ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2622/2024

Ședința publică din data de 16 mai 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2023, reclamanții A., B., C., D., E., F., G. și H., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne, au solicitat repararea prejudiciului cauzat reclamanților prin punerea în aplicare, începând cu data de 1 ianuarie 2022, a dispozițiilor art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative din data de 17.12.2021, publicată în M. O. nr. 1202/18.12.2021, prin care s-a introdus în Codul fiscal o taxă nouă sub forma contribuțiilor sociale obligatorii constând în asigurări sociale de sănătate datorate de persoanele fizice care realizează venituri din pensii pentru partea care depășește suma lunară de 4.000 RON, pentru fiecare drept de pensie, respectiv: obligarea pârâților la despăgubiri constând în plata către reclamanți a unor sume egale cu sumele reținute începând cu luna ianuarie 2022 din pensiile reclamanților, rețineri făcute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuției de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, despăgubirile urmând a fi calculate începând cu prima reținere din pensia fiecărui reclamant și până la acoperirea integrală a prejudiciului, respectiv până la sistarea reținerilor, sume indexate cu rata inflației (art. 9 alin. (1)-(5) din Legea nr. 554/2004); obligarea pârâților la despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului (art. 6 din O.G. nr. 13/2011); obligarea pârâților să emită un act administrativ prin care să dispună încetarea reținerilor din pensiile reclamanților a contribuțiilor sociale de sănătate de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, începând cu data pronunțării hotărârii (art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004).

Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Brașov, excepția netimbrării acțiunii, excepția inadmisibilității și a lipsei de obiect a acțiunii în ceea ce privește petitul privind "obligarea pârâtului să emită un act administrativ prin care să se dispună încetarea reținerilor din pensie (...) ", iar, în ceea ce privește fondul cauzei, pârâtul a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă, întrucât vătămarea pretinsă nu este dovedită.

Pârâta Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Brașov și excepția lipsei calității sale procesual pasive.

Prin sentința civilă nr. 46 din 10 aprilie 2023 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal:

- s-a admis excepția lipsei calității procesul pasive a Casei de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne, invocată prin întâmpinare, și s-a respins acțiunea formulată de reclamanții A., B., D., E., F., G. și H., în contradictoriu cu pârâta Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesual pasivă;

- s-a admis excepția inadmisibilității capătului de cerere al reclamanților A., B., D., E., F., G. și H., referitor la obligarea pârâtului Guvernul României de a emite un act administrativ prin care să dispună încetarea reținerilor din pensiile reclamanților a contribuțiilor sociale de sănătate de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, începând cu data pronunțării hotărârii, invocată de către pârâtul Guvernul României, și respinge ca inadmisibil acest capăt de cerere al reclamanților;

- s-a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții A., B., D., E., F., G. și H., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României;

- a fost obligat pârâtul, Guvernul României, la despăgubiri, constând în plata indexării cu rata inflației a sumelor ce urmează a fi restituite reclamanților A., B., D., E., F., G. și H., conform art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 4/2023.

- a fost obligat pârâtul Guvernul României, la despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor ce urmează a fi restituite reclamanților A., B., D., E., F., G. și H., conform art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 4/2023, calculate începând cu data reținerii și până la data restituirii efective.

- s-au respins restul pretențiilor formulate de către reclamanți ca fiind nefondate;

- a fost obligat pârâtul - Guvernul României - să achite reclamanților A., B., D., E., F., G. și H. suma de 1500 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

Prin încheierea de ședință din data de 04.04.2023 a fost respinsă excepția excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Brașov, precum și excepția netimbrării acțiunii, excepții invocate de către ambele pârâte. Totodată, a fost unită cu fondul excepția lipsei calității procesual pasive invocată de pârâta Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne, și excepția inadmisibilității și a lipsei de obiect a acțiunii în ceea ce privește petitul privind "obligarea pârâtului să emită un act administrativ prin care să se dispună încetarea reținerilor din pensie (...)" invocată de pârâtul Guvernul României.

Prin aceeași încheiere de ședință, instanța a luat act de renunțarea reclamantului C. la cererea de chemare în judecată, în temeiul art. 406 din C. proc. civ.

Împotriva încheierii din 4 aprilie 2023 și a sentinței nr. 46 din 10 aprilie 2023 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Guvernul României, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În contextul expunerii situației de fapt, a arătat că, în opinia sa, în speță, din cauza unei interpretări necorespunzătoare a dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, instanța de fond a făcut o greșită aplicare a acestora.

Astfel, soluția pronunțată de prima instanță, atât în ceea ce privește respingerea excepției necompetenței materiale a instanței de judecată prin încheierea de ședință din data de 4 aprilie 2023, cât și admiterea, în parte a acțiunii, în sensul obligării Guvernului la acordarea de despăgubiri, este esențial nelegală deoarece contravine dispozițiilor normative ale art. 9 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, în sensul că, o cerere de reparare a prejudiciului, având exclusiv caracter patrimonial, nu putea fi soluționată în absența unei acțiuni specifice contenciosului administrativ, care să vizeze anularea actelor administrative subsecvente ordonanțelor declarate neconstituționale, aflate în directă legătură de cauzalitate cu vătămarea ce se solicită a fi reparată.

Ori, în cauză, în mod eronat s-a dispus obligarea pârâtului Guvernul României la acordarea de despăgubiri pentru prejudiciului invocat de reclamanți, fără a fi anulat vreun act administrativ emis în baza ordonanțelor declarate neconstituționale, sau să fie obligate autoritățile pârâte la "emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative", conform condițiilor impuse de legiuitor prin art. 9 alin. (5) din lege.

Acțiunea vizată prin dispoziția art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 modificată, trebuie să aibă un obiect complex, în sensul să existe o cerere principală specifică contenciosului administrativ, și anume dovada unei vătămări concrete a unui drept sau interes legitim,

Or, instanța de contencios a fost investită în mod nelegal cu o cerere având un obiect pur patrimonial, prin care s-a solicitat exclusiv repararea prejudiciului, iar instanța de fond și-a însușit susținerile sale netemeinice, pronunțând o soluție care nu satisface exigența textului art. 9 din Legea nr. 554/2004.

A mai susținut recurentul că prima instanță a stabilit nelegal existența unei obligații de plată în sarcina Guvernului fără a verifica îndeplinirea condițiilor unei răspunderi civile delictuale a autorității pârâte.

Cu toate acestea, în acest raționament, instanța a făcut însă abstracție de faptul că sumele pretinse de reclamanți reprezintă o componentă a raportului de asigurări sociale cu entitățile plătitoare a drepturilor de pensie.

Procedând astfel, prima instanță nu a observat că, de principiu, răspunderea civilă delictuală nu putea fi antrenată decât în subsidiar, după acționarea în judecată a entității care plătește reclamanților drepturile de pensie, precum și faptul că dreptului reclamanților la restituirea unor sume reținute nelegal din pensie îi corespunde obligația corelativă a entității plătitoare a acestor drepturi de a restitui aceste sume.

Așadar, în măsura în care a stabilit că părțile reclamante trebuie să beneficieze de restituirea sumelor reținute din pensie, este evident că obligația de plată a acestor sume, nu puteau fi stabilite decât în sarcina entităților care plătesc reclamanților drepturile de pensie.

Altfel spus, având în vedere calitatea de pensionari a reclamanților și faptul că pretenția lor este justificată prin prisma elementelor legate de raportul de asigurări sociale, este clar că acest raport reprezintă, în realitate, raportul de drept material în baza căruia s-a format raportul de drept procesual dedus judecății, astfel încât pentru cazul încălcării obligațiilor privind plata pensiei nu trebuia angajată răspunderea delictuală a Guvernului României.

Instanța de fond a considerat în mod nejustificat, că în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, iar nu cele speciale cuprinse în Legea nr. 263/2010 privind jurisdicția asigurărilor sociale.

Pe cale de consecință, în mod eronat a stabilit că acțiunea introductivă ar fi întrunit cerința legată de prejudiciu.

A mai susținut recurentul că în mod eronat, instanța de fond, a dispus în sarcina Guvernului României obligația de a plăti către reclamanți despăgubiri, constând în plata indexării cu rata inflației a sumelor ce urmează a fi restituite reclamanților, precum și plata dobânzii legale calculate de la data fiecărei rețineri și până la data restituirii efective, întrucât, în opinia sa, se relevă lipsa capacității juridice civile și corelativ, a calității procesuale pasive a Guvernului României.

Astfel, Guvernul României poate sta în judecată, în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios administrativ atunci când se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă, aflându-ne în această situație în prezența unei capacități juridice speciale de drept public, fundamentată pe prevederile constituționale ale art. 102 și 108 și pe cele ale actului normativ de organizare și funcționare a Guvernului.

Se impune a fi observat că susținerile privind lipsa capacității civile a Guvernului sunt confirmate, în prezent, și prin dispozițiile art. 157 și următoarele din Legea nr. 287/2009. De asemenea, aceleași argumente au fost reținute și de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția I civilă în motivarea Deciziei nr. 363 din 4 februarie 2014.

Deși dispozițiile Legii nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor au fost între timp abrogate prin art. 597 din O.U.G. nr. 57/2019, totuși, argumentele instanței supreme își păstrează în continuare valabilitatea, întrucât prevederile art. 39 din lege, la care se face referire în motivarea Deciziei nr. 363 din 4 februarie 2014, au fost preluate fără modificări de art. 54 din Codul administrativ.

Guvernul României nu are atribuții de a calcula și reține din pensii contribuția de asigurări sociale de sănătate, mai mult decât atât nici nu poate fi obligat să plătească despăgubiri întrucât sumele au fost calculate si reținute de către casele teritoriale de pensii sau, după caz, de casele de pensii sectoriale, respectiv entitățile care plătesc venituri din pensii.

În aceste condiții, a arătat că, la data de 17 februarie 2023 a fost publicată în Monitorul Oficial al României nr. 138, Partea I, Ordonanța de Urgentă a Guvernului nr. 4/15.02.2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate. Astfel cum reiese din preambulul actului normativ, acesta a fost adoptat în considerarea Deciziei Curții Constituționale nr. 650/2022.

Prin urmare, interesul trebuie să fie în legătură cu pretenția formulată, să îl vizeze pe cel care recurge la forma procedurală și să existe în momentul în care se exercită dreptul la acțiune ca, de altfel, pe tot parcursul soluționării cauzei, de la momentul promovării cererii, cât și pentru susținerea acesteia și, mai ales, trebuie să existe la momentul pronunțării soluției de către instanța de judecată, în scopul evitării unor litigii și soluții fără finalitate.

Recurentul a invocat și soluția de respingere a cererii ca rămasă fără obiect, atunci când ceea ce s-a dedus judecății nu mai există, urmare a unei împrejurări intervenite ulterior introducerii cererii de chemare în judecată (a fost adoptat actul normativ care reglementează în sensul solicitat de către părțile reclamante, în considerarea Deciziei CCR nr. 650/2022) își are fundamentul în art. 194 lit. x) C. proc. civ.

Față de acestea, prin adoptarea actului normativ reprezentat de O.U.G. nr. 4/2023, legiuitorul delegat a stabilit cadrul normativ pentru transpunerea practică a efectelor Deciziei Curții Constituționale nr. 650/2022 și a reglementat în sensul solicitat de părțile reclamante, împrejurare față de care, cererea pendinte este rămasă fără obiect, neputându-se susține în continuare, în mod valabil, sancționarea autorității publice pârâte pe calea urmată de către părțile reclamante.

Prin reglementările conținute de O.U.G. nr. 4/2023 a fost stabilită, în mod corect și legal, competenta Caselor teritoriale de pensii, precum caselor de pensii sectoriale si entităților care plătesc venituri din pensii, de a restitui sumele reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, cât si sursa bugetară necesară implementării acestor măsuri.

Astfel, aceste entități vor proceda la calcularea și restituirea din oficiu a sumelor pretinse de părțile reclamante. Or, menținerea dispozițiilor hotărârii judecătorești contestate prin prezentul memoriu de recurs, ar duce la încasarea dublă, a acestor sume, ceea ce nu este permis, din moment ce legiuitorul delegat a stabilit un cadru normativ, special, pentru restituirea acestora.

Menținerea dispozițiilor hotărârii judecătorești recurate ar însemna eludarea actului normativ adoptat tocmai în sensul reparării prejudiciului, acesta fiind scopul indicat în preambulul său, reținându-se, în acest sens, faptul că "un număr mare de pensionari s-au adresat instanțelor de judecată solicitând restituirea sumelor reprezentând contribuțiile de asigurări sociale de sănătate, blocând activitatea acestora, ținând cont de necesitatea imperativă a reglementării modalității de restituire a sumelor reprezentând contribuțiile de asigurări sociale de sănătate reținute în temeiul normelor declarate neconstituționale, astfel încât procesul să se desfășoare într-un interval de timp rezonabil si să poată fi susținut de la bugetul de stat."

Prin urmare, din moment ce competența restituirii sumelor reținute (obligația principală) este dată prin lege, exclusiv caselor teritoriale/sectoriale de pensii si/sau entităților care plătesc venituri din pensii, Guvernul României nu are atribuții în acest sens.

Pentru aceleași considerente este nelegală și soluția instanței privind actualizarea sumelor cu rata inflației și plata dobânzilor legale aferente. Astfel, în opinia sa, debitorului obligației bănești principale (care nu poate fi Guvernul României și oricum nu poate fi obligat pe această cale), îi revine și sarcina îndeplinirii obligație subsecvente, pe cale de consecință.

Cu privire la obligarea pârâtului Guvernul României la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 1500 RON, acesta a apreciat că soluția este nelegală, având în vedere, pe de o parte, lipsa culpei procesuale față de adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, mai sus amintită, cât și faptul că nu sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 453 alin. (1) C. proc. civ., cu privire la obligația părții care a câștigat procesul de a dovedi efectuarea cheltuielilor de judecată.

De asemenea, a susținut că potrivit dispozițiilor art. 453 C. proc. civ., partea care a pierdut procesul poate fi obligată să suporte cheltuielile ocazionate de proces, însă, pentru aceasta, partea trebuie să se afle în culpă procesuală, sau, prin atitudinea sa în cursul derulării procesului, să fi determinat aceste cheltuieli, aspecte care nu se pot reține în sarcina pârâtului, mai ales în contextul reglementărilor conținute de O.U.G. nr. 4/2003.

Intimata-pârâtă Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne a formulat întâmpinare, prin care a arătat că, în opinia sa, hotărârea este temeinică și legală în privința admiterii excepției lipsei calității procesual pasive a Casei Sectoriale de Pensii. Recurentul susține în mod eronat că răspunderea pentru plata dobânzilor legale/penalizatoare și/sau a diferențelor de sume rezultate din actualizarea sumei datorate în raport cu indicele de inflație ar aparține Casei Sectoriale de Pensii, în cauză aceasta nefiind emitentul actului normativ cauzator de prejudicii materiale, Casa fiind doar executantul dispozițiilor legale din actul normativ contestat, în vigoare la momentul reținerii CASS și până la declararea neconstituționalității acestora, neputându-se reține în sarcina sa culpa procesuală pentru respectarea și aplicarea corectă a prevederilor legale în vigoare.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția completului învestit cu soluționarea cauzei, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea dosarului de recurs la data de 16 mai 2024, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Soluția și considerentele instanței de recurs

Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamanții A., B., D., E., F., G. și H., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne, au solicitat repararea prejudiciului cauzat reclamanților prin punerea în aplicare, începând cu data de 1 ianuarie 2022, a dispozițiilor art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative din data de 17.12.2021, publicată în M. O. nr. 1202/18.12.2021, prin care s-a introdus în Codul fiscal o taxă nouă sub forma contribuțiilor sociale obligatorii constând în asigurări sociale de sănătate datorate de persoanele fizice care realizează venituri din pensii pentru partea care depășește suma lunară de 4.000 RON, pentru fiecare drept de pensie, respectiv: obligarea pârâților la despăgubiri constând în plata către reclamanți a unor sume egale cu sumele reținute începând cu luna ianuarie 2022 din pensiile reclamanților, rețineri făcute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuției de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, despăgubirile urmând a fi calculate începând cu prima reținere din pensia fiecărui reclamant și până la acoperirea integrală a prejudiciului, respectiv până la sistarea reținerilor, sume indexate cu rata inflației (art. 9 alin. (1)-(5) din Legea nr. 554/2004); obligarea pârâților la despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului (art. 6 din O.G. nr. 13/2011); obligarea pârâților să emită un act administrativ prin care să dispună încetarea reținerilor din pensiile reclamanților a contribuțiilor sociale de sănătate de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, începând cu data pronunțării hotărârii (art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004).

Prin sentința recurată, acțiunea a fost admisă în parte, pârâtul Guvernul României care a fost obligat la plata indexării cu rata inflației a sumelor ce urmează a fi restituite reclamanților și la plata dobânzilor legale aferente sumelor ce urmează a fi restituite reclamanților A., B., D., E., F., G. și H., conform art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 4/2023, calculate începând cu data reținerii și până la data restituirii efective, precum și la plata cheltuielilor de judecată, formulând recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a căror incidență nu poate fi reținută în cauză.

Instanța de control judiciar constată că în cauză, intimații-reclamanți s-au considerat vătămați în drepturile și interesele sale legitime prin modificările legislative aduse de O.U.G. nr. 130/2021, publicată în M.O. nr. 1202/18.12.2021, respectiv pusă în aplicare începând cu data de 01.01.2022, prin care s-a instituit plata obligatorie a contribuțiilor de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuției de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, cu afectarea majoră a pensiei de serviciu, sens în care a formulat o acțiune în condițiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Punctual, prin decizia Curții Constituționale nr. 650/15.12.2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022, s-a admis excepția de neconstituționalitate a art. XXIV pct. 11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f)

2

) Codul fiscal], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h) Codul fiscal sintagma "de până la suma de 4.000 RON lunar inclusiv"], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a

1

) Codul fiscal], pct. 14 [cu referire la sintagma "venituri din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 3-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 16 [cu referire la art. 157

3

Codul fiscal], pct. 17 [cu referire la sintagma "precum și al veniturilor din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 4-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)

2

), alin. (5) în privința trimiterii la art. 157

3

și alin. (7)

1

Codul fiscal] și pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)

2

) Codul fiscal] și art. XXV alin. (1) lit. c) [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privința alin. (1) și (5) ale art. 168 Codul fiscal și pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, dispozițiile mai sus menționate fiind declarate neconstituționale.

În esență, instanța de contencios constituțional a reținut că O.U.G. nr. 130/2021 a diminuat cuantumul pensiei prin instituirea unei contribuții la bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate; or, prin ordonanță de urgență nu se poate diminua cuantumul pensiei, nici prin instituirea de impozite, nici prin instituirea de alte contribuții, pentru că o asemenea măsură conduce la o afectare a dreptului la pensie prevăzut de art. 47 alin. (2) din Constituție, fiind astfel contrară art. 115 alin. (6) din Constituție, care interzice afectarea drepturilor și libertăților fundamentale prin ordonanțe de urgență.

Drept urmare, în Monitorul Oficial din data de 17.02.2023 a fost publicată O.U.G. nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate, act normativ ce reglementează modalitatea de restituire a CASS reținute pensionarilor cu venituri peste 4.000 de RON în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 130/2021, declarate neconstituționale.

Potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 4/2023,,(1) Sumele reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, se restituie lunar în perioada 1 martie 2023 - 28 februarie 2024, după recalcularea venitului impozabil corespunzător lunilor pentru care se efectuează restituirea, în conformitate cu prevederile Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare, și reținerea diferențelor de impozit pe venit datorate. (2) Diferențele de impozit pe venit se calculează separat față de impozitul aferent drepturilor lunii curente, se rețin la data efectuării plății sumelor prevăzute la alin. (1), se plătesc și se declară până la data de 25 inclusiv a lunii următoare celei în care se face plata, prin depunerea declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate. (3) Dispozițiile alin. (1) și (2) se aplică în mod corespunzător și sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate din pensiile private, respectiv pensiile facultative, pentru partea care depășește suma lunară de 4.000 de RON. (4) Procedura de plată eșalonată prevăzută la alin. (1) se aplică și în ceea ce privește plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești devenite executorii în perioada 28 decembrie 2022 - 1 martie 2023".

Ulterior adoptării O.U.G. nr. 4/2023, prima instanță a admis pe fond doar pretențiile formulate în cauză de intimatii-reclamanti privind actualizarea cu indicele de inflație a sumelor reținute din pensie conform O.U.G. nr. 130/2021 și dobânda legală aferentă lor, solicitate cu titlul de despăgubiri.

Prin memoriul de recurs, pârâtul Guvernul României a formulat critici de nelegalitate circumscrise motivului de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitoare la: greșita soluționare a excepției lipsei calității procesuale pasive a Casei de Pensii Sectoriale a Ministerului Afacerilor Interne, lipsa capacității juridice civile a pârâtului, lipsa atribuțiilor legale de plată a sumelor ce fac obiectul cererii, rămânerea cererii fără obiect, respectiv lipsa de interes a reclamanților cu privire la demersul judiciar de față, lipsa temeiului legal pentru atragerea răspunderii civile delictuale, greșita aplicare a dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004 atât cu privire la soluția dată pe excepția necompetenței materiale, cât și pe fondul dedus judecății, pe care instanța de control judiciar le apreciază ca fiind nefondate.

Înalta Curte amintește că motivul de recurs prevăzut de acest text de lege vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

În primul rând, se constată că recurentul-pârât a susținut că instanța de fond a respins în mod eronat excepția necompetenței materiale a curții de apel, în mod nejustificat considerând că în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, iar nu cele speciale cuprinse în Legea nr. 263/2010 privind jurisdicția asigurărilor sociale, susțineri care sunt nefondate.

Înalta Curte reține că acțiunea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, intitulat "Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului", care la alin. (1) prevede că: "Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță."

Prin urmare, în raport cu obiectul cererii de chemare în judecată, acțiunea a fost în mod corect introdusă pe rolul instanței de contencios administrativ, în speță nefiind vorba de stabilirea sau plata unor drepturi de pensiei, ci prin acțiunea de față, reclamantii au solicitat acordarea de despăgubiri, compuse din sumele reținute, pe de o parte, iar pe de altă parte, din dobânda legală și actualizarea cu rata inflației, pentru vătămarea suferită din cauza unor dispoziții dintr-o ordonanță de guvern declarate neconstituționale.

În consecință, în cauză nu este vorba despre un litigiu de asigurări sociale, ci de o acțiune formulată în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, împotriva unor dispoziții din ordonanțe, considerate vătămătoare pentru reclamant, fiind vorba despre o acțiune de contencios administrativ, competența de soluționare a cauzei stabilindu-se conform art. 10 alin. (1) (raportat la alin. (3), în ceea ce privește competența teritorială) din Legea nr. 554/2004, și nu în raport cu normele de dreptul muncii sau de dreptul asigurărilor sociale.

În al doilea rând, în ceea ce privește lipsa de obiect a acțiunii, respectiv lipsa de interes a reclamanților cu privire la demersul judiciar de față, invocată de recurentul-pârât față de emiterea O.U.G. nr. 4/2023, Înalta Curte reține că prin această ordonanță s-a dispus doar restituirea sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, fără a se dispune repararea integrală a prejudiciului suportat de reclamanți prin reținerile nelegale din pensie, în sensul indexării cu rata inflației a sumelor ce vor fi restituite și plății dobânzilor legale aferente acestor sume, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului, astfel că nu se poate susține că acțiunea de față prin care se solicită repararea integrală a prejudiciului a rămas fără obiect ori interes.

În continuare, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile din recurs formulate de pârâtul Guvernul României vizând obligația de plată a acestor accesorii. Despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 sunt aferente prejudiciului constând, pe de-o parte, în debitul principal (a cărui restituire a fost reglementată prin O.U.G. nr. 4/2023), iar, pe de altă parte, în devalorizarea monedei datorită inflației și lipsirea reclamanților de folosința sumei solicitate (dobânda legală). Or, obligația de plată a acestor accesorii aparține tot Guvernului României, care a generat prejudiciul prin impunerea în sarcina reclamanților a obligației de plată a unei contribuții, printr-un act normativ neconstituțional.

Art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului", conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe considerate neconstituționale sau declarate ca atare posibilitatea promovării unei acțiuni în contencios administrativ, care, potrivit alin. (5), "poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative".

În acest context, se constată că sunt nefondate susținerile recurentului-pârât, în sensul că persoana care a reținut și care, ulterior, a fost obligată prin O.U.G. nr. 4/2023 la restituirea respectivelor sume, reținute din pensiile intimaților, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, este persoana de la care pot fi cerute despăgubirile solicitate în speță.

În acest sens, Înalta Curte are în vedere că acțiunea de față are ca obiect, în condițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanței neconstituționale care au prejudiciat în mod direct reclamanții.

Faptul că reținerile din pensie, păgubitoare pentru reclamanți, au fost efectuate de Casa de Pensii nu îi conferă acestei entități calitate procesuală pasivă în condițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 pentru despăgubirile pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Acțiunea de față nu are ca obiect plata pensiei ori a unor drepturi de pensie, pentru ca raportul juridic litigios să fie legat între reclamanti și Casa de Pensii, referitor la atribuțiile conferite acesteia de lege, ci, așa cum s-a arătat, obiectul cauzei de față îl reprezintă despăgubiri pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanță declarată neconstituțională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanțe, de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat doar operațiunile materiale de aducere a acesteia la îndeplinire.

Nici faptul că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reținute în temeiul ordonanței declarate neconstituționale se face prin intermediul acelorași case de pensii nu este de natură a conferi în proces calitate procesuală pasivă Caselor Județene de Pensii, cu atât mai mult cu cât obiectul nu poartă asupra executării obligațiilor instituite prin actul normativ menționat.

Din această perspectivă și pentru considerentele de mai sus, este nefondată și critica referitoare la admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a Casei de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne.

Înalta Curte subliniază, așadar, că, raportat la obiectul pe care îl pot avea acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului, definit la art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, calitatea procesuală pasivă revine în mod exclusiv Guvernului atunci când se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanța (de urgență) declarată neconstituțională, astfel de acțiuni fiind admisibile potrivit legii când vizează plata unor despăgubiri.

Pe lângă Guvern, ca emitent al actului vătămător, ar mai putea sta în judecată în contenciosul administrativ emitenții actelor administrative emise în baza ordonanței, a căror anulare s-ar cere, sau autoritățile publice în privința cărora s-ar solicita să fie obligate la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative, ceea ce nu este cazul în speță, dreptul de pensie originar aparținând domeniului asigurărilor sociale.

De asemenea, instanța de recurs subliniază că art. 9 din Legea nr. 554/2004 reprezintă o normă cu caracter special în materia contenciosului administrativ, constituind o reflectare la nivelul legii organice a normei constituționale de la art. 126 alin. (6) teza finală din Constituția României, text potrivit căruia "Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale."

Ca regulă generală, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 definește contenciosul administrativ ca fiind "activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".

În acest context, art. 9 din Legea nr. 554/2004 reglementează o categorie specială de acțiuni formulate în materia contenciosului administrativ, anume vizând "(i) acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, (ii) anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, (iii) obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative." (alin. (5).

Se observă că dintre acțiunile enumerate de textul legal anterior menționat, doar acelea referitoare la anularea actelor administrative ori obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative se circumscriu definiției de la art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004.

În schimb, acțiunea în acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului prezintă un caracter atipic, putând fi formulată pe cale principală, deși în materia contenciosului administrativ, ca regulă generală, pretențiile bănești prezintă un caracter accesoriu sau subsidiar cererii în controlul de legalitate exercitat asupra unui act administrativ tipic și asimilat.

Prin urmare, se constată că acțiunea în discuție, privind acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului, are atât un caracter atipic în materia contenciosului administrativ, cât și specificul unei reglementări speciale, ceea ce implică o aplicare/interpretare a sa strictă, limitativă.

În aceste condiții, din moment ce premisa de formulare a acțiunii o reprezintă "acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului", admisibilitatea unei astfel de acțiuni în pretenții formulată potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004 este limitată exclusiv la cereri îndreptate împotriva Guvernului României, autoritate publică centrală de la care provine ordonanța sau ordonanța de urgență (pretins) vătămătoare, fără a fi permisă exercitarea sa în contradictoriu cu alte subiecte de drept public sau privat, care prin aplicarea unei ordonanțe/ordonanțe de urgență a Guvernului, ce ar fi neconstituțională, au prejudiciat partea reclamantă.

În acest din urmă caz, persoanei interesate îi revine obligația să recurgă la acțiunea de drept comun/dreptul muncii/asigurărilor sociale/contencios administrativ etc., prevăzută de lege în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, natura juridică a raportului litigios și calitatea părților, cadru procesual în care va putea formula o excepție de neconstituționalitate în condițiile art. 29 din Legea nr. 47/1992, în măsura în care apreciază că reglementarea legală aplicată în raportul juridic respectiv ar fi afectată de vicii de constituționalitate.

În aceste condiții, pretențiile rămase în litigiu, la acest moment procesual, vizează despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 privind dobânda legală și actualizarea sumelor restituite cu indicele de inflație, iar, în raport cu acestea, casele județene de pensii nu au calitate procesuală pasivă, în condițiile în care răspunderea pentru despăgubirile solicitate, ce le-au fost cauzate intimatelor-reclamante prin adoptarea O.U.G. nr. 130/2021, declarată ulterior neconstituțională, aparținea emitentului, în speță Guvernului României.

Referitor la pretinsa lipsă a capacității juridice civile, recurentul-pârât Guvernul României a susținut, în esență, că nu poate sta în judecată, în calitate de pârât, decât în litigii de drept administrativ în care se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă.

Înalta Curte constată că prezentul litigiu este unul de natura contenciosului administrativ, despăgubirile fiind cerute de reclamanți în temeiul art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe considerate neconstituționale sau declarate ca atare să solicite acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului.

Cum pretențiile reclamanților nu au natură civilă, ci vizează acoperirea prejudiciului suferit ca urmare a vătămării produse prin emiterea de către Guvernul României a unei ordonanțe de urgență declarate neconstituționale, Înalta Curte constată că acest pârât nu a fost chemat în judecată în virtutea invocatei capacități de drept civil, ci în considerarea capacității de drept administrativ ce-i revine în calitate de autoritate emitentă a actului vătămător.

În consecință, în raport de obiectul cauzei deduse judecății, întemeiat pe prevederile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, astfel cum s-a reținut anterior, susținerile vizând lipsa capacității juridice civile a pârâtului Guvernul României nu pot fi primite.

Din aceeași perspectivă sunt nefondate și argumentele recurentului-pârât referitoare la lipsa atribuțiilor sale în sensul plății despăgubirilor solicitate de reclamanți, ulterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 4/2023, care prevede că sumele reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, se restituie lunar în perioada 1 martie 2023-28 februarie 2024 și că restituirea sumelor se face, din oficiu, de către Casa Națională de Pensii Publice, prin casele teritoriale de pensii, precum și de către casele de pensii sectoriale și de către entitățile care plătesc venituri din pensii, casele de pensii demarând procedura de restituire, conform acestei odonanțe.

Nefondată este și critica formulată prin cererea de recurs care vizează despăgubirile acordate constând în dobânda legală și actualizarea cu rata inflației, pe motiv că debitorului obligației bănești principale (cu privire la care se susține că nu poate fi Guvernul României și oricum acesta nu poate fi obligat pe această cale), îi revine și sarcina îndeplinirii obligație subsecvente, pe cale de consecință.

Înalta Curte constată că pentru repararea prejudiciului suferit, creditorului are dreptul la daune-interese constând atât în actualizarea sumei executate cu rata inflației - damnum emergens (pierderea efectivă), cât și în dobânda legală - lucrum cessans (beneficiul nerealizat), aceasta pentru că natura juridică a dobânzii este diferită de natura juridică a actualizării obligației cu rata inflației, prima reprezentând o sancțiune sub forma daunelor moratorii pentru neexecutarea unei obligații de plată, iar a doua reprezentând valoarea reală a obligației bănești la data efectuării plății, respectiv daune compensatorii.

Soluția de mai sus rezidă și din considerentele Deciziei nr. 2/2014, pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursurilor în interesul legii, în dosarul nr. x/2013, referitoare la plata eșalonată a unor drepturi salariale, aplicabilă mutatis mutandis și în cauza de față, prin care s-a statuat că: "În aplicarea dispozițiilor art. 1082 și 1088 din C. civ. din 1864, respectiv art. 1.531 alin. (1), alin. (2) teza I și art. 1.535 alin. (1) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare, pot fi acordate daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eșalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea unor drepturi salariale personalului din sectorul bugetar în condițiile art. 1 și 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, aprobată cu modificări prin Legea nr. 230/2011".

În considerentele acestei decizii, s-a reținut că "pierderea efectiv suferită de creditor, ca prim element de reparare integrală a prejudiciului, este remediată prin măsura prevăzută de art. 1 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009, constând în actualizarea sumelor stabilite prin titlul executoriu cu indicele prețurilor de consum (…). Însă principiul reparării integrale a prejudiciului suferit de creditor, ca efect al executării eșalonate a titlurilor executorii, impune și remedierea celui de-al doilea element constitutiv al prejudiciului, prin acordarea beneficiului de care a fost lipsit (lucrum cessans), respectiv daune-interese moratorii, sub forma dobânzii legale".

Așadar, prin această decizie, aplicabilă în cauză, s-a stabilit atât posibilitatea de acordare, cât și posibilitatea de cumulare a celor două elemente în discuție (dobânda și indicele de inflație).

În fine, și critica vizând soluția dată capătului de cerere privind suportarea cheltuielilor de judecată este nefondată, întrucât în mod corect instanța de fond, reținând incidența dispozițiilor art. 453 alin. (2) C. proc. civ., a dispus obligarea pârâtului Guvernul României la plata către reclamanți a sumei de 1500 RON, constând în taxa judiciară de timbru și onorariu de avocat, proporțional gradului de admitere al cererii de chemare în judecată.

Astfel, art. 453 alin. (1) C. proc. civ. prevede că "partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părții care a câștigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată", alin. (2) al aceluiași articol dispunând în sensul reținut de prima instanță.

Așa fiind, sunt lipsite de suport susținerile recurentului-pârât cu privire la nelegalitatea soluției de obligare a sa la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 1500 RON, invocată față de lipsa culpei procesuale față de adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, întrucât, astfel cum s-a reținut anterior, reclamanții s-au adresat instanței de judecată pentru repararea integrală a prejudiciului, care nu a fost dispusă prin această ordonanță și cu privire la care recurentul Guvernul României a pierdut procesul de față, în măsura dispusă prin sentința recurată.

În ceea ce privește susținerea neîntrunirii condițiilor prevăzute de art. 453 alin. (1) C. proc. civ., referitoare la obligația părții care a câștigat procesul de a dovedi efectuarea cheltuielilor de judecată, Înalta Curte constată că la dosarul de fond se află chitanțele privind plata onorariului avocațial de către reclamanți, respectiv dovada achitării taxei judiciare de timbru, astfel că nu se poate susține că nu a fost dovedită efectuarea acestor cheltuieli.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Guvernul României împotriva încheierii din 4 aprilie 2023 și sentinței nr. 46/2023 din 10 aprilie 2023 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 16 mai 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.