ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2316/2024

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta A. a chemat în judecată pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România, solicitând pe cale de ordonanță președințială, obligarea pârâților la asigurarea către reclamantă, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), a medicamentului Cabozantinib (denumire comercială cabometyx), până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2023 aflat pe rolul Curții, de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. În temeiul art. 997 alin. (3) din C. proc. civ. solicită ca executarea ordonanței să se facă fără somație sau fără trecerea unui termen.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 325 din 11 decembrie 2023, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale și Guvernul României, a respins ca nefondată excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, a admis în parte cererea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate, având ca obiect ordonanță președințială, a respins cererea formulată în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale și Guvernul României ca fiind formulată împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă și, totodată, a obligat pârâții Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate să asigure reclamantei A., pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% a medicamentului Cabozantinib, până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2023 aflat pe rolul Curții de Apel Constanța.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond pârâții Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate au declarat recurs. 3.1. Pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a indicat ca motive de casare prevederile art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, rejudecând cauza pe fond, respingerea cererii de chemare în judecată, însă fără a depune taxa judiciară de timbru aferentă. 3.2. Pârâtul Ministerul Sănătății, a invocat ca motive de nelegalitate dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. Art. 488 alin. (1), pct. 5 C. proc. civ.: "când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității". Recurentul susține că în acțiunea de contencios administrativ, capacitatea procesuală pasivă aparține, în primul rând, în litigiile având ca obiect anularea unui act administrativ, potrivit legii, autorității publice care a admis actul atacat, conform art. (l) alin. (1) și art. 13 alin. (1) din Legea 554/2004. Pe de altă parte, Legea nr. 554/2004 reglementează și acțiunea formulată împotriva autorității/instituției publice care a refuzat nejustificat să soluționeze cererea referitoare la un drept sau la un interes legitim ori după caz, care nu a răspuns solicitantului în termenul legal Calitatea de pârât (calitatea procesuală pasivă) o are în acesta ipoteză autoritatea publică ce nu a soluționat în termen legal cererea reclamantului sau care a refuzat nejustificat soluționarea acesteia. Se observă faptul că ipotezele reglementate de lege se referă la fapte personale ale autorității/instituției publice chemate în judecată, care intră în sfera sa de competență, iar nu ca acesta să garanteze înfăptuirea unui lucru de către o altă persoană. Prin urmare, în situația acțiunii în obligarea autorității publice la emiterea unui act administrativ sau îndeplinirea unei operațiuni administrative, calitatea procesuală pasivă se raportează la capacitatea de drept public (capacitatea administrativă) a autorității chemate în judecată de a emite un act administrativ sau a îndeplini o anumită operațiune administrativă. Art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ.: "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material". Recurentul consideră că instanța a pronunțat sentința atacată cu încălcarea prevederilor art. 32, lit. b) C. proc. civ., raportat la art. 16, alin. (1) 1 din Legea nr. 95/2016 privind reforma în domeniul sănătății, introdus prin Ordonanța nr. 37/2022. Instanța de fond a respins în mod greșit excepția lipsei calității procesuale pasive reținând faptul că "Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate au calitate procesuală motivat de faptul că aceștia au atribuții în ceea ce privește procedura de includere a unor medicamente pe lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, precum și denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor care se acordă în cadrul programelor naționale de sănătate". Art. 488 alin. (1), pct. 6 C. proc. civ.: "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei". Pentru admisibilitatea cererii de ordonanță președințială, art. 997 alin. (1) C. proc. civ. stabilește condițiile care trebuie îndeplinite cumulativ, astfel încât neîndeplinirea uneia dintre ele face inadmisibilă cererea de ordonanță președințială, și anume urgența, caracterul provizoriu (vremelnic) al măsurii solicitate a se lua pe această cale și neprejudecarea fondului prin măsura luată. Obiectul cauzei îl reprezintă asigurarea medicamentului în regim de compensare 100%, fără contribuție personală, deci decontarea acestora de către pârâți, nu obligarea pârâților la includerea lor în Listă, iar apărările au fost tocmai în sensul că medicamentul solicitat nu are indicație terapeutică pentru afecțiunea reclamantei, neavând nicio relevanță faptul că Lista poate fi oricând modificată și acest medicament ar putea fi inclus în cadrul acesteia la un moment dat. Tocmai lipsa indicației terapeutice și inexistenta protocoalelor terapeutice aprobate pentru această afecțiune au fost criteriile invocate în susținerea solicitării de respingere a cererii, întrucât administrarea medicamentului în aceste condiții poate fi riscantă pentru reclamantă și îi poate chiar agrava starea de sănătate. Obiectul cauzei îl reprezintă asigurarea medicamentului în regim de compensare 100%, fără contribuție personală, deci decontarea acestuia de către pârâți, nu obligarea pârâților la includere în Listă. Pentru a soluționa dacă sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate ar fi trebuit ca instanța să verifice cu prioritate dacă medicamentele sunt în Lista de decontare și dacă au protocol terapeutic aprobat, protocolul terapeutic fiind obligatoriu pentru medicii aflați în relație contractuală cu casele de asigurări de sănătate. Pentru toate motivele mai sus învederate, solicită admiterea cererii de recurs, casarea hotărârii atacate și rejudecând cauza, admiterea excepțiilor invocate, iar pe fondul cauzei respingerea ca neîntemeiată a cererii de ordonanță președințială. În susținerea recursurilor sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Soluția instanței de recurs 4.1. Analizând cu prioritate excepției netimbrării, invocată din oficiu, Înalta Curte constată că aceasta este întemeiată, având în vedere faptul că recurenta Casa Națională de Asigurări de Sănătate nu a depus la dosarul cauzei dovada achitării taxei judiciare de timbru, motiv pentru care va admite excepția și va anula recursul, ca netimbrat. Înalta Curte are în vedere faptul că potrivit art. 486 alin. (2) C. proc. civ.: "la cererea de recurs se va atașa dovada achitării taxei de timbru, conform legii, …", iar potrivit alin. (3): "mențiunile prevăzute la alin. (2) sunt prevăzute sub sancțiunea nulității… " Conform art. 24 alin. (1) din O.U.G. nr. 80/2013: "Recursul împotriva hotărârilor judecătorești se taxează cu 100 RON dacă se invocă unul sau mai multe dintre motivele prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 1 - 7 din C. proc. civ.." De asemenea, potrivit din art. 33 alin. (3) din aceeași ordonanță: "Taxele judiciare de timbru se plătesc anticipat, cu excepțiile prevăzute de lege". Din analiza textelor de lege sus citate rezultă că recurentul avea obligația să atașeze, la cererea de recurs, dovada achitării taxelor judiciare de timbru, în cuantumul datorat. Or, recurenta nu s-a conformat acestei obligații legale, nici la momentul formulării cererii de recurs, nici la solicitarea instanței. În consecință, pentru considerentele arătate și în raport cu art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 486 alin. (2) și (3) C. proc. civ., Înalta Curte va anula recursul, ca netimbrat. 4.2. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul formulat de Ministerul Sănătății este nefondat. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.: "când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității" Înalta Curte constată că acest motiv de recurs nu este incident, deoarece casarea unei hotărâri, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. se poate obține când este vorba de încălcarea unei norme de procedură de natură imperativă sau dispozitivă, sancțiunea fiind nulitatea absolută sau nulitatea relativă. Înalta Curte constată că susținerile recurentei sunt neîntemeiate pe acest aspect, în cauză nefiind încălcate regulile de procedură. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") Înalta Curte reține că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat. Prin urmare, verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar reține că aceasta îndeplinește exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. De asemenea, în cuprinsul hotărârii judecătorești analizate, nu se regăsesc considerente contradictorii, instanța de fond înfățișând într-o manieră clară și coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluției asupra cererii de chemare în judecată. Aceasta deoarece, din analiza considerentelor sentinței recurate, rezultă indubitabil că, în prezenta cauză, instanța de fond a indicat ce reprezintă, în opinia sa, indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raționamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinței, astfel că nu se poate susține, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului. Doctrina și jurisprudența au afirmat constant că o motivare clară și cuprinzătoare a unei hotărâri judecătorești nu presupune analizarea tuturor afirmațiilor părților, ci doar a acelora cu caracter esențial, chiar și acestea din urmă putând fi tratate în mod global. Este obligatoriu ca judecătorul să analizeze, în mod real și păstrându-și echilibrul dar și obiectivitatea, susținerile ambelor părți cu interese contrare în proces, dar doar acele susțineri care au legătură cu obiectul cauzei, cu fundamentul pretențiilor deduse judecății și cu soluția ce urmează a se dispune, din perspectiva acestei soluții, urmând a fi filtrate și cenzurate respectivele susțineri, fie în sensul reținerii, fie în cel al înlăturării lor. Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că acest motiv de recurs nu este întemeiat. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material") Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că, în cauză, calitatea procesuală presupune o identitate între persoana reclamantului și persoana care este titular al dreptului în raportul juridic dedus judecății, respectiv o identitate între persoana pârâtului (persoana chemată în judecată) și persoana obligată în raportul juridic dedus judecății sau persoana față de care se urmărește să se stabilească un drept. Această identitate trebuie să se materializeze prin echivalența dintre persoana reclamantului și titularul dreptului, respectiv pârâtul și cel obligat la respectarea dreptului. În ceea ce privește calitatea procesuală pasivă a pârâtului Ministerul Sănătății, Înalta Curte apreciază că sunt neîntemeiate susținerile acestuia din perspectiva calității procesuale, instanța de fond în mod corect respingând excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Sănătății. Potrivit art. 242 din Legea nr. 95/2006, lista cu medicamentele de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală se elaborează de către Ministerul Sănătății și CNAS, cu consultarea CFR și se aprobă prin hotărârea a Guvernului, iar art. 251 din același act normativ prevede că Ministerul Sănătății are atribuția elaborării programelor de sănătate, în colaborare cu CNAS. În dezvoltarea acestor competențe, prevederile art. 2 - 4 din H.G. nr. 144/2010, privind organizarea Ministerului Sănătății stabilesc atribuțiile principale și obiectivele urmărite în activitatea autorității ministeriale. Totodată, prevederile art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 95/2006 dispun că: "(1) Programele naționale de sănătate reprezintă cadrul implementării obiectivelor politicii și strategiei sănătății publice de către Ministerul Sănătății, ca autoritate centrală a domeniului de sănătate publică. (...) (5) Programele naționale de sănătate sunt elaborate de către Ministerul Sănătății, cu participarea CNAS; derularea acestora se realizează de către Ministerul Sănătății și/sau CNAS, după caz." Astfel, Ministerul Sănătății elaborează programele naționale de sănătate în colaborare cu CNAS, care, la rândul său, are atribuții în gestionarea Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, din care se suportă contravaloarea serviciilor medicale, a medicamentelor, materialelor sanitare și a dispozitivelor medicale, a tehnologiilor și dispozitivelor asistive. Având în vedere aceste atribuții, precum și obiectul cererii de ordonanță președințială, prin care reclamanta solicită, cu caracter provizoriu, obligarea pârâților la asigurarea pe baza de prescripție medicală, în regim de compensare de 100%, a medicamentului Cabozantinib, nu se poate contesta legitimitatea procesuală pasivă a Ministerului Sănătății, autoritate căreia îi revine responsabilitatea primară de a proteja sănătatea populației, prin stabilirea celor mai eficiente mecanisme de asistență medicală și tratament, adaptate nevoilor pacienților. Pe fondul cauzei, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 997 C. proc. civ. referitoare la aparența de drept și neprejudecarea fondului. Referitor la cerința aparenței de drept, spre deosebire de acțiunea de fond, procedura ordonanței președințiale nu presupune dovedirea, de către reclamantă, a temeiniciei pretenției formulate. Aparența de drept este în favoarea reclamantei dacă poziția acesteia, în cadrul raportului juridic generator al pretențiilor sale, este preferabilă din punct de vedere legal, în condițiile unei analize sumare a situației de fapt și a temeiurilor de drept incidente speței. Indicația terapeutică pentru medicamentul prescris nu se poate autoriza decât în condițiile Ordinului ministrului sănătății nr. 861/23.07.2014, prin depunerea unei documentații către Agenția Națională a Medicamentelor și a Dispozitivelor Medicale, din care să rezulte îndeplinirea criteriilor prevăzute în cuprinsul ordinului, urmată de emiterea unei decizii favorabile din partea acestei instituții. Procedura este însă una laborioasă, care implică o perioadă lungă de timp; or, timpul este elementul care lipsește reclamantei, întrucât orice întârziere poate avea consecințe deosebit de grave, punând în pericol dreptul la viață al acesteia. Statului îi revine obligația de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, obligație la care face referire și jurisprudența CEDO în materie, conform căreia s-a constatat încălcarea art. 2 din Convenție, sub aspect procedural, în cazul unui reclamant bolnav de cancer căruia statul român nu i-a decontat integral un medicament (Avastin), deoarece acesta nu era inclus în lista medicamentelor decontate. Măsura solicitată de reclamantă are caracter vremelnic, fiind menită să răspundă unei situații de urgență, în care există un risc iminent la adresa vieții și sănătății reclamantei și limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite excepția netimbrării, va anula recursul declarat de Casa Națională de Asigurări de Sănătate ca netimbrat și va respinge recursul declarat de Ministerul Sănătății, ca nefondat.