ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5831/2024

Ședința publică din data de 06 decembrie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2024 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A., în temeiul art. 997 din C. proc. civ., a solicitat în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția Națională A Medicamentului și A Dispozitivelor Medicale din România ca prin hotărârea pe care o va pronunța să dispună pe cale de ordonanță președințială obligarea pârâților la asigurarea către reclamantă pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), a medicamentului Enfortumab Vedotin (denumire comercială PADCEV), până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024 aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. În temeiul art. 997 alin. (3) din C. proc. civ. partea a solicitat ca executarea ordonanței să se facă fără somație sau fără trecerea unui termen.

Prin sentința civilă nr. 787 din 29 aprilie 2024, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății, Casa Națională De Asigurări De Sănătate, Guvernul României Și Agenția Națională A Medicamentului Și A Dispozitivelor Medicale Din România, a obligat pe pârâți să asigure reclamantei, până la soluționarea dosarului de drept comun, fără somație și fără trecerea vreunui termen, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare de 100% (fără contribuție personală), a medicamentului Enfortumab Vedotin (denumire comercială PADCEV).

Împotriva sentinței civile nr. 787 din 29 aprilie 2024 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal au declarat recurs Agenția Națională A Medicamentului Și A Dispozitivelor Medicale Din România, Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională De Asigurări De Sănătate.

Recursul declarat de Agenția Națională A Medicamentului Și A Dispozitivelor Medicale Din România (în continuare ANMDMR) a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 și 8 C. proc. civ.

În motivarea cazului de casare prevăzut la pct. 4 al art. 488 C. proc. civ., recurenta a arătat că prin admiterea cererii astfel cum a fost formulată instanța de fond a depășit competența conferită puterii judecătorești. A susținut că instanța a dispus în mod arbitrar obligarea ANMDMR să asigure medicamentul, fără parcurgerea procedurii administrative instituite prin Ordinul nr. 861/2014 prin care se face aplicabilitatea prevederilor art. 234 alin. (1) din legea nr. 95/2006.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta a menționat că instanța de fond nu a avut în vedere dispozițiile Legii nr. 134/2019 privind reorganizarea ANMDMR din care rezultă în mod evident că între atribuțiile ANMDMR nu se regăsește și aceea de a suporta plata contravalorii medicamentelor compensate, această atribuție revenind CNAS. A învederat că ANMDMR îi sunt instituite în mod limitativ obligații doar în ceea ce privește implementarea mecanismului de evaluare a tehnologiilor medicale, și nu de compensare a medicamentelor.

În conformitate cu pct. II.3 din Metodologia de evaluare a tehnologiilor (...)instanța poate dispune în sarcina ANMDMR soluționarea unei cereri formulate de un petent exclusiv pentru a include un medicament în Listă și nu pentru asigurarea tratamentului gratuit al unui asigurat, iar potrivit art. 3 alin. (3) din H.G. nr. 720/2008, decontarea medicamentelor se realizează în baza protocoalelor terapeutice aprobate prin ordinul comun al MS și al președintelui CNAS.

A mai susținut că medicamentul PADCEV nu deține autorizație de punere pe piață în conformitate cu disp. art. 704 din Legea nr. 95/2006 și nu se regăsește în Nomenclatorul medicamentelor de uz uman.

De asemenea, a arătat că prin petitul acțiunii reclamanta nu a solicitat ANMDMR nici un fel de prestație care să țină de obiectul său de activitate, motiv pentru care solicită admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive, neexistând raporturi obligaționale între părți prin raportare la obiectul acțiunii, iar obligarea ANMDMR la asigurarea tratamentului excede cadrului procesual de organizare și funcționare a acesteia.

Un alt motiv de casare invocat de ANMDMR constă în cel prevăzut la pct. 6 al art. 488 C. proc. civ., cu privire la care recurenta a susținut că există o contradicție între textele de lege indicate și soluția dată (Legea nr. 134/2019, Legea nr. 95/2006, art. 6 alin. (2) și (3) OMS nr. 861/2014 care prevăd că ANMDRM implementează mecanismul de evaluare a tehnologiilor medicale și nu are atribuții în gestionarea FNUASS, iar potrivit art. 276 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 - CNAS administrează și gestionează sistemul de asigurări de sănătate.)

A mai arătat că instanța a fost sesizată cu o cerere privind obligarea pârâților la asigurarea tratamentului gratuit și nu la includerea medicamentului PADCEV în listă, prin urmare ANMDMR nu are atribuții și nici nu poate avea, fiind prohibit de lege, în asigurarea tratamentului unui asigurat.

Recursul declarat de CNAS a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurenta CNAS a menționat că în cuprinsul documentației anexate ordonanței președințiale - biletul de externare - nu se menționează că reclamantei i-a fost recomandată administrarea medicamentului PADCEV, ci pe ultima pagină a acestuia, medicul curant a precizat că pacienta are indicație cu medicamentul dacă statusul de performanță permite administrarea, însă nu sunt dovezi în ceea ce privește îndeplinirea acestui status. Mai mult decât atât, se menționează că dacă starea generală a pacientei permite, se recomandă înrolarea în studii clinice, iar nicidecum recomandare de tratament.

De asemenea, recurenta a susținut că instanța de fond în mod greșit a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a CNAS deoarece aceasta nu are atribuții privind extinderea indicațiilor terapeutice, neavând raporturi juridice cu reclamanta.

În continuare, învederează că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de 997 C. proc. civ. pentru că reclamanta nu justifică aparența dreptului în favoarea sa, medicamentul nu este inclus în listă și nu este îndeplinită condiția neprejudecării fondului, aceasta deoarece solicitarea din acțiunea reclamantei presupune implicit ca instanța să constate la nivel de aparență un refuz nejustificat al autorităților pârâte de a modifica și completa lista, iar obiectul indirect constă în ceea ce s-a solicitat în dosarul de fond. În speță, nu a existat un refuz al autorităților.

În ceea ce privește cheltuielile de judecată, a arătat că este cu neputință ca CNAS, lipsită de orice culpă cu privire la imposibilitatea de acordare și decontare a medicamentului, să fie obligată la plata cheltuielilor de judecată în condițiile în care medicamentul nu se află în listă.

Recursul formulat de Guvernul României a avut în vedere faptul că nu sunt întrunite condițiile răspunderii juridice administrative a Guvernului, acesta fiind un organ colegial, CNAS și Ministerul sănătății având atribuții în elaborarea listei și inițierea unui proiect de act administrativ privind reglementarea situației litigioase. A mai arătat că Guvernul este lipsit calitate procesuală pasivă, autoritatea executivă neavând atribuții și competențe în sensul solicitat, o eventuală soluție de admitere a acțiunii fiind imposibil de valorificat, pentru că nu poate asigura plata medicamentului către reclamant.

Apreciază că ordonanța președințială în materia contenciosului administrativ este inadmisibilă și a arătat că este evident că instanța de fond a încălcat dreptul la un proces echitabil, la pronunțarea soluției făcând abstracție de apărările părților și de legislația în vigoare aplicabilă.

Prin admiterea cererii astfel cum a fost formulată instanța a depășit competența conferită puterii judecătorești, etapa de evaluare pentru care se solicită includerea în listă este obligatorie, are caracter imperativ și nu se poate deroga de la aceasta.

Recursul Ministerului Sănătății a fost avut în vedere cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.

În ceea ce privește punctul 5 al art. 488 C. proc. civ., recurentul a a susținut că instanța a pronunțat hotătârea cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, respectiv cu încălcarea prevederilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. A arătat că doar autoritatea publică ce nu a soluționat în termen legal cererea reclamantului sau care a refuzat nejustificat să soluționeze cererea referitoare la un drept sau la un interes legitim, ori după caz, care nu a răspuns solicitantului în termenul legal, poate avea calitatea de pârât. Acest lucru se referă la fapte personale ale autorității, care intră în sfera sa de compentență, și nu ca aceasta să garanteze înfăptuirea unui lucru de către o altă persoană. A mai arătat că obiectul cererii de ordonanță președințială excede obiectului acțiunii în contencios administrativ.

Cu privire la motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a susținut că solicitarea reclamantei reprezintă o prejudecare a fondului și o soluționare a dosarului de fond, totodată, a arătat că nu sunt îndeplinite condițiile ordonanței președințiale.

A mai susținut că sentința recurată este nelegată deoarece a fost pronunțată cu încălcarea prevederilor art. 32 lit. b) din C. proc. civ., raportat la art. 16, alin. (1)

1

din Legea nr. 95/2016 privind reforma din domeniul sănătății, introdus prin Ordonanța nr. 37/2022 și de asemenea, cu încălcarea prevederilor art. 56 lit. d) din Legea nr. 95/2006 referitoare la atribuțiile CNAS care asigură finanțarea programelor naționale de sănătate curative. Totodată, Ministerul Sănătății a susținut că instanța de fond a respins în mod greșit excepția inadmisibilității cu încălcarea art. 1443 C. civ. din perspectiva stabilirii răspunderii civile solidare în sarcina pârâților.

Nu s-a formulat întâmpinare.

S-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispozițiilor art. 490 alin. (2) C. proc. civ. a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 06.12.2024, în ședință publică, cu citarea părților.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

Cu caracter prealabil, Înalta Curte reține că, recurenta-pârâtă ANMDMR, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a susținut existența unei pretinse contradicții, însă nu la nivelul considerentelor hotărârii atacate, ci între motivarea sentinței și textele de lege incidente cauzei. Or, aceasta nu reprezintă o critică subsumată cazului de casare indicat, ci se circumscrise prevederilor pct. 8 al aceluiași articol, respectiv cazului de casare care sancționează greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente cauzei, urmând a fi analizate din această perspectivă.

De asemenea, recurentul-pârât Ministerul Sănătății a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. în realitate, criticile de nelegalitate formulate de acesta privesc modul în care instanța de fond a aplicat normele legale incidente în cauză, respectiv modul în care a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate ale cererii de ordonanță președințială, critici care nu se circumscriu cazului de casare indicat, ci pct. 8 al art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.. Simpla menționare a existenței unor motive străine de natura cauzei, fără a arăta în concret în ce constau acestea, nu poate fi considerată o critică subsumată acestui caz de casare, neputând face obiectul analizei instanței de control judiciar.

În continuare, având în vedere similitudinea criticilor formulate de pârâți, prin care au invocat depășirea competenței conferite puterii judecătorești, greșita soluționare a excepțiilor lipsei calității procesuale pasive și neîndeplinirea condițiilor de admitere a ordonanței președințiale, Înalta Curte va proceda la o analiză grupată a recursurilor, sistematizată în raport de problema de drept invocată, circumscrisă cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 5 și 8 C. proc. civ.

În ceea ce privește motivul de nelegalitate prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., Înalta Curte reține că acesta reglementează situația depășirii de către instanțe a atribuțiilor puterii judecătorești, prin aceasta înțelegându-se incursiunea autorității judecătorești în sferele celorlalte puteri ale Statului, cum este cea legislativă sau executivă, astfel cum acestea sunt delimitate de prevederile constituționale sau de către legile organice, instanța dispunând acte care intră în atribuțiile unor organe aparținând altei autorități constituite în stat.

Pentru a împiedica abuzul de putere, atribuțiile în stat sunt împărțite între mai multe centre de putere, dar fără a se înclina balanța către una dintre puteri. Între puteri trebuie să existe un echilibru care să permită tuturor cetățenilor să trăiască în demnitate, să le fie garantate drepturile și libertățile fundamentale.

Instanțele judecătorești nu pot proceda la modificarea și completarea legilor și nu au nici competența de a stabili ca o lege în vigoare să nu se aplice, după cum nu pot impune celor cărora le aparține inițiativa legislativă să și-o exercite.

Intruziunea autorității judecătorești în sfera activității autorității executive sau legislative s-ar putea produce când instanța săvârșește un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face, spre exemplu, când consfințește, cu valoare legală, texte abrogate, când contestă puterea legiuită altor texte, când aplică o lege adoptată înaintea intrării ei în vigoare etc.

În practica instanței supreme s-a statuat că prin exces de putere nu se pot înțelege decât acele atingeri aduse de judecători principiilor constituționale care determină, în interesul general, limitele în care trebuie să se restrângă diferitele puteri, iar nu orice violare de lege sau abateri de la simple reguli de competență.

Înalta Curte reține că, în cauza de față, nu ne aflăm în niciuna din ipotezele prezentate mai sus.

Astfel, față de cele arătate anterior, Înalta Curte constată că instanța de fond nu a depășit atribuțiile puterii judecătorești prin obligarea pârâților să asigure reclamantei medicamentul Enfortumab Vedotin (denumire comercială Padcev), în condițiile în care medicamentul Padcev nu deține autorizație de punere pe piață în România și nu se regăsește în Nomenclatorul medicamentelor de uz uman, neexistând o imixtiune în sfera autorității executive sau legislative.

Prin urmare, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurenților ANMDMR și Guvernul României sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. fiind nefondat.

În ceea ce privește calitatea procesuală pasivă a pârâților Ministerul Sănătății, Guvernul României, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale, Înalta Curte apreciază că prima instanță a reținut în mod legal că, în procedura de introducere pe Listă a medicamentelor de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, sunt implicate mai multe autorități publice, competența fiind, astfel, partajată între Ministerul Sănătății, ANMDMR și CNAS, cărora le revine dreptul și obligația de a elabora Lista, respectiv Guvernul României, care se pronunță asupra aprobării acesteia prin hotărâre, în acest sens fiind prevederile art. 242 alin. (1) din Legea nr. 95/2006.

Susținerile recurentului-pârât Ministerul Sănătății cu privire la lipsa calității sale procesuale pasive nu sunt fondate, această parte întemeindu-și criticile pe împrejurarea că gestionarea FNUASS revine în competența recurentei-pârâte CNAS, astfel că ministerul nu poate îndeplini o obligație ce cade în sfera de competență a altei autorități, instituții sau persoane juridice de drept privat.

Înalta Curte reține că Ministerul Sănătății elaborează programele naționale de sănătate în colaborare cu CNAS, care, la rândul său, are atribuții în gestionarea Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, din care se suportă contravaloarea serviciilor medicale, a medicamentelor, materialelor sanitare și a dispozitivelor medicale, a tehnologiilor și dispozitivelor asistive.

Potrivit art. 242 din Legea nr. 95/2006, lista cu medicamentele de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală se elaborează de către Ministerul Sănătății și CNAS, cu consultarea CFR și se aprobă prin hotărârea a Guvernului, iar art. 251 din același act normativ prevede că Ministerul Sănătății are atribuția elaborării programelor de sănătate, în colaborare cu CNAS. În dezvoltarea acestor competențe, prevederile art. 2 - 4 din H.G. nr. 144/2010, privind organizarea Ministerului Sănătății stabilesc atribuțiile principale și obiectivele urmărite în activitatea autorității ministeriale.

Totodată, prevederile art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 95/2006 dispun că:

"(1) Programele naționale de sănătate reprezintă cadrul implementării obiectivelor politicii și strategiei sănătății publice de către Ministerul Sănătății, ca autoritate centrală a domeniului de sănătate publică. (...) (5) Programele naționale de sănătate sunt elaborate de către Ministerul Sănătății, cu participarea CNAS; derularea acestora se realizează de către Ministerul Sănătății și/sau CNAS, după caz."

Având în vedere aceste atribuții, precum și obiectul cererii de ordonanță președințială, prin care reclamanta solicită, cu caracter provizoriu, obligarea pârâților la protejarea dreptului său la viață, prin decontarea gratuită, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală) a medicamentului Enfortumab Vedotin (denumire comercială PADCEV) pentru indicația terapeutică cancer urotelial (vezică urinară), nu se poate contesta legitimarea procesuală pasivă a Ministerului Sănătății, autoritate căreia îi revine responsabilitatea primară de a proteja sănătatea populației, prin stabilirea celor mai eficiente mecanisme de asistență medicală și tratament, adaptate nevoilor pacienților.

Susținerile recurentului-pârât Ministerul Sănătății, referitoare la atribuția gestionării FNUASS, nu au relevanță în stabilirea calității sale procesuale, această parte nefiind chemată în judecată în calitate de autoritate cu atribuții în gestionarea fondului din care se decontează medicamentul necesar afecțiunii de care suferă reclamantul, ci în calitate de organ central responsabil de organizarea, coordonarea și controlul activităților referitoare la sănătatea publică.

În ceea ce privește calitatea procesuală pasivă a pârâtei Casa Națională de Asigurări de Sănătate, instanța de control judiciar reține că, potrivit art. 276 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate este organ de specialitate al administrației publice centrale, care administrează și gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate, fiind în măsură să ducă la îndeplinire pretenția reclamantului de a i se asigura tratamentul necesar în regim de compensare 100%, împrejurare ce fundamentează calitatea procesuală pasivă în prezenta cauză.

În esență, prezentul litigiu vizează regimul de decontare a serviciilor medicale din Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, reclamanta solicitând decontarea provizorie din acest buget a costului tratamentului cu medicamentul Enfortumab Vedotin (denumire comercială PADCEV) pentru indicația terapeutică cancer urotelial (vezică urinară). Or, aspectele invocate de pârâtă, referitoare la piedicile legale de decontare a unui medicament pentru o altă afecțiune decât cea pentru care a fost autorizat și inclus în listă vizează, în realitate, fondul cauzei, iar nu o problemă de calitate procesuală pasivă a CNAS, gestionar al FNUASS.

Totodată, dispozițiile art. 242 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 stabilesc că "Lista cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală se elaborează de către Ministerul Sănătății și CNAS, cu consultarea CFR, și se aprobă prin hotărâre a Guvernului.", iar prevederile art. 280 din Legea nr. 95/2006, stabilesc la alin. (1) lit. i) că:

"(1) Atribuțiile CNAS sunt următoarele: i) participă anual la elaborarea listei de medicamente eliberate cu sau fără contribuție personală, pe baza prescripțiilor medicale, pentru persoanele asigurate". Așadar, pe lângă gestionarea bugetului FNUASS, pârâta CNAS are și atribuții comune cu cele ale Ministerului Sănătății în privința elaborării listei cuprinzând medicamentele decontate din acest buget, un alt aspect de natură să confirme calitatea sa procesuală pasivă în prezenta cauză.

Cât privește calitatea procesuală pasivă a pârâtei Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale, Înalta Curte reține că aceasta este justificată de atribuțiile legale ce-i revin, potrivit art. 704 și urm. din Legea nr. 95/2006 privind reforma în sistemul sănătății, art. 2 - 4 din H.G. nr. 734/2010 și art. 6 alin. (2) din Ordinul ministrului sănătății nr. 861/2014, în procedura de evaluare și autorizare a medicamentelor puse pe piață în România.

Astfel, în temeiul art. 6 alin. (2) și (3) din ordinul amintit:

"(2) Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale este autoritatea națională competentă care implementează, în vederea luării deciziei, mecanismul de evaluare a tehnologiilor medicale, în conformitate cu dispozițiile prezentului ordin, și propune Ministerului Sănătății Lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului, în condițiile legii. (3) În urma evaluării fiecărui medicament pentru includerea, extinderea indicațiilor, neincluderea sau excluderea medicamentelor în/din Listă, Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale emite decizii în conformitate cu prevederile prezentului ordin."

Totodată, potrivit art. 8 lit. d) din Ordinul nr. 861/2014:

"Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România poate iniția, din oficiu, procedura de evaluare a tehnologiilor medicale pentru includerea, extinderea indicațiilor, neincluderea sau excluderea medicamentelor în/din Listă în următoarele situații: (...) d) DCI-uri compensate corespunzătoare medicamentelor cu indicație nouă, altele decât cele pentru care solicitanții au depus cerere."

Nu în ultimul rând, Înalta Curte reține că, în contextul în care totalitatea demersurilor (ce intră, potrivit sus indicatelor prevederi legale, în competențele restului autorităților recurente), nu poate avea o finalitate concretă decât urmare a exercitării atribuțiilor ce revin Guvernului României, de aprobare, prin hotărâre, a listei cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, nu poate fi reținută teza unei lipse a calității procesuale pasive a Guvernului României, acesta fiind una dintre instituțiile implicate în procedura de eliberare și decontare a medicamentelor pentru asigurații în sistemul public de asigurări de sănătate.

Înalta Curte mai reține că, deși obiectul ordonanței președințiale nu îl reprezintă obligarea pârâților la includerea în lista de decontare a medicamentului ENFORTUMAB VEDOTIN (denumire comercială PADCEV), ci la decontarea provizorie a costului acestui tratament, nu se poate face abstracție de împrejurarea că litigiul de față este generat de refuzul de acordare a medicamentului în regim de decontare 100%, pe motivul neautorizării și neincluderii în listă a tratamentului solicitat de reclamantă pentru indicația terapeutică de care suferă. Prin urmare, cum toți pârâții și fiecare în parte au atribuții în ceea ce privește procedura de stabilire a listei medicamentelor de care beneficiază asigurații în sistemul de asigurări sociale de sănătate, este justificată includerea lor în cadrul procesual pasiv al pricinii de față, în care se urmărește obținerea cu caracter provizoriu a tratamentului, în regim de gratuitate totală, până la soluționarea definitivă a acțiunii de fond, care se judecă în același cadru procesual subiectiv.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile de nelegalitate formulate de recurenții-pârâți Ministerul Sănătății, Guvernul României, ANMDMR și CNAS cu privire la calitatea procesuală pasivă în prezenta cauză.

Înalta Curte constată că sunt nefondate și restul criticilor din recurs, ce vizează condițiile de admisibilitate a ordonanței președințiale, instanța de fond făcând o corectă interpretare și aplicare a în cauză a prevederilor art. 997 și urm. C. proc. civ., precum și a dispozițiilor H.G. nr. 720/2008, OMS nr. 861/2014, și Legii nr. 95/2006.

În esență, pârâții au criticat sentința recurată, susținând că nu sunt îndeplinite unele dintre condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 997 C. proc. civ., respectiv aparența de drept și neprejudicierea fondului.

Referitor la cerința aparenței de drept, recurenții-pârâți au invocat inexistența unui cadru legal corespunzător pretențiilor reclamantei, care solicită decontarea în regim de compensare integrală a tratamentului cu Enfortumab Vedotin (denumire comercială PADCEV) pentru indicația terapeutică cancer urotelial (vezică urinară).

Înalta Curte are în vedere faptul că, spre deosebire de acțiunea de fond, procedura ordonanței președințiale nu presupune dovedirea, de către reclamant, a temeiniciei pretenției formulate. Aparența de drept este în favoarea reclamantului dacă poziția acestuia, în cadrul raportului juridic generator al pretențiilor sale, este preferabilă din punct de vedere legal, în condițiile unei analize sumare a situației de fapt și a temeiurilor de drept incidente speței.

În speță, Înalta Curte constată că reclamanta a probat aparența de drept, depunând acte medicale din care rezultă că reclamanta a fost diagnosticată cu neoplasm (cancer) vezică urinară, iar medicul curant recomandă tratament cu medicamentul Enfortumab Vedotin (denumire comercială PADCEV)., care, deși se află pe lista medicamentelor compensate, potrivit Ordinului comun al ministrului sănătății și al președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 564/499/2021, sunt decontate doar pentru alte indicații terapeutice, nu și pentru cea de care suferă intimata-reclamantă.

Înalta Curte reține că reglementarea condițiilor de acordare a tratamentului solicitat, respectiv conformarea legislației interne cu prevederile constituționale invocate de reclamantă, urmează a fi examinate în cadrul acțiunii de fond, unde vor fi avute în vedere și apărările pârâților referitoare la necesitatea evaluării și autorizării medicamentului pentru indicația cancer gastric. Însă, pentru admiterea prezentei ordonanțe președințiale este suficient a se constata, la o analiză sumară, afectarea drepturilor fundamentale ale pacientului, într-o manieră suficient de gravă pentru a se dispune, cu caracter provizoriu, o anumită conduită în sarcina pârâților.

Este real faptul că indicatiile terapeutice pentru medicamentele prescrise nu se pot autoriza decât în condițiile Ordinului ministrului sănătății nr. 861/23.07.2014, prin depunerea unei documentații la Agenția Națională a Medicamentelor și a Dispozitivelor Medicale, din care să rezulte îndeplinirea criteriilor prevăzute în cuprinsul ordinului, urmată de emiterea unei decizii favorabile din partea acestei instituții. Procedura este însă una laborioasă, care implică o perioadă lungă de timp; or, timpul este elementul care lipsește intimatei-reclamante, întrucât orice întârziere poate avea consecințe deosebit de grave, punând în pericol chiar dreptul la viață al acesteia. Așadar, dreptul care s-ar păgubi prin întârziere, la care se referă dispozițiile art. 997 alin. (1) din C. proc. civ., este dreptul la viață (incluzând dreptul la ocrotirea sănătății), drept garantat de art. 22 alin. (1), art. 34 din Constituția României și de art. 2 pct. 32 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale.

Astfel, art. 22 din Constituția României stabilește că:, "(1) Dreptul la viață, precum și dreptul la integritate fizică și psihică ale persoanei sunt garantate.", iar art. 34 dispune că:

"(1) Dreptul la ocrotirea sănătății este garantat. (2) Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei și a sănătății publice. (3) Organizarea asistenței medicale și a sistemului de asigurări sociale pentru boală, accidente, maternitate și recuperare, controlul exercitării profesiilor medicale și a activităților paramedicale, precum și alte măsuri de protecție a sănătății fizice și mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii".

De asemenea, art. 2 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, prevede că:

"Dreptul la viață al oricărei persoane este protejat prin lege."

Înalta Curte reține că în sarcina statului revine o obligație de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, obligație la care face referire și jurisprudența CEDO în materie. Înalta Curte apreciază a fi relevante parte dintre considerentele Hotărârii Panaitescu împotriva României, din 10 aprilie 2012, prin care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat încălcarea art. 2 din Convenție, sub aspect procedural, în cazul unui reclamant bolnav de cancer căruia statul român nu i-a decontat integral un medicament (Avastin), deoarece acesta nu era inclus în lista medicamentelor decontate:

Înalta Curte va avea în vedere și Pactul internațional privind drepturile economice, sociale și culturale, care prevede în art. 12 că:

"Statele (...) recunosc dreptul pe care îl are orice persoană de a se bucura de cea mai buna sănătate fizică și mentală pe care o poate atinge.", precum și Rezoluția Parlamentului European din 10 aprilie 2008 privind combaterea cancerului în Uniunea Europeană extinsă, care a sesizat "diferențele surprinzătoare și inacceptabile la nivelul calității serviciilor oferite de centrele pentru tratarea cancerului, al centrelor de radioterapie și al accesului la medicamente împotriva cancerului" și a îndemnat, în art. 30 al acestei rezoluții, Comisia și statele membre să se asigure că medicamentele pentru tratarea cancerului să fie disponibile în egală măsură în toate statele membre, pentru toți pacienții care au nevoie de ele.

În acest context, instanța de recurs apreciază că, prin refuzul acordării, cu titlu provizoriu, până la o pronunțare definitivă asupra fondului pretențiilor, a unui tratament medical prescris de medicul specialist, s-ar leza dreptul reclamantei la sănătate și implicit la viață, acesta fiind de altfel și dreptul clamat prin cererea de emitere a ordonanței președințiale.

Pe cale de consecință, în raport de limitele controlului de legalitate ce se impune a fi realizat în planul procedurii ordonanței președințiale, Înalta Curte apreciază că nu pot fi reținute susținerile recurenților întemeiate pe prevederile H.G. nr. 720/2008, OMS nr. 861/2014 și Legii nr. 95/2006, inclusiv în forma modificată prin O.G. nr. 37/2022 ce, în opinia acestora, ar genera o pretinsă nelegalitate a soluției primei instanțe, de stabilire a existenței aparenței dreptului în favoarea reclamantei, câtă vreme dreptul analizat de judecătorul fondului, ca fiind în pericol a fi lezat, este unul protejat de norme constituționale și de CEDO, toate aflate pe o poziție superioară în ierarhia normelor juridice, mai ales în raport de H.G. nr. 720/2008, O.M.S. nr. 861/2014 și O.M.S.C.N.A.S. nr. 564/499/2021, ce sunt, în realitate, acte administrative ce au un caracter normativ.

Este de observat că măsura solicitată de reclamantă are caracter provizoriu, fiind limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului, iar condiția neprejudecării fondului raportului juridic litigios decurge din condiția referitoare la caracterul provizoriu al măsurii ce urmează a fi dispusă, aceasta urmărind prezervarea unei situații de fapt, în absența căreia ar exista un risc real de afectare a dreptului la viață și sănătate.

Înalta Curtea reține că, potrivit art. 20 alin. (2) din Constituția României, pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului trebuie aplicate prioritar atunci când există neconcordanțe între acestea și dreptul intern, motiv pentru care conținutul normativ al actelor infralegislative nu poate fi opus unei aplicări directe a Convenției, atâta vreme cât concluzia este în sensul că lipsa decontării medicamentelor ar putea aduce atingere dreptului la viață al reclamantei.

Din documentele medicale aflate la dosarul de fond rezultă atât existența unei situații de necesitate, raportat la cazul specific al pacientului, dar și faptul că acordarea unui astfel de medicament ar răspunde nevoilor speciale, individuale, ale intimatei - reclamante, justificate de rațiuni medicale, precum și faptul că medicamentul i-a fost prescris de un medic, în urma examinării efective a intimatei și numai în temeiul unor considerente terapeutice. Eficiența unui astfel de tratament neputând fi reconsiderată de către instanța de judecată, însă o neacordare provizorie a acestuia, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), ar genera o lezare a dreptului la sănătate, astfel cum acesta derivă din dreptul la viață, fiind în discuție și îndeplinirea obligației de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, ce incumbă Statului Român prin autoritățile cu competențe într-o astfel de materie (pârâții), obligație la care face referire și jurisprudența CEDO.

Recurenții-pârâți au mai susținut a nu fi îndeplinită cea de-a doua condiție de admisibilitate a ordonanței președințiale, referitoare la neprejudecarea fondului, întrucât nu poate fi acceptată o solicitare de asigurare a tratamentului în discuție, în mod provizoriu, atât timp cât cadrul normativ nu permite o asemenea soluție.

Înalta Curte constată că această susținere se referă, de fapt, tot la neîndeplinirea condiției privind existența aparenței dreptului în favoarea reclamantei, fiind reiterate aspectele vizând lipsa cadrului legal care să-i permită reclamantei asigurarea compensării tratamentului în procent de 100%, aspecte care au fost invocate și în cadrul criticii privind neîndeplinirea primei condiții și au fost analizate de instanța de control judiciar în paragrafele anterioare.

În plus, condiția de admisibilitate ce vizează neprejudecarea fondului presupune o examinare a existenței dreptului și a normei aplicabile, de natură să confere acestuia o aparență de legalitate și temeinicie, condiție îndeplinită în cauză.

În raport cu prevederile art. 997 din C. proc. civ., instanța poate analiza doar aparența dreptului invocat, iar măsurile luate nu trebuie să rezolve litigiul în fond și nici să facă imposibilă restabilirea situației de fapt ca efect al executării lor, nefiind posibil ca în cadrul acestei proceduri speciale să tranșeze fondul raportului litigios.

În cauză, solicitarea intimatei-reclamante de obligare a pârâților la asigurarea accesului acesteia la medicația prescrisă în regim de compensare 100%, pentru un interval limitat de timp se încadrează în prevederile legale menționate, pentru că nu implică măsuri care să rezolve litigiul în fond și nici care să facă imposibilă restabilirea situației de fapt.

În fine, Înalta Curte constată că în ceea ce privește condiția caracterului vremelnic al măsurii, în mod corect a apreciat prima instanță că este îndeplinită, măsura fiind dispusă de judecătorul fondului până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024 aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, având astfel caracter temporar.

Așadar, nu este vizată o măsură cu caracter definitiv, ci o măsură provizorie care urmează să producă efecte până la analizarea definitivă a fondului cauzei în care se solicită includerea în listă a medicamentului indicat anterior și finalizarea procedurilor de autorizare și nu presupune un probatoriu complex.

Prin urmare, sunt nefondate criticile recurenților-pârâți referitoare la neîntrunirea condiției de admisibilitate a ordonanței președințiale privitoare la aparența de drept în favoarea reclamantei, sentința recurată fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor art. 997 C. proc. civ.

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție va respinge recursul declarat de recursurile declarate de recurenții-pârâți Guvernul României, Ministerul Sănătății, Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România și Casa Națională de Asigurări de Sănătate din România împotriva sentinței civile nr. 787 din 29 aprilie 2024 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de recurenții-pârâți Guvernul României, Ministerul Sănătății, Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România și Casa Națională de Asigurări de Sănătate din România împotriva sentinței civile nr. 787 din 29 aprilie 2024 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 06 decembrie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.