categorii de medicamente în Lista medicamentelor compensate, referindu-se în general la obligația de a proteja dreptul la viață al pacienților. Precizează că prescrierea de medicamente în afara indicațiilor terapeutice ale acestuia nu poate conduce la administrarea lui în mod compensat, respectiv rambursat în sistemul de asigurări sociale de sănătate. În aceste condiții, arată că în cauza de față aparența de drept nu profită reclamantului. Astfel, arată că obiectul cererii de ordonanță președințială nu îl constituie dreptul la viață al pacientului, ci acesta este conturat de cererea de decontare a medicamentului și raportat la această cerere trebuie analizată aparența dreptului, respectiv aparența dreptului la decontare. Or, atât timp cât un medicament nu este inclus în Lista medicamentelor compensate și nu are protocol terapeutic aprobat, acesta nu poate fi decontat. 3.3. Prin recursul declarat recurentul-pârât Guvernul României, acesta a solicitat, în temeiul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea sentinței recurate și admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive în ceea ce îl privește, precum și a excepției inadmisibilității cererii de ordonanță președințială, iar pe fond, respingerea cererii ca neîntemeiate. În motivarea recursului arată că în cauză nu sunt întrunite condițiile răspunderii juridice administrative a Guvernului României, referitoare la adoptarea unui act administrativ nelegal sau la nesoluționarea în termen a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege; că Guvernul României este un organ colegial, care are în structura sa autorități de specialitate/de resort, în speță Ministerul Sănătății, care la rândul său are în subordine Casa Națională de Asigurări de Sănătate. Solicită recurentul-pârât a fi avute în vedere dispozițiile art. 4 din H.G. nr. 720/2008, art. 219 alin. (7) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, art. 2 lit. a) și lit. i) din H.G. nr. 144/2010 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății, art. 220 alin. (3) și (4) și art. 280 lit. i) din Legea nr. 95/2006. Prin urmare, având în vedere că raportul de drept procesual nu subzistă decât între titularii dreptului ce rezultă din raportul de drept material dedus judecății, calitatea procesuală pasivă fiind condiționată de existența identității dintre pârât și cel obligat în raportul juridic, adică subiectul pasiv, susține recurentul-pârât că Guvernul României este lipsit de calitate procesuală pasivă, autoritatea executivă neavând atribuții și competențe în sensul solicitat, o eventuală soluție de admitere a acțiunii fiind imposibil de valorificat direct/nemijlocit față de Guvernul României. Susține că nu are calitate procesuală pasivă în cauză și nici capacitate juridică civilă în raport cu pretențiile formulate, astfel că nu poate asigura plata medicamentului către reclamant, iar soluția instanței de fond are în vedere exclusiv opozabilitatea relativă, Guvernul României neavând pârghiile necesare pentru executarea acesteia. În ceea ce privește excepția inadmisibilității, arată că în cauză obiectul acțiunii de fond nu este identic cu cel al cererii de ordonanță președințială, în condițiile în care obiectul acțiunii de fond este circumscris art. 8 din Legea nr. 554/2004, iar cererea de ordonanță președințială se circumscrie dispozițiilor art. 997-1002 C. proc. civ. Din această perspectivă, consideră că cererea de ordonanță președințială în materia contenciosului administrativ este inadmisibilă. Pe fondul cererii, arată că nu sunt îndeplinite condițiile ordonanței președințiale, în condițiile în care legislația nu permite rambursarea medicamentelor ale căror indicații terapeutice nu au fost aprobate la nivel național sau de către Agenția Europeană a Medicamentului; că Ministerul Sănătății nu are competența de a actualiza Lista medicamentelor compensate decât după parcurgerea procedurilor legale. Susține că, sub acest aspect, instanța de fond a depășit competența conferită puterii judecătorești, în condițiile în care etapa de evaluare administrativă a documentației medicamentului este obligatorie, are caracter imperativ și nu se poate deroga de la aceasta. De asemenea, arată că în cauză nu este îndeplinită condiția aparenței în drept.

Apărările formulate în recurs 4.1. Intimatul-reclamant A. a formulat note scrise, prin care invocă excepția nulității recursurilor pentru netimbrare și nemotivare. Pe fond, solicită respingerea recursurilor ca neîntemeiate, apreciind că prima instanță a admis în mod corect cererea de chemare în judecată, în condițiile în care sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 997 C. proc. civ. 4.2. Recurentul-pârât Ministerul Sănătății a depus întâmpinare, prin care arată în esență că în speță nu este vorba de dreptul la viață al intimatului-reclamant, astfel cum este acesta reglementat în art. 22 din Constituție, acțiunea fiind inadmisibilă din perspectiva art. 28 din Legea nr. 554/2004.

Procedura de soluționare a recursurilor În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 16 septembrie 2024, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererilor de recurs la data de 27 noiembrie 2024, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererile de recurs, a apărărilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. În cauză, reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Guvernul României, Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România, obligarea pârâților la asigurarea către reclamant, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală) a medicamentului Enzalutamida, în vederea efectuării tratamentului pentru adenocarcinom prostatic biopsiat, până la soluționarea definitivă a dosarului de fond, nr. x/2024, aflat pe rolul aceleiași instanțe. Soluționând cererea reclamantului, curtea de apel a constatat că în speță sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate ale cererii de ordonanță președințială, prevăzute de art. 997 din C. proc. civ. și a admis acțiunea astfel cum a fost formulată. Instanța de recurs împărtășește opinia primei instanțe, apreciind că aceasta a dat o dezlegare corectă cauzei deduse judecății. Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că, deși recurenta-pârâtă Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România a invocat în mod expres doar motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., iar recurentul-pârât Guvernul României, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., argumentele din cererile de recurs conțin și critici ce se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., recursurile urmând a fi analizate sub toate aspectele. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., invocat de către recurenții-pârâți Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România și Guvernul României, Înalta Curte constată că în susținea acestuia, au învederat că prin admiterea cererii de chemare în judecată, instanța de fond a depășit competența conferită puterii judecătorești, în condițiile în care includerea medicamentelor în Lista medicamentelor compensate presupune obligatoriu îndeplinirea procedurii administrative instituite prin Ordinul ministrului sănătății nr. 861/2014, prin care se face aplicarea prevederilor art. 243 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, iar asigurarea tratamentului gratuit cu medicamentul solicitat nu se poate face decât în ipoteza includerii medicamentului în Lista medicamentelor compensate. Înalta Curte reține că motivul de casare referitor la depășirea atribuțiilor puterii judecătorești privește nerespectarea unor competențe jurisdicționale în cadrul organizării statale, potrivit principiului separației și echilibrului puterilor, respectiv săvârșirea, de către instanța de judecată, a unor acte aflate în sfera de competență a organelor puterii executive sau legislative, situație care nu se regăsește în speță. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. se întemeiază pe conceptul de "exces de putere" ce derivă din principiul constituțional al separației puterilor în stat și vizează imixtiunea instanțelor judecătorești în domeniul atribuțiilor puterii legislative sau executive, respectiv încălcarea principiului separației puterilor în stat, ceea ce în speță nu se constată. Astfel, în cauză, prin obligația stabilită în sarcina pârâților prin sentința recurată nu poate fi decelat un caz de depășire a atribuțiilor puterii judecătorești, respectiv de imixtiune în atribuțiile puterii legislative ori executive. Prin urmare, acest prim motiv de casare este nefondat. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., invocat de recurenta-pârâtă Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România, Înalta Curte constată că subsumat acestuia s-a invocat faptul că instanța de fond în mod greșit a apreciat că, în raport cu obiectul cererii de chemare în judecată, această recurentă are calitate procesuală pasivă. Înalta Curte reține că, sub imperiul acestei norme de drept, se pot include doar neregularități de ordin procedural, care atrag sancțiunea nulității sentinței în condițiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ. În speță, însă, ceea ce se critică este soluția dată de către instanța de fond cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a ANMDM, și nu încălcarea unor norme de procedură referitoare la această excepție. Prin urmare, această critică se subsumează motivului de casare privind interpretarea sau aplicarea greșită a normelor de drept materiale, urmând a fi analizată în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Tot subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se constată a fi și critica încadrată de către recurenta-pârâtă Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., prin care a arătat că sentința recurată este nelegală, întrucât instanța de fond nu a avut în vedere dispozițiile Legii nr. 134/2019 privind reorganizarea Agenției Naționale a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale, din care rezultă că între atribuțiile ANMDMR nu se regăsește și aceea de a suporta plata contravalorii medicamentelor compensate. Astfel, și această critică vizează interpretarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material referitoare la atribuțiile acestei autorități. Referitor la critica formulată de către recurenta-pârâtă ANMDM, subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că s-a susținut existența unei pretinse contradicții, însă nu la nivelul considerentelor hotărârii atacate, ci între motivarea sentinței și textele de lege incidente cauzei. Or, aceasta nu reprezintă o critică ce poate fi subsumată cazului de casare indicat, ci se circumscrie prevederilor pct. 8 al aceluiași articol, respectiv cazului de casare care sancționează greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente cauzei, urmând a fi analizate din această perspectivă. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de către toți recurenții, Înalta Curte constată că nici acesta nu este fondat. Preliminar, întrucât criticile formulate prin cererile de recurs sunt similare, Înalta Curte va proceda la o analiză grupată a recursurilor, sistematizată în raport de problema de drept invocată de către recurenți. 1. În ceea ce privește soluția de respingere de către prima instanță a excepției lipsei calității procesuale pasive, invocată de toți recurenții, Înalta Curte constată că această critică este nefondată. Înalta Curte constată că în procedura de introducere pe Listă a medicamentelor de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, sunt implicate mai multe autorități publice, competența fiind partajată între Ministerul Sănătății și CNAS, cărora le revine dreptul și obligația de a elabora lista, respectiv Guvernului României care se pronunță asupra aprobării listei prin hotărâre. Totodată, pe baza listei aprobate, revine structurilor CNAS competența în legătură cu decontarea medicamentelor respective, respectiv pârâta CNAS gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate, astfel că, deși nu s-ar putea reține în sarcina sa o culpă pentru neincluderea medicamentelor pretinse în discuție în lista de care beneficiază asigurații, acestei autorități îi revine obligația de a aduce la îndeplinire solicitarea reclamantului de a i se asigura tratamentul necesar, fără contribuție personală. Astfel, recurentul-pârât Ministerul Sănătății are calitate procesuală pasivă în cauză în raport de prevederile Legii nr. 95/2006 și de atribuțiile ce îi revin în procedura de includere a unor medicamente în lista medicamentelor compensate. Susținerile recurentului-pârât Ministerul Sănătății cu privire la lipsa calității sale procesuale pasive nu sunt fondate, această parte întemeindu-și criticile pe împrejurarea că gestionarea FNUASS revine în competența recurentei-pârâte CNAS, astfel că ministerul nu poate îndeplini o obligație ce cade în sfera de competență a altei autorități, instituții sau persoane juridice de drept privat. Însă, Înalta Curte reține că Ministerul Sănătății elaborează programele naționale de sănătate în colaborare cu CNAS, care, la rândul său, are atribuții în gestionarea Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, din care se suportă contravaloarea serviciilor medicale, a medicamentelor, materialelor sanitare și a dispozitivelor medicale, a tehnologiilor și dispozitivelor asistive. Potrivit art. 242 din Legea nr. 95/2006, lista cu medicamentele de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală se elaborează de către Ministerul Sănătății și CNAS, cu consultarea CFR și se aprobă prin hotărâre a Guvernului, iar art. 251 din același act normativ prevede că Ministerul Sănătății are atribuția elaborării programelor de sănătate, în colaborare cu CNAS. În dezvoltarea acestor competențe, prevederile art. 2 - 4 din H.G. nr. 144/2010, privind organizarea Ministerului Sănătății stabilesc atribuțiile principale și obiectivele urmărite în activitatea autorității ministeriale. Totodată, prevederile art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 95/2006 dispun că: "(1) Programele naționale de sănătate reprezintă cadrul implementării obiectivelor politicii și strategiei sănătății publice de către Ministerul Sănătății, ca autoritate centrală a domeniului de sănătate publică. (...) (5) Programele naționale de sănătate sunt elaborate de către Ministerul Sănătății, cu participarea CNAS; derularea acestora se realizează de către Ministerul Sănătății și/sau CNAS, după caz." Având în vedere aceste atribuții, precum și obiectul cererii de ordonanță președințială, prin care reclamanta solicită, cu caracter provizoriu, obligarea pârâților la protejarea dreptului său la viață, prin decontarea gratuită, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală) a medicamentului Bevacizumabum (denumire comercială Avastin), în vederea efectuării tratamentului corespunzător pentru indicația terapeutică glioblastom, până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024 al Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, nu se poate contesta legitimarea procesuală pasivă a Ministerului Sănătății, dar și a recurenților-pârâți Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Guvernul României și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale, autorități cărora le revine responsabilitatea primară de a proteja sănătatea populației, prin stabilirea celor mai eficiente mecanisme de asistență medicală și tratament, adaptate nevoilor pacienților. Susținerile recurentului-pârât Ministerul Sănătății, referitoare la atribuția gestionării FNUASS, nu au relevanță în stabilirea calității sale procesuale, această parte nefiind chemată în judecată în calitate de autoritate cu atribuții în gestionarea fondului din care se decontează medicamentul necesar afecțiunii de care suferă reclamantul, ci în calitate de organ central responsabil de organizarea, coordonarea și controlul activităților referitoare la sănătatea publică. Cât privește calitatea procesuală pasivă a pârâtei Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale, Înalta Curte reține că aceasta este justificată de atribuțiile legale ce-i revin, potrivit art. 704 și urm. din Legea nr. 95/2006 privind reforma în sistemul sănătății, art. 2 - 4 din H.G. nr. 734/2010 și art. 6 alin. (2) din Ordinul ministrului sănătății nr. 861/2014, în procedura de evaluare și autorizare a medicamentelor puse pe piață în România. Totodată, potrivit art. 8 lit. d) din Ordinul nr. 861/2014: "Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România poate iniția, din oficiu, procedura de evaluare a tehnologiilor medicale pentru includerea, extinderea indicațiilor, neincluderea sau excluderea medicamentelor în/din Listă în următoarele situații: (...) d) DCI-uri compensate corespunzătoare medicamentelor cu indicație nouă, altele decât cele pentru care solicitanții au depus cerere." Nu în ultimul rând, Înalta Curte reține că, în contextul în care totalitatea demersurilor (ce intră, potrivit sus indicatelor prevederi legale, în competențele restului autorităților recurente), nu poate avea o finalitate concretă decât urmare a exercitării atribuțiilor ce revin Guvernului României, de aprobare, prin hotărâre, a listei cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, nu poate fi reținută teza unei lipse a calității procesuale pasive a Guvernului României, acesta fiind una dintre instituțiile implicate în procedura de eliberare și decontare a medicamentelor pentru asigurații în sistemul public de asigurări de sănătate. Înalta Curte reține că nu se poate face abstracție de împrejurarea că litigiul de față este generat de refuzul de acordare a medicamentului solicitat în regim de decontare 100%, pe motivul neautorizării și neincluderii acestuia în listă pentru indicația terapeutică de care suferă. Prin urmare, cum toți pârâții și fiecare în parte au atribuții în ceea ce privește procedura de stabilire a listei medicamentelor de care beneficiază asigurații în sistemul de asigurări sociale de sănătate, este justificată includerea lor în cadrul procesual pasiv al pricinii de față, în care se urmărește obținerea cu caracter provizoriu a tratamentului, în regim de gratuitate totală, până la soluționarea definitivă a acțiunii de fond, care se judecă în același cadru procesual subiectiv. Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile de nelegalitate formulate de recurenții-pârâți cu privire la calitatea procesuală pasivă în prezenta cauză, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sub acest aspect. 2. Înalta Curte constată că recurentul-pârât Ministerul Sănătății a invocat excepția inadmisibilității acțiunii din perspectiva faptului că legea contenciosului administrativ nu permite suspendarea executării refuzului autorității de a soluționa o cerere, în baza dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004. Referitor la acest aspect, Înalta Curte reamintește că, potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004, dispozițiile acestei legi se completează cu prevederile C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, compatibilitatea aplicării normelor de procedură civilă stabilindu-se de instanță, cu prilejul soluționării cauzei. Așadar, este admisibilă de principiu cererea de ordonanță președințială formulată în fața instanței de contencios administrativ, atunci când aceasta nu are ca obiect suspendarea unui act administrativ, ci dispunerea unor măsuri provizorii, cum ar fi impunerea unei obligații vremelnice în sarcina unei părți, până la dezlegarea fondului cauzei, ipoteză întrunită și în cauza de față. Pe de altă parte, instanța de recurs constată că nu poate fi reținută afirmația recurentului-pârât în sensul că în speță este vorba de o suspendare a executării refuzului autorității de a soluționa o cerere, în condițiile în care obiectul acțiunii de față îl constituie cererea formulată de către reclamant, pe calea ordonanței președințiale, de obligare a pârâților la asigurarea în regim de compensare 100% a medicamentului Enzalutamida, în vederea efectuării tratamentului pentru adenocarcinom prostatic biopsiat, până la soluționarea dosarului nr. x/2024 aflat pe rolul Curții de Apel București, având ca obiect acțiunea de fond. De asemenea, recurentul-pârât Ministerul Sănătății a invocat excepția inadmisibilității în materia contenciosului administrativ a procedurii ordonanței președințiale prin prisma prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, având în vedere că aceste dispoziții nu permit suspendarea unui refuz pretins nejustificat de soluționare a unei cereri, cum este cazul din speță. Nici această critică nu poate fi reținută în condițiile în care, astfel cum s-a arătat mai sus, obiectul cererii de chemare în judecată nu îl constituie suspendarea executării unui refuz, ci cererea reclamantului de obligare a pârâților la acordarea în regim de compensare 100 % a tratamentului cu medicamentele solicitate. De altfel, în materia contenciosului administrativ nu există reglementat, ca obiect al unei acțiuni, suspendarea refuzului unei autorități de soluționare a unei cereri, iar pe de altă parte, art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 vizează suspendarea executării actului administrativ unilateral și nicidecum suspendarea refuzului autorității. 3. Pe fondul cererii de ordonanță președințială, Înalta Curte constată că recurenții-pârâți Guvernul României, Ministerul Sănătății și ANMDMR au formulat critici cu privire la îndeplinirea condițiilor de admisibilitate ale cererii de ordonanță președințială, respectiv cu privire la condiția aparenței în drept, astfel că numai această condiție urmează a fi analizată de către instanța de recurs, întrucât dezlegarea dată cu privire la existența celorlalte condiții de admisibilitate a acțiunii formulate pe cale de ordonanță președințială a devenit definitivă, nefiind exercitat recurs de către recurenții-pârâți. Sub aspectul aparenței dreptului, ținând cont de circumstanțele concrete ale cazului, mai exact de gravitatea bolii (intimatul-reclamant a fost diagnosticat cu adenocarcinom prostatic biopsiat, iar medicul oncolog din cadrul Spitalului Universitar de Urgență Elias i-a prescris medicamentul Enzalutamida (denumire comercială Xtandi), având în vedere antecedentele medicale și evoluția bolii. Dat fiind și costul foarte ridicat al tratamentului, Înalta Curte reține că, în esență, dreptul invocat de reclamant îl constituie dreptul la viață, drept care nu se poate realiza și conserva în concret decât prin urmarea tratamentului prescris și la care organismul reclamantului răspunde. Este real faptul că tratarea indicatiilor terapeutice pentru medicamentul prescris nu se poate realiza decât în condițiile Ordinului MS nr. 861/23.07.2014, prin depunerea unei documentații către Agenția Națională a Medicamentelor și a Dispozitivelor Medicale, din care să rezulte îndeplinirea criteriilor prevăzute în cuprinsul ordinului, urmată de emiterea unei decizii favorabile din partea acestei instituții. Aceasta pentru că procedura de mai sus este una laborioasă, care presupune adunarea de dovezi științifice, tehnice și financiare din surse multiple (spre exemplu, este necesară demonstrarea utilizării produsului pe scară largă la nivelul statelor membre ale Uniunii Europene și menținerea unei abordări unitare) ceea ce implică o perioadă lungă de timp. Or, timpul este exact elementul care lipsește intimatului-reclamant, întrucât orice întârziere poate avea consecințe deosebit de grave, punând în pericol chiar dreptul la viață al acestuia. Înalta Curte constată că înscrisurile de la dosar conțin indicii în sensul că solicitarea intimatului-reclamant de urmare a tratamentului cu medicamentul în discuția ar fi întemeiată (sau în orice caz, există argumente aparent pertinente în favoarea ei), întrucât acest tratament i-a fost prescris după ce s-a constatat caracterul grav și agresiv al bolii, tratamentul fiind prescris de medicul curant. Aceste aspecte vin să contureze aparența de drept la care se referă art. 997 C. proc. civ. O soluție contrară ar constitui, în opinia Înaltei Curți, o lezare gravă a dreptului la viață și sănătate, imposibil de acceptat într-o societate ce se pretinde protectoare a unor drepturi și libertăți fundamentale. În Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, la articolul 2 din Titlul I - Drepturi și libertăți, este stipulat Dreptul la viață, care, conform Constituției și legilor în materie, este garantat și protejat și în România. Unul din elementele esențiale ale asigurării dreptului la viață, îl reprezintă asigurarea sănătății persoanei, prin sistemul instituțiilor de sănătate publică și cel al asigurărilor de sănătate. Pactul internațional privind drepturile economice, sociale și culturale prevede de asemenea, în art. 12: "Statele (...) recunosc dreptul pe care îl are orice persoană de a se bucura de cea mai buna sănătate fizică și mentală pe care o poate atinge." De altfel, Rezoluția Parlamentului European din 10 aprilie 2008 privind combaterea cancerului în Uniunea Europeană extinsă a sesizat "diferențele surprinzătoare și inacceptabile la nivelul calității serviciilor oferite de centrele pentru tratarea cancerului, al centrelor de radioterapie și al accesului la medicamente împotriva cancerului" și a îndemnat, în art. 30 al acestei rezoluții, Comisia și statele membre să se asigure că medicamentele pentru tratarea cancerului să fie disponibile în egală măsură în toate statele membre, pentru toți pacienții care au nevoie de ele. În speță, instanța de recurs apreciază că, prin refuzul acordării, cu titlu provizoriu, până la o pronunțare asupra fondului pretențiilor, a unor servicii medicale specializate, s-ar leza intimatei dreptul la sănătate și implicit la viață, contrar celor susținute de către recurenții din prezentul dosar. De altfel, Înalta Curte constată că medicamentul solicitat este inclus în Lista medicamentelor compensate, însă, pentru alte afecțiuni decât cea de care suferă intimatul-reclamant. Relevante în prezenta cauză sunt și o parte dintre considerentele Hotărârii Panaitescu împotriva României, din 10 aprilie 2012, prin care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat încălcarea art. 2 din Convenție, sub aspect procedural, în cazul unui reclamant bolnav de cancer căruia Statul Român nu i-a decontat integral un medicament (Avastin), deoarece acesta nu era inclus în lista medicamentelor decontate: "28. Curtea a admis faptul că nu este imposibil ca actele și omisiunile autorităților în materie de politica sănătății să angajeze, în anumite împrejurări, răspunderea acestora în temeiul art. 2. Cu toate acestea, în cazul în care un stat membru a luat măsuri corespunzătoare pentru a asigura înalte standarde profesionale în rândul angajaților din domeniul sănătății și protejarea vieților pacienților, Curtea nu poate accepta ideea că niște chestiuni precum eroarea de judecată a personalului din domeniul sănătății sau coordonarea neglijentă între membrii personalului din domeniul sănătății în tratamentul unui pacient sunt suficiente, în sine, să angajeze răspunderea unui stat contractant din perspectiva obligațiilor lui pozitive în temeiul art. 2 din convenție pentru apărarea vieții [a se vedea Powell împotriva Regatului Unit (dec.), nr. 45305/99, CEDO 2000-V și Öneryildiz împotriva Turciei (MC), nr. 48939/99, pct. 71, CEDO 2004-XII]. 29. Curtea reamintește că abordarea sa față de interpretarea art. 2 este ghidată de ideea că obiectul și scopul convenției ca instrument pentru protecția persoanelor impune interpretarea dispozițiilor sale și aplicarea lor astfel încât garanțiile acesteia să fie practice și efective (a se vedea, de exemplu, Yașa împotriva Turciei, 2 septembrie 1998, pct. 64, Culegere de hotărâri și decizii 1998-VI). 30. În cazul de față, capătul de cerere invocat în fața Curții este că autoritățile naționale nu au făcut ceea ce era de așteptat din partea lor, nu numai de către reclamant, ci și de către instanțele interne (supra, pct. 13-14), care le-au ordonat să îi asigure reclamantului medicamentele necesare ca să se trateze de boala care în cele din urmă i-a cauzat moartea." Cu privire la inadmisibilitatea cererii de ordonanță președințială, invocată de către recurentul-pârât Guvernul României, Înalta Curte constată că, deși obiectul cererii de ordonanță președințială nu este identic cu cel din acțiunea având ca obiect obligație de a face, finalitatea demersului reclamantului este aceeași, respectiv de asigurare a tratamentului gratuit cu medicamentul în litigiu, în vederea tratării afecțiunii de care acesta suferă, în mod vremelnic pe calea ordonanței președințiale ori în mod permanent prin acțiunea având ca obiect obligație de a face. Pe de altă parte, nu există nicio prevedere legală care să impună ca obiectul cererii de emitere a ordonanței președințiale să fie identic cu obiectul cererii care vizează fondul dreptului și nici nu este interzisă formularea unei cereri de ordonanță președințială în materia contenciosului administrativ, cu excepția cererilor având ca obiect suspendarea executării actelor administrative, pentru care contenciosul administrativ are prevederi speciale, reglementate prin art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004. Referitor la hotărârile invocate de către părți cu titlu de jurisprudență, Înalta Curte constată că acestea nu sunt de natură să conducă la o altă concluzie. Este de reținut că în sistemul de drept românesc jurisprudența nu constituie izvor de drept, efectele lor neputând fi extinse la alte cauze, întrucât acestea au fost pronunțate ca urmare a aplicării normelor de drept material situației de fapt din cauza respectivă, în alte situații fiind pronunțate decizii ce pot avea soluții contrare. Prin urmare, aspectele invocate de către recurenții-pârâți prin cererile de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile declarate de recurenții-pârâți Guvernul României, Ministerul Sănătății și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale împotriva sentinței nr. 814 din 16 mai 2024, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.