ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 648/2023

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a solicitat instanței de judecată să constate existența unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/19.04.2016 și să dispună obligarea FGA la soluționarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispozițiile legale, cu cheltuieli de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1756 din 22 noiembrie 2021, a respins ca neîntemeiate excepțiile inadmisibilității, tardivității și prescripției, invocate de pârât prin întâmpinare precum și excepția prematurității invocată din oficiu, a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de către reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, astfel cum a fost modificată și a obligat pârâtul să plătească reclamantei despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 8.587 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021. Totodată, a obligat pârâtul la plata către partea reclamantă a cheltuielilor de judecată reprezentând taxă judiciară de timbru în cuantum de 10% din suma acordată cu titlul de despăgubiri potrivit prezentei sentințe, dar nu mai mult de 300 de RON. A respins în rest cererea, astfel cum a fost modificată, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond atât reclamanta A. S.A., cât și pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților au declarat recurs. 3.1. Prin motivele de recurs, reclamanta A. S.A. a arătat că hotărârea primei instanțe este pronunțată cu aplicare greșită și încălcarea normelor de drept material care reglementează dreptul A. la despăgubiri și stabilirea daunelor interese moratorii. 3.2. Pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, în motivarea recursului, arată că instanța de fond a nesocotit prevederile art. 8 din Legea 554/2004: "(1)Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale.." Cererea modificatoare depusă de reclamantă prin care se solicita obligarea la despăgubiri constând în penalități de întârziere/dobânzi pentru un pretins prejudiciu cauzat prin respingerea cererii de plata nr. x/30.05.2016 (BO depunere la FGA nr. x/19.04.2016) este inadmisibilă și în raport de prevederile art. 19 raportat la art. 8 din Legea 554/2004 .Regula instituita de legea contenciosului administrativ este ca acțiunea in anularea actului administrativ sa conțină atât solicitarea de anulare a actului administrativ considerat vătămător cât si "repararea pagubei cauzate" . Prin urmare legea contenciosului administrativ da posibilitatea exercitării separate a acțiunii in despăgubire fata de acțiunea in anularea actului, dar nu in orice condiții, ci numai daca acest lucru nu este posibil odată cu exercitarea acțiunii în anularea actului - deci potrivit regulii instituita in cadrul art. 8 din lege- respectiv dacă persoana vătămată nu poate cunoaște și determina întinderea pagubei la data promovării acțiunii principale împotriva actului vătămător. În situația în care producerea pagubei are loc într-un interval de timp anterior promovării acțiunii principale în contenciosul administrativ, iar persoana vătămată cunoaște ori, cu o diligentă rezonabilă, poate cunoaște existența și întinderea pagubei, aceasta trebuie să solicite repararea prejudiciului in integrum odată cu acțiunea principală (împotriva actului cauzator al prejudiciului), potrivit regulii instituite de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Pe fondul cauzei, instanța de fond, de asemenea în mod neîntemeiat, a admis acțiunea și a dispus obligarea FGA la plata dobânzii legale aferentă debitului, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 pana la data de 29.10.2021, fără a stabili temeiul juridic al întârzierii soluționării cererii de plata. Legea 213/2015 nu prevede posibilitatea obligării FGA la daune moratorii, astfel încât, nu se poate stabili niciun termen scadent de la care sa poată fi calculate astfel de daune moratorii sau penalități de întârziere. Fondul de garantare a asiguraților nu preia de la asigurătorul în faliment o creanță certă, lichidă și exigibilă, ci, în baza dispozițiilor art. 15 alin. (1) și (2) din Legea specială nr. 213/2015, Fondul stabilește dacă petentul are calitatea de creditor de asigurare, dacă suma de bani solicitată de petent reprezintă creanță de asigurare și care este cuantumul care se justifică a fi acordat la plată din disponibilitățile FGA. Fondul de garantare a asiguraților acoperă creanțele de asigurări în virtutea principiului protecției consumatorilor produselor și serviciilor de asigurări, iar nu ca obligații proprii ale recurentei, obligația fiind născută din raportul contractual al asiguratului sau beneficiarul asigurării cu asigurătorul și de aceea plățile făcute de către Fond reprezintă obligații ale asigurătorului în faliment, fiind deci achitate sau acoperite în numele și pe seama acestuia exclusiv în cadrul îndeplinirii procedurii administrative necontencioase reglementată de dispozițiile Legii nr. 213/2015 și ale Normei A.S.F. nr. 16/2015- in prezenta Norma ASF 24/2019. Raporturile juridice dintre FGA și petenți sunt raporturi de drept administrativ, FGA emițând acte administrative ce fac obiectul contenciosului administrativ, fapt pentru care în mod evident nu îi sunt aplicabile prevederile art. 13 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, nici în cazul în care ar datora dobânzi de întârziere, textul invocat de reclamantă fiind aplicabil doar "profesioniștilor", în sensul de «persoană care exploatează o întreprindere".

Apărările formulate în cauză Reclamanta A. S.A a formulat concluzii scrise prin care a solicitat respingerea recursului formulat de pârât ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu motivele de recurs formulate, Înalta Curte va analiza cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., excepția nulității recursului formulat de reclamantă. Înalta Curte constată întemeiată excepția invocată, fiind incidente în cauză dispozițiile prevăzute de art. 489 alin. (2) C. proc. civ. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Potrivit art. 486 alin. (1) lit. d) din Noul C. proc. civ.: "(1) Cererea de recurs va cuprinde următoarele mențiuni: d) motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul și dezvoltarea lor sau, după caz, mențiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat". Articolul 487 alin. (1) din Noul C. proc. civ. prevede că: "Recursul se va motiva prin însăși cererea de recurs, în afară de cazurile prevăzute la art. 470 alin. (5), aplicabile și în recurs." Conform art. 489 alin. (1) din Noul C. proc. civ.: "Recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal, cu excepția cazului prevăzut la alin. (3)." Potrivit alin. (2) al aceluiași articol: "Aceeași sancțiune intervine în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488". Prin dispozițiile art. 489 C. proc. civ. legiuitorul sancționează cu nulitatea nemotivarea recursului, înțeleasă atât în contextul în care cererea de exercitare a căii de atac nu cuprinde nicio critică la adresa hotărârii atacate(ipoteza prevăzută la alin. (1) al articolului menționat) dar și în situația în care motivele expuse în cererea de recurs nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 (art. 489 alin. (2) C. proc. civ.). Conform art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., "Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", legiuitorul înțelegând să încadreze calea de atac a recursului în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres și limitativ de dispozițiile art. 488 C. proc. civ. Cererea de recurs trebuie să cuprindă arătarea motivelor de casare și dezvoltarea lor. Recursul nu se poate limita la o simplă indicare formală a textului articolului 488 C. proc. civ., condiția legală a dezvoltării motivelor implicând determinarea greșelilor anume imputate, o minimă expunere a criticii în fapt și în drept, arătarea probelor pe care se bazează. Motivele de recurs desemnează ipotezele expres și limitativ prevăzute de lege pentru care se poate cere casarea hotărârii atacate. Prevederile legale menționate se interpretează în sensul formulării unei argumentări juridice a nelegalității invocate, prin indicarea dispozițiilor legale pretins încălcate ori greșit aplicate de instanță și prin precizarea eventualelor greșeli săvârșite de instanță în legătură cu aceste dispoziții legale, în lipsa acestor mențiuni neputându-se exercita controlul judiciar. Aceasta înseamnă că nelegalitatea hotărârii care se atacă trebuie să îmbrace obligatoriu una din formele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 1-8 C. proc. civ. În practica judiciară s-a decis că simpla nemulțumire a unei părți sau a părților în litigiu față de hotărârea pronunțată nu este suficientă pentru casarea acesteia, ci partea recurentă are obligația să-și întemeieze recursul pe cel puțin unul dintre motivele prevăzute de C. proc. civ. Motivele de recurs sunt instituite prin dispoziții procedurale speciale, de strictă interpretare, ce nu pot fi extinse prin analogie la situații ce nu au fost avute în vedere la legiferare, și trebuie să vizeze numai nelegalitatea hotărârii atacate, spre deosebire de C. proc. civ. anterior în care motivele vizau și netemeinicia acesteia. Noțiunea de motivare a recursului trebuie înțeleasă pornind de la trăsăturile specifice ale acestei căi de atac și continuând, apoi, cu faptul că motivele de casare sunt expres și limitativ prevăzute la art. 488 punctele1-8 C. proc. civ. Reglementând calea de atac a recursului, legiuitorul prevede, fără echivoc, că scopul acestei căi extraordinare de atac este acela de a supune instanței de control judiciar competente examinarea conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. Prin urmare, recursul nu reprezintă o cale de atac devolutivă, nefiind menit a corecta eventualele greșeli de apreciere a situației de fapt deduse judecății ori de valorificare a probatoriului administrat în cauză, instanța de recurs fiind competentă a verifica exclusiv încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material sau procesual, într-una sau mai multe din ipotezele limitativ prevăzute de art. 488 C. proc. civ. Obligația de motivare a recursului presupune concretizarea criticilor recurentului în raport de soluția instanței de fond, astfel că motivarea imprecisă sau generală atrage sancțiunea nulității recursului, în condițiile prevăzute de art. 489 alin. (2) C. proc. civ. Recurenta-reclamantă nu circumstanțiază în niciun mod critica sa, în sensul că hotărârea primei instanțe este pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabile cauzei. O atare critică ar fi presupus, în primul rând, identificarea explicită a normei sau normelor de drept material aplicabile cauzei și apoi demonstrarea modului în care măsurile adoptate de instanța fondului încalcă sau reprezintă o greșită aplicare a acestor norme de drept material, aspecte ce nu se regăsesc, însă, în cuprinsul cererii de recurs. Or, simpla nemulțumire a părții cu privire la soluția adoptată de instanța ce a pronunțat hotărârea atacată și reproducerea, prin cererea de recurs, a stării de fapt și a acțiunii nu se constituie într-un motiv de nelegalitate a sentinței, această neregularitate sancționându-se cu nulitatea. Deoarece recurenta-reclamantă nu a formulat critici care să permită încadrarea lor într-unul din cazurile expres și limitativ prevăzute de art. 488 C. proc. civ., rezumându-se la expunerea unor succesiuni de fapte și afirmații, pe care nu le-a structurat din punct de vedere juridic, nesubliniind relevanța pe care acestea o prezintă în raport cu soluția instanței de fond, Înalta Curte va aplica sancțiunea nulității recursului formulat de A. S.A.. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentului-pârât, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte apreciază că recursul formulat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că obiectul dosarului îl reprezintă cererea formulată de reclamantă privind existența unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/19.04.2016. Potrivit art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 (1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2). Potrivit Deciziei ÎCCJ nr. 22/2019, pronunțată în soluționarea recursului în interesul legii: 77. Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorității publice, în condițiile prevăzute de C. civ..(...). Din analiza dispozițiilor legale mai sus citate si a deciziei nr. 22/2019 a ÎCCJ rezultă că, cererea formulată pe cale separată de despăgubiri, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. O altă cerință ce se deduce din interpretarea aceleiași norme este că, pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse și emiterea actelor administrative, anterior anulate sau a căror anulare a fost solicitată prin aceeași acțiune, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004, republicată. Întreaga reglementare a acțiunii în contencios administrativ subiectiv determină concluzia conform căreia acțiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acțiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare/a nesoluționării în termen a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim. Natura juridică a răspunderii reglementată de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal (act propriu-zis sau act asimilat – refuzul de soluționare/nesoluționare în termen). Răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică în condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 este o răspundere patrimonială de drept administrativ. Regulile generale ale angajării acestei răspunderi sunt cele ale răspunderii civile delictuale. Răspunderea administrativ-patrimonială se antrenează în prezența acelorași condiții generale ale răspunderii delictuale prevăzute de art. 1357 și urm. din noul C. civ.. Astfel, pentru nașterea obligației de reparare trebuie să fie întrunite trei dintre condițiile răspunderii civile, toate făcând parte din categoria condițiilor obiective: existența unui prejudiciu cert, existența unei fapte ilicite extracontractuale și a raportului de cauzalitate dintre fapta ilicită și prejudiciu. În ce privește vinovăția, ea nu este o condiție necesară pentru admiterea acțiunii în repararea prejudiciului introdusă de către cel prejudiciat împotriva autorității publice răspunzătoare. În cauză, reclamanta a indicat drept faptă ilicită pe de o parte nesoluționarea cererii de plată în termenul legal(act administrativ asimilat), iar pe de altă parte neacordarea despăgubirii solicitate prin respingerea cererii de plată promovate de A. în calitate de creditor de asigurare al B. prin Decizia nr. 14452/03.05.2018(act administrativ tipic), prejudiciul constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani solicitate cu titlu de creanță de asigurare. Astfel, soluționarea cu întârziere a unei cereri administrative/nesoluționarea în termenul prevăzut de lege, reprezintă un act administrativ asimilat de sine stătător, distinct de actul administrativ tipic, a cărei legalitate este dedusă spre analiză instanțelor de contencios administrativ în mod separat. În ceea ce privește actul administrativ tipic, respectiv Decizia nr. 14452/03.05.2018, acesta a fost anulat de instanțe în mod definitiv în cadrul dosarului nr. x/2018, ca urmare a constatării nelegalității aplicării plafonului de 450.000 RON cererilor de plată ale reclamantei. În aceste condiții, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 reclamanta este îndreptățită să pretindă despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin nelegala respingere a cererii de plată, cu aplicarea dispozițiilor art. 3 alin. (3) O.G. nr. 13/2011. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile formulate de recurent sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va constata nulitatea recursului formulat de reclamantă și va respinge recursul formulat de pârât ca nefondat.