ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2559/2025

Ședința publică din data de 14 mai 2025

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 27 noiembrie 2024, pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate ("CNAS"), a solicitat, pe cale de ordonanță președințială, obligarea pârâților la asigurarea către reclamantă, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024, aflat pe rolul aceleiași instanțe.

2.1. Prin sentința civilă nr. 880 din 10 decembrie 2024, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Guvernul României și Ministerul Sănătății și excepția inadmisibilității, a admis cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate și a obligat pârâții să asigure reclamantei, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), medicamentul Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), până la soluționarea litigiului ce face obiectul dosarului nr. x/2024 aflat pe rolul Curții de Apel Timișoara.

2.2. Prin încheierea din 11 decembrie 2024, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a admis cererea de îndreptare a erorii materiale formulate de reclamantă și a dispus îndreptarea erorii materiale strecurată în cuprinsul sentinței civile nr. 880 din 10 decembrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, în sensul menționării numelui de familie corect al reclamantei, respectiv "A.", în loc de "A.", cu menținerea restului dispozițiilor sentinței.

3.1. Împotriva sentinței civile nr. 880 din 10 decembrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, pârâtul Guvernul României a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, admiterea excepțiilor lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României și inadmisibilității acțiunii, iar în subsidiar, respingerea cererii de ordonanță președințială, ca neîntemeiată.

În ceea ce privește modalitatea de soluționare de către instanța de fond a excepției lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României, recurentul-pârât reiterează argumentele expuse în fața instanței de fond, considerând că nu sunt întrunite condițiile răspunderii juridice administrative referitoare la adoptarea unui act administrativ nelegal sau la nesoluționarea în termen a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege.

Solicită recurentul-pârâtă a fi avute în vedere dispozițiile art. 4 din H.G. nr. 720/2008, art. 219 alin. (7) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, art. 2 lit. a) și lit. i) din H.G. nr. 144/2010 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății, art. 220 alin. (3) și (4) și art. 280 lit. i) din Legea nr. 95/2006, precum și împrejurarea că Guvernul României este un organ colegial, care are în structura sa autorități de specialitate/de resort, în speță Ministerul Sănătății, care la rândul său are în subordine Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

Prin urmare, având în vedere că raportul de drept procesual nu subzistă decât între titularii dreptului ce rezultă din raportul de drept material dedus judecății, calitatea procesuală pasivă fiind condiționată de existența identității dintre pârât și cel obligat în raportul juridic, adică subiectul pasiv, susține recurentul-pârât că Guvernul României este lipsit de calitate procesuală pasivă, autoritatea executivă neavând atribuții și competențe în sensul solicitat, o eventuală soluție de admitere a acțiunii fiind imposibil de valorificat direct/nemijlocit față de Guvernul României.

Referitor la excepția inadmisibilității acțiunii, susține recurentul-pârât că acțiunea de fond trebuie să aibă obiect identic cu ordonanța președințială, iar astfel cum este formulată pretenția reclamantei, ea nu se circumscrie activității de contencios administrativ. Obiectul acțiunii de fond se circumscrie Legii nr. 554/2004, pe când ordonanța președințială are ca temei dispozițiile art. 997-1002 din C. proc. civ., astfel că, în materia contenciosului administrativ, procedura ordonanței președințiale este inadmisibilă.

Pe fondul cauzei, susține recurentul-pârât că instanța de fond a constatat greșit îndeplinirea în cauză a prevederilor art. 997 alin. (1) și (5) din C. proc. civ.. Instanța avea obligația de a verifica dacă medicamentul este inclus în Lista de decontare și dacă are protocol terapeutic aprobat, iar în condițiile în care cererea s-a judecat în regim de urgență, fără analizarea acestor elemente de fond, pârâtul a fost prejudiciat de dreptul la un proces echitabil.

Susține că, în vederea includerii în Listă a unui medicament, solicitantul trebuie să depună o cerere adresată ANMDM, conform Anexei nr. 3 la Ordinul ministrului Sănătății nr. 861/2014, legislația națională nepermițând rambursarea medicamentelor ale căror indicații terapeutice nu au fost aprobate de ANMDM sau de Agenția Europeană a Medicamentului. Ministerul Sănătății are competența de a realiza actualizarea Listei, iar Guvernul de a o aproba, doar după parcurgerea etapelor legale de evaluare a medicamentului și, în cazul celor pentru care s-a emis decizie de includere condiționată în listă, doar după încheierea unui contract de tip cost-volum de deținătorii autorizației de punere pe piață.

Consideră recurentul-pârât că, prin admiterea cererii reclamantei, instanța de fond a depășit competențele puterii judecătorești, etapa de evaluare a medicamentului fiind imperativă și neputându-se deroga de la parcurgerea ei.

3.2. Pârâtul Ministerul Sănătății a declarat recurs împotriva sentinței civile nr. 880 din 10 decembrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de ordonanță președințială ca inadmisibilă.

În motivarea recursului, pârâtul consideră neîntemeiate argumentele privind încălcarea dreptului la viață al reclamantei, raportat la dispozițiile dispozițiile art. 22 și art. 34 din Constituție, apreciind că nu se poate afirma că neincluderea unui medicament în Lista medicamentelor compensate afectează viața și integritatea psihică a unui cetățean, câtă vreme, prin procedurile adoptate privind sistemul de compensare a medicamentelor, statul român a adoptat toate directivele europene și nu poate fi acuzat că, prin neincluderea în listă a unor medicamente care nu au parcurs întreaga procedură de evaluare, se încalcă dreptul la viață al asiguraților.

Învederează că există o vastă jurisprudență a Curții Constituționale cu privire la dreptul la viață în corelare cu jurisprudența CJUE și a CEDO, în legătură cu reproducerea umană asistată, refuz de hrană în detenție, violența în familie, suspendarea permisului de portarma. Niciunul din domeniile vizate de această jurisprudență nu are legătură cu asigurarea sănătății publice și, în special, cu procedurile de includere a medicamentelor în lista de compensate și gratuite. Astfel, lipsa unui medicament din listă nu reprezintă o atingere a dreptului la viață și la integritate fizică și psihică.

Totodată, conform directivelor transpuse în legislația națională mecanismul de includere în listă a medicamentelor este exclusiv atributul autorităților naționale cu competențe în domeniul sănătății, la solicitarea DAPP. Mecanismul de evaluare a medicamentelor pentru includerea în Listă nu este atributul nici al asiguraților și nici al instanțelor de judecată. Niciodată un asigurat sau o altă autoritate decât cea cu competențe stabilite de lege nu se poate substitui mecanismului de evaluare a unui medicament pentru simplul motiv că nu deține informațiile pe care le depune DAPP la autoritatea de evaluare (ANMDMR). Astfel, până ce un medicament nu a parcurs evaluarea, nu este în listă și nu are protocol terapeutic aprobat acesta nu poate fi decontat, iar nedecontarea medicamentului neinclus în listă și fără protocol terapeutic aprobat nu contravine art. 22 din Constituție.

Astfel fiind, susține recurentul-pârât, odată stabilit faptul că obiectul ordonanței președințiale nu îl constituie dreptul la viață, ci dreptul la decontarea unui medicament neinclus în lista de medicamente compensate și gratuite, cererea de ordonanță președințială este inadmisibilă, fiind evident faptul că în favoarea reclamantei nu există o aparență a dreptului de a i se deconta acel medicament.

Apreciază că în cauză subzistă o incompatibilitate a cererii reclamantei cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, deoarece mecanismul de evaluare a medicamentelor, includerea acestora în Listă și aprobarea protocoalelor terapeutice se face prin acte normative și alte reglementări specifice autorităților și instituțiilor publice implicate în acest mecanism, hotărâri de guvern, ordine de ministru, Legea nr. 95/2006 și Legea nr. 134/2019 privind reorganizarea Agenției Naționale a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale, precum și pentru modificarea unor acte normative. Dreptul la ocrotirea sănătății este un drept social, iar acțiunea autorităților statului din domeniul sănătății este desfășurată exclusiv în cadrul acestui drept. De asemenea, mecanismul de includere a medicamentelor în lista de medicamente compensate și gratuite, conform Directivei Consiliului 89/105/CEE din 21 decembrie 1988, Titlul VIII, Cap. III, Secțiunea 3 și Titlului XVIII Medicamentul din Legea nr. 95/2006, privește exercitarea autorității publice în domeniul de competență exclusivă a statului, în temeiul și în executarea legilor și a celorlalte acte normative. Nicăieri în mecanismul de includere în listă a unui medicament nu sunt implicate decât autoritățile statului.

În concluzie, afirmă recurentul-pârât, aprobarea listei de medicamente compensate și gratuite este de competenta exclusivă a statului român, prin autoritățile și instituțiile publice din domeniul sănătății, fiind o activitate ce implică exercitarea prerogativelor de putere publică, iar prevederile C. proc. civ. privind procedura specială a ordonanței președințiale sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte. Alcătuirea listei este de competenta exclusivă a statului, în limita fondurilor publice alocate prin legile anuale ale bugetului de stat.

Recurentul-pârât critică și modalitatea de soluționare a excepției lipsei calității sale procesuale pasive, invocând prevederile O.G. nr. 37/2022, care nu permit Ministerul Sănătății să suporte din bugetul propriu alte medicamente decât cele menționate la art. 16

alin. (1)

1

din Legea nr. 95/2006. În consecință, toată practica judiciară depusă la reclamantă la dosarul prezentei cauze este anterioară O.G. nr. 37/2022 și nu mai poate prezenta nici un fel de relevanță în speța de față urmare modificării cadrului legislative incident.

Un alt argument în favoarea admiterii excepției lipsei calității procesuale pasive este dedus de recurentul-pârât din prevederile pct. 9 din O.U.G. nr. 106/2024, care introduce lit. m)

1

) la art. 221 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, modificare legislativă potrivit căruia Ministerul Sănătății se află în imposibilitatea legală de a asigura un medicament dintr-un program național de sănătate pe care îl gestionează o altă autoritate, respectiv CNAS.

Susține că, deși dosarul având obiect ordonanță președințială este formulat prin raportare la acțiunea de fond, din dispozițiile C. proc. civ. referitoare la procedura ordonanței președințiale nu rezultă că măsura vremelnică trebuie dispusă împotriva tuturor părților pârâte în dosarul de fond, fiind incidente prevederile Legii nr. 95/2006 cu privire la separația de atribuții ale autorităților pârâte în ceea ce privește derularea programelor naționale de sănătate. Numai în ceea ce privește alcătuirea Listei de medicamente toți pârâții din dosarul de fond au atribuții partajate, însă acțiunea Ministerului Sănătății depinde de decizia ANMDMR, iar ulterior adoptarea hotărârii de guvern depinde de acțiunea Ministerului Sănătății și a CNAS. În ceea ce privește derularea programelor naționale de sănătate pârâții din dosarul de fond au atribuții individuale care nu pot fi exercitate decât exclusiv de autoritatea căreia îi aparțin programele conform legii. Ministerul Sănătății nu poate derula un program de sănătate al CNAS și nici invers, iar Guvernul și ANMDMR nu derulează nici un program de sănătate.

Consideră că este necesar a se face distincția în ceea ce privește atribuțiile autorităților publice pârâte referitoare fie la procedura de includere a unui medicament în Lista medicamentelor ce se pot deconta din bugetul FNUASS, fie la decontarea medicamentelor. Raportat la obiectul cererii de ordonanță președințială (obligarea de decontare a unui medicament ce nu se regăsește în Listă) nu se poate concluziona că toate autoritățile pârâte au obligația să deconteze din FNUASS (bugetul acestui fond fiind gestionat exclusiv de CNAS) medicamentul solicitat de reclamantă.

Invocă dispozițiile art. 48 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, precum și prevederile art. 16

alin. (1)

1

din aceeași lege, arătând că Ministerul Sănătății nu are atribuții în gestionarea FNUASS din care se derulează și se finanțează programul național de oncologie, care, potrivit art. 1 alin. (2) lit. b) din H.G. nr. 423/2022, este derulat de CNAS. Prin urmare, potrivit Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, Ministerul Sănătății nu poate angaja legal nicio cheltuială în lipsa unui angajament legal, neputând efectua plăți legale din bugetul propriu decât pentru medicamentele prevăzute la art. 16

alin. (1)

1

din Legea nr. 95/2006, iar medicamentul solicitat prin prezenta acțiune nu este inclus în categoria prevăzută de lege pentru care ministerul poate acorda suporta plata contravalorii acestuia.

Pe fondul cauzei, recurentul-pârât arată că ANMDM a emis trei rapoarte de evaluare a medicamentului cu propunere de includere condiționată în Lista de medicamente compensate și gratuite, însă includerea în Listă este condiționată de încheierea contractelor cost - volum/cost - volum rezultat în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 77/2011 și Anexei 5 din OMS nr. 861/2014.

Susține că lipsa medicamentului din Listă atrage concluzia potrivit căreia nu există aparența de drept în favoarea reclamantei, aceasta neavând dreptul de a i se deconta tratamentul din FNUASS. Admiterea cererii reclamantei grevează suplimentar fondurile publice, iar instanța își depășește atribuțiile puterii judecătorești.

3.3. Pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a declarat recurs împotriva sentinței civile 880 din 10 decembrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea ordonanței președințiale ca neîntemeiată.

Recurenta-pârâtă critică soluția de respingere a excepției lipsei calității sale procesuale pasive ca fiind dată cu greșita aplicare și interpretare a legislației specifice asigurărilor sociale de sănătate, susținând că nu este titulara raportului juridic dedus judecății, de vreme ce deținătorul autorizației de punere pe piață nu a solicitat extinderea indicațiilor terapeutice ale medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) pentru indicația terapeutică "carcinom endometrial", de care suferă reclamanta, astfel că medicamentul nu este inclus în Lista aprobată prin H.G. nr. 720/2008. Acest medicament nu a fost aprobat de Agenția Europeană a Medicamentului și nici la nivel național pentru indicația terapeutică amintită, indicație care nu este menționată în rezumatul caracteristicilor produsului.

Susține recurenta-pârâtă că nu are nicio atribuție în ceea ce privește extinderea indicațiilor unui medicament existent în Lista de medicamente aprobată prin H.G. nr. 720/2008. De asemenea, CNAS nu intră în raporturi juridice cu persoanele asigurate sau cu furnizorii de servicii medicale și nici cu reclamanta și nu are competențe legale în decontarea medicamentelor, neputând asigura decontarea contravalorii medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) pentru indicația terapeutică "carcinom endometrial", neavând protocol terapeutic aprobat pentru această afecțiune prin Ordinul ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 564/499/2021.

Invocă dispozițiile art. 704 alin. (3) și art. 706 alin. (1) și (4) din Legea nr. 95/2006 și art. 4, art. 5

1

, titlul II pct. 3 din Anexa 2, Anexa 4 și Anexa 6 din Ordinul ministrului sănătății nr. 861/2014, potrivit cărora DAPP are dreptul exclusiv de a solicita ANMDM evaluarea medicamentelor în vederea extinderii indicațiilor terapeutice, iar ANMDM, în baza raportului direcției de specialitate, emite o decizie în acest sens, fără de care nu se poate dispune includerea medicamentului în Lista de decontare.

Pe fondul cauzei, susține că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate ale ordonanței președințiale, respectiv aparența de drept și neprejudecarea fondului.

În ceea ce privește cerința neprejudecării fondului, susține recurenta-pârâtă că instanța a fost chemată să exercite, pe calea ordonanței președințiale, un veritabil control de legalitate cu privire la refuzul pretins nejustificat au autorităților pârâte de a include în Lista medicamentelor compensate a medicamentului în litigiu, ceea ce reprezintă o prejudecare a fondului cauzei. O astfel de cerere ar fi fost admisibilă doar în cazul în care afecțiunea reclamantei ar fi fost cuprinsă în protocolul de administrare al medicamentului în discuție și ar fi putut fi decontat, dar autoritățile ar fi refuzat compensarea totală a acestuia, însă în speță nu sunt îndeplinite aceste condiții, deci nu există un refuz nejustificat.

În ceea ce privește cerința aparenței de drept, face trimitere la dispozițiile art. 241, art. 242 și art. 243 din Legea nr. 95/2006, art. 3 din H.G. nr. 720/2008, art. 3 din Ordinul ministrului sănătății nr. 861/2014, precum și prevederile Ordinului ministrului sănătății și președintelui CNAS nr. 564/499/2021, învederând că medicamentul Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) este inclus în Lista aprobată prin H.G. nr. 720/2008, dar pentru alte afecțiuni decât cea de care suferă reclamanta. În cauză nu se poate reține un refuz nejustificat sau un exces de putere al CNAS cu privire la acordarea și compensarea în procent de 100% a medicamentului în litigiu pentru indicația terapeutică "carcinom endometrial", câtă vreme această indicație nu se regăsește în protocolul terapeutic prevăzut de Ordinul ministrului sănătății și președintelui CNAS nr. 564/499/2021, iar reclamanta nu a prezentat la dosar tipizatul de prescripție medicală utilizată și recunoscută de sistemul public de asigurări sociale de sănătate.

Susține că, atât timp cât deținătorul autorizației de punere pe piață nu a procedat la demararea procedurii de extindere a indicațiilor terapeutice, conform art. 704 din Legea nr. 95/2006 și art. 4, Anexa 2 și Anexa 4 din Ordinul ministrului sănătății nr. 861/2014, iar ANMDM nu a evaluat medicamentul și nu a emis o decizie de extindere la indicația de care suferă reclamanta, nu se poate reține o pasivitate a autorităților publice pârâte, medicamentul neputând fi spus procedurii de evaluare.

Prin urmare, apreciază că reclamanta nu are în favoarea sa aparența dreptului, câtă vreme nu are dreptul, în temeiul legii, la acordarea și decontarea din sistemul public de asigurări sociale de sănătate a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) pentru afecțiunea de care suferă.

În dosarul instanței de recurs nu au fost depuse întâmpinări față de recursurile declarate de pârâți.

Intimata-reclamantă A. a depus concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de pârâți sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 488 alin. (1) din C. proc. civ. "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 4. când instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești; (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material."; totodată, potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ. "Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile." [s.n.].

Raportat la acest text normativ, Înalta Curte reține că, circumscris motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., recurentul-pârât Ministerul Sănătății nu a prezentat argumente din care să rezulte incidența acestui caz de casare.

Motivul de casare referitor la depășirea atribuțiilor puterii judecătorești privește nerespectarea unor competențe jurisdicționale în cadrul organizării statale, potrivit principiului separației și echilibrului puterilor, respectiv săvârșirea de către instanța de judecată a unor acte aflate în sfera de competență a organelor puterii executive sau legislative, situație care nu se regăsește în speță. În realitate, recurentul-pârât a expus critici care se circumscriu cazului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă, susținându-se, pe de-o parte, lipsa calității sale procesuale pasive în speță, iar, pe de altă parte, neîndeplinirea condițiilor de admisibilitate prevăzute de art. 997 și urm. din C. proc. civ. pentru admiterea ordonanței președințiale.

Totodată, se observă că recurenții-pârâți Ministerul Sănătății și Guvernul României au prezentat critici cu privire la soluția instanței de fond de respingere a excepției inadmisibilității cererii de ordonanță președințială din perspectiva incompatibilității acestei proceduri cu dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, argumente care se circumscriu cazului de casare/nelegalitate reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., sub care vor fi analizate.

Având în vedere similaritatea criticilor formulate de pârâți, prin care au invocat greșita soluționare a excepției inadmisibilității cererii de ordonanță președințială, a excepției lipsei calității procesuale pasive, precum și neîndeplinirea condițiilor de admitere a ordonanței președințiale, Înalta Curte va proceda la o analiză grupată a recursurilor, sistematizată în raport de problemele de drept invocate, circumscrise cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ.

II.1. Referitor la excepția inadmisibilității acțiunii, Înalta Curte constată că prima instanță a dat o corectă dezlegare acestei excepții, criticile din recurs ale pârâților Ministerul Sănătății și Guvernul României fiind nefondate.

Recurenții-pârâți au susținut această excepție în raport de o pretinsă incompatibilitate între procedura ordonanței președințiale, reglementată de dispozițiile art. 997 și urm. din C. proc. civ., și procedura contenciosului administrativ, reglementată de Legea nr. 554/2004, cu referire specială la dispozițiile art. 14-15 și art. 28 din această lege.

În acord cu jurisprudența constantă a Înaltei Curți, instanța de recurs reține că procedura ordonanței președințiale nu este incompatibilă de plano cu specificul raporturilor juridice specifice contenciosului administrativ, cererea fiind admisibilă în raport cu prevederile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora dispozițiile acestei legi se completează cu prevederile C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.

În cauză, obiectul dedus judecății nu privește suspendarea executării unui act administrativ, caz în care ar fi aplicabile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, care conțin dispoziții specifice proprii, cu aplicare exclusivă în materia suspendării executării actelor administrative.

Mai bine spus, câtă vreme starea de fapt nu se circumscrie art. 14-15 din Legea nr. 554/2004, neavând ca obiect suspendarea unui act administrativ, partea reclamantă poate uza de prevederile ordonanței președințiale reglementate de dispozițiile art. 997 și urm. din C. proc. civ. pentru a obține dispunerea unor măsuri provizorii, respectiv impunerea unei obligații vremelnice în sarcina pârâților, până la dezlegarea fondului cauzei.

În consecință, nefiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile recurenților-pârâți Ministerul Sănătății și Guvernul României referitoare la greșita soluționare a excepției inadmisibilității acțiunii.

II.2. În ceea ce privește calitatea procesuală pasivă a pârâților Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Înalta Curte constată că prima instanță a pronunțat o soluție legală, ce va fi menținută de instanța de control judiciar.

În prezenta cauză, obiectul cererii de ordonanță președințială privește obligarea autorităților pârâte la asigurarea către reclamantă a tratamentului cu medicamentul Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), în regim de compensare integrală, până la judecarea în fond a cererii vizând includerea acestui medicament în Lista medicamentelor compensate. Cadrul procesual al prezentei cereri de luare a unei măsuri vremelnice este același cu cel al cauzei de fond, reclamanta chemând în judecată autoritățile pârâte cu competență legală în elaborarea listei medicamentelor compensate.

Înalta Curte apreciază că prima instanță a reținut în mod legal că, în procedura de introducere pe Listă a medicamentelor de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, sunt implicate mai multe autorități publice, competența fiind, astfel, partajată între Ministerul Sănătății, ANMDM și CNAS, cărora le revine dreptul și obligația de a elabora Lista, respectiv Guvernul României, care se pronunță asupra aprobării acesteia prin hotărâre, conform art. 242 din Legea nr. 95/2006.

Astfel, recurentul-pârât Ministerul Sănătății are calitate procesuală pasivă în cauză în raport de prevederile Legii nr. 95/2006 și de atribuțiile ce îi revin în procedura de includere a unor medicamente în lista medicamentelor compensate.

Susținerile recurentului-pârât Ministerul Sănătății cu privire la lipsa calității sale procesuale pasive nu sunt fondate, această parte întemeindu-și criticile pe împrejurarea că gestionarea FNUASS și derularea programului național de oncologie revin în competența recurentei-pârâte CNAS, astfel că ministerul nu poate îndeplini o obligație ce cade în sfera de competență a altei autorități, instituții sau persoane juridice de drept privat. Însă, Înalta Curte reține că Ministerul Sănătății elaborează programele naționale de sănătate în colaborare cu CNAS, care, la rândul său, are atribuții în gestionarea Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, din care se suportă contravaloarea serviciilor medicale, a medicamentelor, materialelor sanitare și a dispozitivelor medicale, a tehnologiilor și dispozitivelor asistive.

Potrivit art. 242 din Legea nr. 95/2006, lista cu medicamentele de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală se elaborează de către Ministerul Sănătății și CNAS, cu consultarea CFR, și se aprobă prin hotărârea a Guvernului, iar art. 251 din același act normativ prevede că Ministerul Sănătății are atribuția elaborării programelor de sănătate, în colaborare cu CNAS. În dezvoltarea acestor competențe, prevederile art. 2 - 4 din H.G. nr. 144/2010, privind organizarea Ministerului Sănătății, stabilesc atribuțiile principale și obiectivele urmărite în activitatea autorității ministeriale.

Totodată, art. 9 din Legea nr. 95/2006 dispune că "(1) Programele naționale de sănătate reprezintă cadrul implementării obiectivelor politicii și strategiei sănătății publice de către Ministerul Sănătății, ca autoritate centrală a domeniului de sănătate publică. (...) (5) Programele naționale de sănătate sunt elaborate de către Ministerul Sănătății, cu participarea CNAS; derularea acestora se realizează de către Ministerul Sănătății și/sau CNAS, după caz".

Având în vedere aceste atribuții, precum și obiectul cererii de ordonanță președințială, prin care reclamanta solicită, cu caracter provizoriu, obligarea pârâților la protejarea dreptului său la viață, prin decontarea gratuită, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală) a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), nu se poate contesta legitimarea procesuală pasivă a Ministerului Sănătății, autoritate căreia îi revine responsabilitatea primară de a proteja sănătatea populației, prin stabilirea celor mai eficiente mecanisme de asistență medicală și tratament, adaptate nevoilor pacienților.

Argumentele referitoare la inexistența unui cadru normativ care să permită reclamantei decontarea din FNUASS a tratamentului cu medicamentul în discuție, respectiv la incidența dispozițiilor O.G. nr. 37/2022 care nu permit efectuarea de plăți de către Ministerul Sănătății decât în condițiile strict prevăzute de Legea nr. 95/2006, vizează fondul cauzei, neavând relevanță în privința calității procesuale pasive a Ministerului Sănătății.

În ceea ce privește calitatea procesuală pasivă a pârâtei Casa Națională de Asigurări de Sănătate, instanța de control judiciar reține că, potrivit art. 276 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate este organ de specialitate al administrației publice centrale, care administrează și gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate, fiind în măsură să ducă la îndeplinire pretenția reclamantei de a i se asigura tratamentul necesar în regim de compensare 100%, împrejurare ce fundamentează calitatea procesuală pasivă în prezenta cauză.

În esență, prezentul litigiu vizează regimul de decontare a serviciilor medicale din Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, reclamanta solicitând decontarea provizorie din acest buget a costului tratamentului cu medicamentul Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), pentru afecțiunea de care suferă. Or, aspectele invocate de pârâtă, referitoare la piedicile legale de decontare a unui medicament neinclus în lista medicamentelor compensate (respectiv care are decizie de includere condiționată în listă, emisă de ANMDM, dar pentru care nu s-a finalizat procedura, nefiind încheiat contractul cost/volum cu deținătorul autorizației de punere pe piață), vizează, în realitate, fondul cauzei, iar nu o problemă de calitate procesuală pasivă a CNAS, gestionar al FNUASS.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte reține că, în contextul în care totalitatea demersurilor (ce intră, potrivit sus indicatelor prevederi legale, în competențele restului autorităților recurente) nu poate avea o finalitate concretă decât urmare a exercitării atribuțiilor ce revin Guvernului României, de aprobare, prin hotărâre, a listei cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, nu poate fi reținută teza unei lipse a calității procesuale pasive a Guvernului României, acesta fiind una dintre instituțiile implicate în procedura de eliberare și decontare a medicamentelor pentru asigurații în sistemul public de asigurări de sănătate.

Înalta Curte reține că nu se poate face abstracție de împrejurarea că litigiul de față este generat de refuzul de acordare a medicamentului în regim de decontare 100%, pe motivul neautorizării și neincluderii în listă a tratamentului solicitat de reclamantă pentru indicația terapeutică de care suferă. Prin urmare, cum toți pârâții și fiecare în parte au atribuții în ceea ce privește procedura de stabilire a listei medicamentelor de care beneficiază asigurații în sistemul de asigurări sociale de sănătate, este justificată includerea lor în cadrul procesual pasiv al pricinii de față, în care se urmărește obținerea cu caracter provizoriu a tratamentului, în regim de gratuitate totală, până la soluționarea definitivă a acțiunii de fond, care se judecă în același cadru procesual subiectiv.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile de nelegalitate formulate de recurenții-pârâți Ministerul Sănătății, CNAS și Guvernul României cu privire la calitatea procesuală pasivă în prezenta cauză, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

II.3. Înalta Curte constată că sunt nefondate și restul criticilor din recurs, ce vizează condițiile de admisibilitate a ordonanței președințiale, subsumate prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanța de fond făcând o corectă interpretare și aplicare în cauză a prevederilor art. 997 și urm. din C. proc. civ., precum și a dispozițiilor H.G. nr. 720/2008, OMS nr. 861/2014 și Legii nr. 95/2006.

În esență, pârâții au criticat sentința recurată susținând că nu sunt îndeplinite unele dintre condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 997 din C. proc. civ., respectiv aparența de drept și neprejudecarea fondului.

Referitor la cerința aparenței de drept, s-a invocat inexistența unui cadru legal corespunzător pretențiilor reclamantei, care solicită decontarea în regim de compensare integrală a tratamentului cu medicamentul Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), pentru indicația terapeutică "carcinom endometrial".

Este de menționat că acest medicament este inclus în lista aprobată prin H.G. nr. 720/2008, însă pentru alte afecțiuni decât cea de care suferă reclamanta, prin urmare aceasta nu poate beneficia de compensarea integrală a tratamentului.

Înalta Curte are în vedere faptul că, spre deosebire de acțiunea de fond, procedura ordonanței președințiale nu presupune dovedirea, de către reclamantă, a temeiniciei pretenției formulate. Aparența de drept este în favoarea reclamantei dacă poziția acestuia, în cadrul raportului juridic generator al pretențiilor sale, este preferabilă din punct de vedere legal, în condițiile unei analize sumare a situației de fapt și a temeiurilor de drept incidente speței.

În speță, Înalta Curte constată că reclamanta a probat aparența de drept, dovedind că starea sa medicală impune tratamentul cu acest medicament, conform indicațiilor medicului specialist cuprinse în Scrisoarea medicală emisă la 06.11.2024 de medicul primar B., însă costul lui este unul semnificativ. Reglementarea condițiilor de acordare a tratamentului solicitat, respectiv conformarea legislației interne cu prevederile constituționale și convenționale invocate de reclamantă, urmează a fi examinate în cadrul acțiunii de fond, unde vor fi avute în vedere și apărările pârâților referitoare la inexistența unui cadru legal care să permită decontarea integrală a acestui tratament. Însă, pentru admiterea prezentei ordonanțe președințiale este suficient a se constata, la o analiză sumară, afectarea drepturilor fundamentale ale pacientului într-o manieră suficient de gravă pentru a se dispune, cu caracter provizoriu, o anumită conduită în sarcina pârâților.

Este real faptul că indicatiile terapeutice pentru medicamente nu se pot autoriza decât în condițiile Ordinului ministrului sănătății nr. 861/23.07.2014, prin depunerea unei documentații la Agenția Națională a Medicamentelor și a Dispozitivelor Medicale, din care să rezulte îndeplinirea criteriilor prevăzute în cuprinsul ordinului, urmată de emiterea unei decizii favorabile din partea acestei instituții. Procedura este însă una laborioasă, care implică o perioadă lungă de timp; or, timpul este elementul care lipsește intimatei-reclamante, întrucât orice întârziere poate avea consecințe deosebit de grave, punând în pericol chiar dreptul la viață al acesteia.

Așadar, drepturile care s-ar păgubi prin întârziere, la care se referă dispozițiile art. 997 alin. (1) din C. proc. civ., sunt dreptul la viață și dreptul la ocrotirea sănătății, drepturi garantate de art. 22 alin. (1), art. 34 din Constituția României și de art. 2 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale.

Astfel, art. 22 alin. (1) din Constituția României stabilește că "Dreptul la viață, precum și dreptul la integritate fizică și psihică ale persoanei sunt garantate", iar art. 34 dispune că "(1) Dreptul la ocrotirea sănătății este garantat. (2) Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei și a sănătății publice. (3) Organizarea asistenței medicale și a sistemului de asigurări sociale pentru boală, accidente, maternitate și recuperare, controlul exercitării profesiilor medicale și a activităților paramedicale, precum și alte măsuri de protecție a sănătății fizice și mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii".

De asemenea, art. 2 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale prevede că "Dreptul la viață al oricărei persoane este protejat prin lege".

În acest context, instanța de recurs constată că, prin refuzul acordării, cu titlu provizoriu, până la o pronunțare definitivă asupra fondului pretențiilor, a unui tratament medical prescris de medicul specialist s-ar leza dreptul intimatei-reclamante la sănătate și implicit la viață, acesta fiind de altfel și dreptul clamat prin cererea de emitere a ordonanței președințiale.

Față de toate aceste aspecte, instanța de control judiciară consideră că în mod corect judecătorul fondului a admis cererea de ordonanță președințială, câtă vreme medicamentul solicitat beneficiază de decizie de includere condiționată în Listă pentru boala de care suferă reclamanta, iar acest tratament i-a fost prescris reclamantei de medicul specialist (eficiența unui astfel de tratament neputând fi reconsiderată de către instanța de judecată). Or, o neacordare provizorie a acestuia, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), ar genera o lezare a dreptului la sănătate, astfel cum acesta derivă din dreptul la viață, fiind în discuție și îndeplinirea obligației de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, ce incumbă Statului Român prin autoritățile cu competențe într-o astfel de materie (pârâții), obligație la care face referire și jurisprudența CEDO.

Este de observat că măsura solicitată de reclamantă are caracter provizoriu, fiind limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului. Din această perspectivă, nu pot fi primite nici argumentele referitoare la încălcarea dispozițiilor Legii nr. 500/2002, O.G. nr. 37/2022 (prin care au fost modificate dispozițiile Legii nr. 95/2006) și O.U.G. nr. 106/2024, atât timp cât măsura dispusă are caracter provizoriu și urmărește prezervarea unei situații de fapt, în absența căreia ar exista un risc real de afectare a dreptului la viață și sănătate.

Recurenții-pârâți au mai susținut a nu fi îndeplinită cea de-a doua condiție de admisibilitate a ordonanței președințiale, referitoare la neprejudecarea fondului, întrucât nu poate fi acceptată o solicitare de asigurare a tratamentului în discuție, în mod provizoriu, atât timp cât cadrul normativ nu permite o asemenea soluție.

Înalta Curte constată că această susținere se referă, de fapt, tot la neîndeplinirea condiției privind existența aparenței dreptului în favoarea reclamantei, fiind reiterate aspectele vizând lipsa cadrului legal care să-i permită reclamantei asigurarea compensării tratamentului în procent de 100%, aspecte care au fost invocate și în cadrul criticii privind neîndeplinirea primei condiții și au fost analizate de instanța de control judiciar în paragrafele anterioare.

Înalta Curte reține că, în cadrul prezentului litigiu, instanța de contencios administrativ nu are de cercetat fondul dreptului disputat de părți (includerea în lista medicamentelor compensate cu consecința dreptului reclamantei la decontarea gratuită, în regim de compensare 100% a tratamentului solicitat), acesta urmând a fi stabilit în cadrul litigiului ce face obiectul dosarului nr. x/2024, aflat pe rolul Curții de Apel Timișoara. Măsura solicitată de reclamantă are caracter provizoriu, fiind limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului.

Concluzionând, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile recurenților-pârâți referitoare la neîntrunirea condițiilor de admisibilitate a ordonanței președințiale, sentința recurată fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor art. 997 din C. proc. civ.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Guvernul României și Ministerul Sănătății, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de recurenții-pârâți Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 880 din 10 decembrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 14 mai 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.