ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1741/2025

Ședința publică din data de 27 martie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la pe rolul Curții de Apel Ploiești sub nr. x/2024, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale, a solicitat instanței ca prin hotărârea pronunțată să dispună, pe cale de ordonanță președințială, obligarea pârâților la asigurarea către reclamantă, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100 % (fără contribuție personală) a combinației de medicamente Pembrolizmab (denumire comercială Keytruda) și Nivolumab (denumire comercială Opdivo), până la soluționarea definitivă a dosarului aflat pe rolul Curții de Apel Ploiești.

Prin sentința civilă nr. 393 din 1 octombrie 2024 pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal a fost respinsă excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâții Ministerul Sănătății, Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România (ANMDMR), Guvernul României și Casa Națională de Asigurări de Sănătate ca neîntemeiată.

A fost respinsă excepția inadmisibilității cererii invocată de Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate, ca neîntemeiată.

A fost respinsă cererea de emitere a ordonanței președințiale formulate de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale, ca neîntemeiată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea sentinței și, în rejudecare, admiterea cererii de ordonanță președințială.

În motivarea recursului, a arătat că, în speță, sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate, astfel: urgența este dată de prejudiciul direct, imediat și permanent întrucât nu își poate asigura tratamentul din veniturile proprii, fapt ce îi afectează dreptul la viață.

A susținut că dreptul la viață este protejat atât de Constituția României, cât și de Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Totodată, a susținut recurenta că relevantă în speță este cauza Panaitescu vs. România în care România a fost condamnată de CEDO pentru încălcarea art. 2 din Convenție.

În ceea ce privește caracterul vremelnic, a arătat că acesta rezidă din faptul că cele solicitate nu au un caracter definitiv, măsurile dispuse vor avea efecte vremelnice, doar până la soluționarea definitivă a litigiului asupra fondului.

În ceea ce privește condiția neprejudecării fondului, a arătat că în speță nu solicită instanței să aprecieze asupra fondului dreptului, ci doar să dispună măsuri provizorii pentru asigurarea tratamentului necesar.

A concluzionat recurenta că, în cauză, există o aparență de drept în ceea ce privește solicitarea sa, indicând practică judiciară apreciată ca fiind relevantă.

4.1 Intimatul-pârât Ministerul Sănătății a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind temeinică și legală.

4.2 Intimata-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului.

4.3 Intimata-pârâtă Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de recurs.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în sensul și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Procedura ordonanței președințiale implică, în mod prioritar, întrunirea a trei condiții cumulative, respectiv urgența, caracterul vremelnic (provizoriu) al măsurii solicitate și neprejudecarea fondului prin măsura luată.

Așadar, ordonanța președințială, prin esența ei, astfel cum este reglementată, reprezintă o procedură specială prin care legea îngăduie să se dea o rezolvare vremelnică și fără prejudecarea fondului unor cauze al căror caracter urgent nu îngăduie să se aștepte desfășurarea procedurii de drept comun.

În plus, când rezolvă o cerere de ordonanță președințială, instanța nu are de cercetat fondul dreptului discutat între părți, dar pentru ca soluția să nu fie arbitrară, va cerceta aparența acestui drept, realizând un examen sumar al cauzei prin "pipăirea fondului" pentru a vedea de partea cui este aparența dreptului.

În ceea ce privește condiția urgenței, aceasta rezultă din dispozițiile art. 997 alin. (1) din C. proc. civ., care vorbește despre ordonarea de măsuri «în cazuri grabnice».

Apreciază Înalta Curte că, în cauza de față, urgența este dovedită prin raportare la situația de fapt concretă, adică starea de boală gravă a reclamantei cu consecințe asupra drepturilor acesteia la sănătate și chiar la viață, respectiv efortul financiar reprezentat de costul medicamentelor litigioase.

În ceea ce privește cea de-a doua condiție specifică procedurii ordonanței președințiale - caracterul vremelnic (provizoriu) al măsurilor - Înalta Curte constată că este confirmat de același art. 997 alin. (1) din C. proc. civ., în care legiuitorul însuși califică măsurile solicitate și care ar putea fi dispuse de instanță ca având un caracter «provizoriu», deci temporar.

În cauză, se constată că prin cererea înregistrată sub nr. x/2024 pe rolul Curții de Apel Ploiești, reclamanta a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale, în principal, obligarea pârâților la includerea în Lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 720/2008, în regim de compensare 100%, a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) și Nivolumab (denumire comercială Opdivo) pentru indicația terapeutică cancer cervical (de col uterin). În subsidiar, a solicitat obligarea pârâtului Ministerul Sănătății la adoptarea Ordinului privind constituirea Comisiei pentru aprobarea decontării medicamentelor pentru indicațiile terapeutice neincluse în rezumatul caracteristicilor produsului, publicat în transparență decizională pe site-ul www.x.ro la data de 04.09.2018.

Prin cererea de față, reclamanta a solicitat, pe cale de ordonanță președințială, asigurarea respectivei combinații de medicamente în contradictoriu cu pârâții menționați, precizând ca măsura cerută să producă efecte până la soluționarea fondului litigiului.

În aceste condiții, Înalta Curte apreciază că este îndeplinită și condiția caracterului provizoriu al măsurii solicitate, căci reclamanta nu vizează o măsură cu caracter definitiv și care să producă efecte perpetue în raport de părțile pârâte, ci până la analizarea definitivă a fondului cauzei.

De asemenea, instanța de control judiciar apreciază că este îndeplinită și cea de-a treia condiție specifică procedurii ordonanței președințiale, respectiv neprejudecarea fondului.

Conturarea regimului juridic al acestei condiții rezultă din coroborarea art. 997 alin. (1) și (5) din C. proc. civ., căci judecătorului îi este permis a analiza într-o astfel de procedură doar «aparența dreptului» invocat de partea reclamantă, iar măsurile luate nu trebuie să rezolve litigiul în fond și nici să facă imposibilă restabilirea situației de fapt ca efect al executării lor.

Altfel spus, în judecarea cererii de ordonanță președințială, nu îi este îngăduit instanței să tranșeze fondul raportului litigios nici prin prisma analizei în fapt și în drept efectuate, dar nici prin prisma acelor măsuri ce se dispun.

Or, în cauză, eventuala obligare a părților pârâte la asigurarea în favoarea reclamantei a medicamentului litigios pentru un interval limitat de timp nu implică măsuri care să rezolve litigiul în fond și nici să facă imposibilă restabilirea situației de fapt, căci instanța nu se pronunță într-un astfel de caz în sensul obligării pârâților la includerea acelui medicament în lista prevăzută de Legea nr. 95/2006, astfel încât un număr nedeterminat de pacienți să beneficieze de o asemenea măsură, după cum nici nu stabilește un drept definitiv al părții reclamante în sensul solicitat.

Totodată, reține Înalta Curte că soluționarea cauzei se poate face doar prin prisma "pipării fondului", adică a analizei aparenței de drept, fără a impune o tranșare a raporturilor juridice.

Astfel, la un al doilea nivel al analizei specifice procedurii ordonanței președințiale, revine instanței să realizeze și o verificare a temeiniciei cererii prin "pipăirea fondului" dat fiind că aceasta vizează "păstrarea unui drept care s-ar păgubi prin întârziere, pentru prevenirea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara, precum și pentru înlăturarea piedicilor ce s-ar ivi cu prilejul unei executări".

Art. 34 din Constituția României prevede că "(1) Dreptul la ocrotirea sănătății este garantat. (2) Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei și a sănătății publice. (3) Organizarea asistenței medicale și a sistemului de asigurări sociale pentru boală, accidente, maternitate și recuperare, controlul exercitării profesiilor medicale și a activităților paramedicale, precum și alte măsuri de protecție a sănătății fizice și mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii.".

Potrivit art. 22 din Constituția României, "(1) Dreptul la viață, precum și dreptul la integritate fizică și psihică ale persoanei sunt garantate. (2) Nimeni nu poate fi supus torturii și nici unui fel de pedeapsă sau de tratament inuman ori degradant. (3) Pedeapsa cu moartea este interzisă.".

Un text echivalent se regăsește în Convenția [europeană] pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, reglementarea fiind în sensul că "Dreptul la viață al oricărei persoane este protejat prin lege. Moartea nu poate fi cauzată cuiva în mod intenționat, decât în executarea unei sentințe capitale pronunțate de un tribunal în cazul în care infracțiunea este sancționată cu această pedeapsă prin lege.(…)".

În interpretarea acestui din urmă text, Curtea Europeană a Drepturilor Omului observă că prima teză a art. 2 impune o obligație pozitivă în sarcina Părților Contractante, obligația Statelor de a proteja dreptul la viață nefiind limitată doar la abținerea de la a lua viața în mod intenționat și nelegal, ci implică, de asemenea, și sarcina de a adopta măsurile necesare pentru a apăra viața celor aflați sub jurisdicția lor (a se vedea hotărârea Curții pronunțată în cauza L.C.B. c. Regatul Unit, 9 iunie 1998, §36, precum și hotărârea Curții pronunțată în cauza Panaitescu c. România, 10 aprilie 2012, §27).

Curtea de la Strasbourg a acceptat că nu poate fi exclus ca actele și omisiunile autorităților în domeniul politicii sănătății să poată angaja în anumite împrejurări răspunderea lor în temeiul art. 2. Totuși, când un Stat contractant a adoptat dispoziții corespunzătoare care să asigure înalte standarde profesionale în rândul angajaților din domeniul sănătății și protecția vieții pacienților, nu poate accepta ca niște chestiuni, precum eroarea de raționament din partea angajaților din sănătate sau coordonarea neglijentă între aceștia în tratarea unui anumit pacient, să fie suficiente prin ele însele pentru a atrage răspunderea Statului din perspectiva obligațiilor sale pozitive în temeiul art. 2 din Convenția privind protecția vieții (a se vedea Powell c. Regatul Unit (dec.), cererea nr. x/99, CEDO 2000-V, Oneryildiz c. Turcia [M.C.], cererea nr. x/99, §71, CEDO 2004-XII, Panaitescu, citată anterior, §28).

Totodată, în interpretarea CEDO, abordarea în interpretarea art. 2 este ghidată de ideea că obiectul și scopul Convenției ca un instrument pentru protecția ființelor umane cer ca dispozițiile sale să fie interpretate și aplicate de o asemenea manieră încât garanțiile sale să fie practice și efective (a se vedea Yașa c. Turcia, 2 septembrie 1998, §64, Panaitescu, citată anterior, §29).

Înalta Curte apreciază că înscrisurile existente la dosar conțin indicii în sensul că solicitarea reclamantei de urmare a indicației terapeutice ar fi întemeiată (sau, în orice caz, există argumente aparent pertinente în favoarea acesteia), întrucât acest tratament i-a fost prescris de medicul curant oncolog, în funcție de situația sa particulară, relevată de rezultatul investigațiilor medicale, fără ca părțile pârâte să demonstreze cel puțin la nivel de aparență că în cazul concret al reclamantei existau tratamente alternative adaptate situației sale.

Înalta Curte mai arată că este real faptul că indicația terapeutică pentru medicamentul prescris nu se poate realiza decât în condițiile Ordinului MS nr. 861/23.07.2014, pentru aprobarea criteriilor și metodologiei de evaluare a tehnologiilor medicale, a documentației care trebuie depusă de solicitanți, a instrumentelor metodologice utilizate în procesul de evaluare privind includerea, extinderea indicațiilor, neincluderea sau excluderea medicamentelor în/din Lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, precum și denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor care se acordă în cadrul programelor naționale de sănătate, precum și a căilor de atac, prin depunerea unei documentații către Agenția Națională a Medicamentelor și a Dispozitivelor Medicale, din care să rezulte îndeplinirea criteriilor prevăzute în cuprinsul ordinului, urmată de emiterea unei decizii favorabile din partea acestei instituții.

Însă, în egală măsură, trebuie avut în vedere faptul că procedura de mai sus este una laborioasă, care presupune adunarea de dovezi științifice, tehnice și financiare din surse multiple (spre exemplu, este necesară demonstrarea utilizării produsului pe scară largă la nivelul statelor membre ale Uniunii Europene și menținerea unei abordări unitare) ceea ce implică o perioadă lungă de timp.

Or, timpul este exact elementul care lipsește îi reclamantei, întrucât orice întârziere poate avea consecințe deosebit de grave, punându-i în pericol viața.

Înalta Curte are în vedere și faptul că, prin sentința nr. 44 din 6 februarie 2025 pronunțată în dosarul nr. x/2024, Curtea de Apel Ploiești a admis în parte acțiunea și a obligat pârâții să efectueze toate demersurile privind includerea în Lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, aprobată prin H.G. nr. 720/2008, în regim de compensare 100%, a medicamentelor DCI Nivolumab și DCI Pembrolizumab pentru indicația terapeutică cancer cervical.

Față de cele arătate în precedent, Înalta Curte apreciază că în cauză s-a făcut dovada existenței unei aparențe a dreptului invocat de partea reclamantă, de natură a justifica demersul în obținerea medicamentului, provizoriu, în regim de compensare.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței nr. 393 din 1 octombrie 2024 a Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal.

Va casa în parte sentința recurată și, rejudecând, va admite cererea reclamantei și va obliga pârâții să-i asigure acesteia, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), combinația de medicamente Pembrolizmab (denumire comercială Keytruda) și Nivolumab (denumire comercială Opdivo), până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024, aflat pe rolul Curții de Apel Ploiești.

Va menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței nr. 393 din 1 octombrie 2024 a Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și, rejudecând:

Admite cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Agenția Națională a Medicamentelor și a Dispozitivelor Medicale din România.

Obligă pârâții să-i asigure reclamantei, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), combinația de medicamente Pembrolizmab (denumire comercială Keytruda) și Nivolumab (denumire comercială Opdivo), până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024, aflat pe rolul Curții de Apel Ploiești.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 27 martie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.