ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 429/2025

Ședința publică din data de 30 ianuarie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța – secția de contencios administrativ și fiscal la data de 21.03.2023, sub nr. x/2023, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună:

- obligarea pârâtului la plata către reclamantă a despăgubirilor pentru acoperirea prejudiciului cauzat direct prin art. XXIV pct. 11 pct. 12, pct. 13, pct. 16, pct. 18 și ale art. XXV alin. (1) lit. c) [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal - bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, constând în: plata sumei de 4380 RON reprezentând echivalentul sumelor reținute din pensie în perioada 01.01.2022-27.12.2022 în temeiul O.U.G. nr. 130/2021 cu titlul de contribuție la asigurările de sănătate, actualizată cu rata inflației;

- plata dobânzii legale penalizatoare, aferente sumelor reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului;

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 175 din 23 mai 2024, Curtea de Apel București – Constanța – secția de contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele:

- a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României;

- a admis excepția lipsei de interes a cererii având ca obiect plata sumei de 4.380 RON, reprezentând echivalentul sumelor reținute cu titlu de contribuție la asigurările sociale de sănătate și a respins această cerere ca lipsită de interes;

- a admis în parte acțiunea promovată în contencios administrativ și a obligat pârâtul Guvernul României la plata către reclamanta A. a dobânzii legale penalizatoare aferente sumelor reținute din pensie cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, precum și la plata sumei reprezentând actualizarea cu indicele de inflație a acestor sume, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului;

- a obligat pârâtul Guvernul României la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum total de 1.050 RON, reprezentând taxă judiciară de timbru și onorariu avocat.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 175 din 23 mai 2024 a Curții de Apel Constanța – secția de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, invocând incidența motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În esență, a arătat că prima a stabilit nelegal existența unei obligații de plată în sarcina Guvernului fără a verifica îndeplinirea condițiilor unei răspunderi civile delictuale a autorității pârâte.

Așadar, în măsura în care a stabilit că partea reclamantă trebuie să beneficieze de restituirea sumelor reținute din pensie, este evident că obligația de plată a acestor sume, nu putea fi stabilită decât în sarcina entităților care plătesc acestuia drepturile de pensie.

Altfel spus, având în vedere calitatea de pensionar a reclamantei și faptul că pretențiile sale sunt justificate prin prisma elementelor legate de raportul de asigurări sociale, este clar că acest raport reprezintă, în realitate, raportul de drept material în baza căruia s-a format raportul de drept procesual dedus judecății, astfel încât pentru cazul încălcării obligațiilor privind plata pensiei nu trebuia angajată răspunderea delictuală a Guvernului României.

Instanța de fond a considerat în mod nejustificat, că în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, iar nu cele speciale cuprinse în Legea nr. 263/2010 privind jurisdicția asigurărilor sociale.

De asemenea, a considerat că în mod eronat instanța de fond a dispus în sarcina Guvernului României obligația de a plăti către reclamantă despăgubiri constând în actualizarea sumelor reținute cu indicele de inflație și la plata despăgubirilor constând în dobânda legală aferentă sumelor reținute în baza dispozițiilor O.U.G. nr. 130/2021 de la data fiecărei rețineri, până la restituirea lor efectivă.

Astfel, Guvernul României poate sta în judecată, în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios administrativ atunci când se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă, aflându-ne în această situație în prezența unei capacități juridice speciale de drept public, fundamentată pe prevederile constituționale ale art. 102 și 108 și pe cele ale actului normativ de organizare și funcționare a Guvernului.

Potrivit prevederilor constituționale și celor ale O.U.G. nr. 57/2019, cu modificările și completările ulterioare, raporturile juridice în care participă Guvernul României nu pot fi de natură civilă, ci numai raporturi administrative care se nasc, se modifică sau se sting prin manifestarea unilaterală de voință a acestui organ al administrației publice centrale, făcută în exercitarea atribuțiilor și competențelor stabilite de lege, cu scopul de a produce efecte juridice, fiind evident că aceste raporturi sunt unele de putere, ce apar în sfera relațiilor sociale reglementate de normele dreptului administrativ, ramură a dreptului public, iar nu raporturi juridice civile guvernate de norme și instituții ale dreptului privat.

Guvernul României nu are atribuții de a calcula și reține din pensii contribuția de asigurări sociale de sănătate, mai mult decât atât nici nu poate fi obligat să plătească despăgubiri întrucât sumele au fost calculate și reținute de către casele teritoriale de pensii sau, după caz, de casele de pensii sectoriale, respectiv entitățile care plătesc venituri din pensii.

În aceste condiții, a arătat că la data de 17 februarie 2023 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 138, O.U.G. nr. 4/15.02.2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate. Astfel cum reiese din preambulul actului normativ, acesta a fost adoptat în considerarea Deciziei Curții Constituționale nr. 650/2022.

La formularea cererii de chemare în judecată trebuie să existe un interes legitim, născut și actual, personal și direct. Prin urmare, interesul trebuie să fie în legătură cu pretenția formulată, să îl vizeze pe cel care recurge la forma procedurală și să existe în momentul în care se exercită dreptul la acțiune ca, de altfel, pe tot parcursul soluționării cauzei, de la momentul promovării cererii, cât și pentru susținerea acesteia și, mai ales, trebuie să existe la momentul pronunțării soluției de către instanța de judecată, în scopul evitării unor litigii și soluții fără finalitate.

Soluția de respingere a cererii ca rămasă fără obiect, atunci când ceea ce s-a dedus judecății nu mai există, urmare a unei împrejurări intervenite ulterior introducerii cererii de chemare în judecată (a fost adoptat actul normativ care reglementează în sensul solicitat de partea reclamantă, în considerarea Deciziei CCR nr. 650/2022) își are fundamentul în art. 194 lit. c) C. proc. civ.

Prin reglementările conținute de O.U.G. nr. 4/2023 a fost stabilită competența caselor teritoriale de pensii, precum caselor de pensii sectoriale și entităților care plătesc venituri din pensii, de a restitui sumele reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, cât și sursa bugetară necesară implementării acestor măsuri.

Prin urmare, din moment ce competența restituirii sumelor reținute (obligația principală) este dată prin lege, exclusiv caselor teritoriale/sectoriale de pensii și/sau entităților care plătesc venituri din pensii, Guvernul României nu are atribuții și nu poate fi obligat nici la plata dobânzilor legale penalizatoare și/sau a diferențelor de sume rezultate din actualizarea sumei datorate în raport cu indicele de inflație.

Întrucât solicitarea părții reclamante vizează operațiuni specifice de calcul și plată/restituire a CASS, reținută din pensie, recurentul-pârât a opinat că cele statuate prin Deciziile nr. 3526/16.06.2011 (dosar nr. x/2010) și nr. 3792/28.06.2011 (dosar nr. x/2010) ale Înaltei Curți de Casație și Justiție sunt aplicabile, mutatis mutandis și în prezenta cauză, singura diferență fiind aceea că litigiul privește jurisdicția asigurărilor sociale, astfel încât competența de soluționare a cauzei revine instanței specializate a soluționa cauzele care se circumscriu jurisdicției speciale a asigurărilor sociale.

Față de aceste aspecte, având în vedere atât obiectul cererii de chemare în judecată (restituirea unor sume reținute din pensie), a considerat pe de o parte, că Guvernul României nu poate fi obligat, la plata despăgubirilor reprezentate de sumele reținute din pensie cu titlu de CASS și, pe de altă parte, că nu aceasta este calea care să asigure îndestularea părții reclamante, pretențiile acestora subsumându-se, astfel, jurisdicției asigurărilor sociale.

Pentru aceleași considerente este nelegală și soluția instanței privind actualizarea sumelor cu rata inflației și plata dobânzilor legale aferente.

Astfel, în măsura în care instanța de judecată a apreciat că obligația este purtătoare de dobânzi sau impune actualizări ale acesteia în raport cu indicele de inflație, în temeiul prevederilor art. 1 alin. (4) din O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar, rezultă în mod clar faptul că, debitorului obligației bănești-principale, îi revine și sarcina îndeplinirii obligației subsecvente, pe cale de consecință.

Cu privire la obligarea pârâtului Guvernul României la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 1.138 RON către reclamantă, a apreciat că soluția este nelegală, având în vedere, pe de o parte, adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, cât și faptul că nu sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 453 alin. (1) C. proc. civ.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă A. nu a formulat întâmpinare.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Guvernul României este nefondat, pentru considerentele arătate în continuare.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

În esență, prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a susținut existența unei vătămări în drepturile și interesele sale legitime prin modificările legislative operate de O.U.G. nr. 130/2021, pusă în aplicare începând cu data de 01.01.2022, prin care s-a instituit plata obligatorie a contribuțiilor de asigurări sociale de sănătate și în cazul veniturilor din pensii, pentru partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON.

În acest sens, reclamanta a investit instanța de contencios administrativ, în condițiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, invocând excepția de neconstituționalitate a prevederilor din cuprinsul O.U.G. nr. 130/2021 pe care le consideră a fi vătămătoare și solicitând restituirea sumelor reținute conform acestui act normativ, actualizate cu rata inflației și plata dobânzii legale penalizatoare aferente acestor sume, precum și obligarea pârâtului Guvernul României la plata cheltuielilor de judecată.

Prin decizia Curții Constituționale nr. 650/15.12.2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022, a fost admisă admis excepția de neconstituționalitate a art. XXIV pct. 11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h) Codul fiscal sintagma "de până la suma de 4.000 RON lunar inclusiv"], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a1) Codul fiscal], pct. 14 [cu referire la sintagma "venituri din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 3-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 16 [cu referire la art. 1573 Codul fiscal], pct. 17 [cu referire la sintagma "precum și al veniturilor din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 4-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2), alin. (5) în privința trimiterii la art. 1573 și alin. (7)

1

Codul fiscal] și pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal] și art. XXV alin. (1) lit. c) [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privința alin. (1) și (5) ale art. 168 Codul fiscal și pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, dispozițiile mai sus menționate fiind declarate neconstituționale.

Prin O.U.G. nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate a fost reglementată modalitatea de restituire a sumelor reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv.

În raport de această cronologie legislativă, prima instanță a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României, a respins ca lipsită de interes cererea având ca obiect plata sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, însă, constatând că O.U.G. nr. 4/2023 nu asigură o reparare integrală a prejudiciului, respectiv nu prevede și actualizarea sumelor restituite cu rata inflației și nici plata dobânzii legale aferente, a admis în parte acțiunea, obligând pârâtul Guvernul României la plata acestor sume, precum și la cheltuielile de judecată.

Analizând criticile formulate în recurs de pârâtul Guvernul României, circumscrise motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitoare la greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, la neîndeplinirea condițiilor răspunderii civile delictuale, la lipsa capacității juridice civile a pârâtului, la lipsa atribuțiilor legale de plată a sumelor ce fac obiectul cererii și la rămânerea cererii fără obiect ori ca lipsită de interes, Înalta Curte constată că acestea sunt nefondate, sentința pronunțată de prima instanță fiind corectă și legală.

Art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului", conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe considerate neconstituționale sau declarate ca atare, posibilitatea promovării unei acțiuni în contencios administrativ, care, potrivit alin. (5), "poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative".

În acest sens, instanța de recurs are în vedere că acțiunea de față are ca obiect, în condițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională.

Odată declarată neconstituțională, fie pentru aspecte de constituționalitate extrinsecă, legate de procedura de adoptare a actului, fie pentru aspecte de constituționalitate intrinsecă, legate de conținutul normativ al actului, în procedura de la art. 9 din Legea nr. 554/2004 instanța de contencios nu poate face propria verificare și să constate, dimpotrivă, că emiterea ordonanței s-a făcut cu respectarea dispozițiilor din Constituția României, deoarece instanțele de judecată nu au competența funcțională de a verifica respectarea Constituției de către actele normative și administrative normative, așa cum sunt ordonanțele de Guvern.

Dimpotrivă, odată constatat "ilicitul constituțional" printr-o decizie a Curții Constituționale, instanța de contencios administrativ este obligată să constate că este îndeplinită condiția angajării răspunderii patrimoniale privitoare la săvârșirea faptei ilicite. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanței neconstituționale care a prejudiciat în mod direct reclamanta.

Referitor la pretinsa lipsă a capacității juridice civile, recurentul Guvernul României a susținut, în esență, că nu poate sta în judecată, în calitate de pârât, decât în litigii de drept administrativ în care se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă.

Înalta Curte constată că prezentul litigiu este unul de natura contenciosului administrativ, despăgubirile fiind cerute de reclamantă în temeiul art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe considerate neconstituționale sau declarate ca atare să solicite acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului.

Cum pretențiile reclamantei nu au natură civilă, ci vizează acoperirea prejudiciului suferit ca urmare a vătămării produse prin emiterea de către Guvernul României a unei ordonanțe de urgență declarate neconstituționale, Înalta Curte constată că acest pârât nu a fost chemat în judecată în virtutea invocatei capacități de drept civil, ci în considerarea capacității de drept administrativ ce-i revine în calitate de autoritate emitentă a actului vătămător.

În consecință, în raport de obiectul cauzei deduse judecății, întemeiat pe prevederile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, criticile vizând lipsa capacității juridice civile a pârâtului Guvernul României vor fi respinse, ca nefondate.

În ceea ce privește argumentele recurentului-pârât Guvernul României vizând lipsa atribuțiilor legale de plată a pretențiilor ce fac obiectul cererii, Înalta Curte constată că prima instanță a reținut în mod corect calitatea acestei autorități de persoană obligată la plata accesoriilor aferente sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate.

În recurs, pârâtul Guvernul României a reiterat argumentele din fond, prin care a susținut că această obligație ar reveni caselor teritoriale de pensii sau caselor de pensii sectoriale, entități care au reținut din pensia reclamantei sumele în discuție și care, prin efectul O.U.G. nr. 4/2023, au obligația restituirii lor, obligație care se extinde și cu privire la accesoriile constând în actualizarea cu rata inflației și dobânda legală.

Contrar acestor susțineri, faptul că reținerile din pensii, păgubitoare pentru reclamantă, au fost efectuate de casa județeană de pensii, nu exonerează Guvernul României de plata despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Acțiunea de față nu are ca obiect plata pensiilor ori a unor drepturi de pensie, pentru ca raportul juridic litigios să fie legat între reclamantă și casa județeană de pensii, în raport de atribuțiile conferite prin lege acestei autorități, ci, după cum s-a arătat anterior, obiectul cauzei de față îl reprezintă acordarea despăgubirilor pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanță de urgență declarată neconstituțională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanțe de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat doar operațiunile materiale de aducere la îndeplinire a dispozițiilor actului normativ.

Nici împrejurarea că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate se face prin intermediul acelorași case teritoriale de pensii nu este de natură a schimba această concluzie, atât timp cât obiectul cauzei nu poartă asupra executării obligațiilor instituite prin actul normativ menționat, ci se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanța de urgență declarată neconstituțională.

Înalta Curte mai reține că pretențiile rămase în litigiu, după adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, vizează doar despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, sub forma dobânzii legale și a actualizării sumelor restituite cu indicele de inflație (prima instanță respingând ca lipsit de interes capătul de cerere privind obligarea pârâtului la restituirea sumelor reținute reclamantei din pensie). Astfel fiind, obligația de plată a despăgubirii nu poate fi imputată caselor județene sau sectoriale de pensii, răspunderea pentru prejudiciul constând, pe de-o parte, în devalorizarea monedei datorită inflației și, pe de altă parte, în lipsirea reclamantei de folosința sumei solicitate (dobânda legală), aparținând Guvernului României, care a generat acest prejudiciu prin impunerea în sarcina reclamantei, printr-un act normativ neconstituțional, a obligației de plată a unei contribuții.

În concluzie, față de cauza juridică a acțiunii și față de dispozițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în temeiul cărora au fost solicitate despăgubirile ce fac obiectul cauzei de față, Înalta Curte constată că există identitate între debitorii raportului juridic dedus judecății și Guvernul României, emitent al actului vătămător, respectiv al ordonanței de urgență declarate neconstituționale.

Înalta Curte nu va primi nici criticile potrivit cărora, prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, cererea pendinte a rămas fără obiect și nu mai subzistă interesul intimatei-reclamante de a acționa, câtă vreme prin această ordonanță s-a dispus doar restituirea sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, fără a se dispune repararea integrală a prejudiciului suportat de reclamantă prin reținerile nelegale din pensie, în sensul indexării cu rata inflației a sumelor ce vor fi restituite potrivit O.U.G. nr. 4/15.02.2023 și plății dobânzilor legale aferente acestor sume, reținute în perioada 01.01.2022-27.12.2022, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului.

În fine, și critica vizând soluția dată capătului de cerere privind suportarea cheltuielilor de judecată este nefondată, întrucât instanța de fond a reținut în mod corect incidența dispozițiilor art. 453 C. proc. civ. în raport cu capătul de cerere față de care pârâtul a căzut în pretenții, acordând contravaloarea taxei judiciare de timbru și a onorariului avocațial potrivit dovezilor depuse de reclamantă la dosar.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurentul-pârât prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 175 din 23 mai 2024 a Curții de Apel Constanța – secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 30 ianuarie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.