ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 474/2024

Ședința publică din data de 31 ianuarie 2024

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 8 martie 2021, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.A. ("A."), în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților ("FGA", "Fondul"), a solicitat să se constate existența unui refuz nejustificat al pârâtului cu privire la soluționarea cererii de plată nr. x/16.03.2016 și obligarea pârâtului la soluționarea, de îndată, a acestei cereri, precum și la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Prin cererea depusă la data de 31 august 2021, reclamanta a modificat cererea introductivă, solicitând obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, la plata despăgubirilor către reclamantă pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin respingerea cererii de plată, constând în:

(i) în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele aplicabile în materia asigurărilor, respectiv 0,1% pe zi întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011, în cuantum de 1408,79 RON până la data de 08.09.2021 și, în continuare, până la data plății efective;

(ii) în subsidiar, dobânda legală penalizatoare, conform art. 3 din O.G. nr. 13/2011.

1.3. Prin notele scrise depuse la data de 27.09.2022, reclamanta a precizat că solicită obligarea FGA la plata de penalități aplicate sumei solicitate conform cererii de plată, calculate de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data de 29.10.2021, dată la care banii au fost achitați de către pârât.

Prin sentința civilă nr. 1763 din 17 octombrie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins excepția lipsei de interes, excepția lipsei de obiect, excepția tardivității și excepția inadmisibilității, ca neîntemeiate;

(ii) a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților;

(iii) a obligat pârâtul să plătească reclamantei despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 474,07 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021;

(iv) a obligat pârâtul la plata către partea reclamantă a cheltuielilor de judecată reprezentând taxă judiciară de timbru în cuantum de 10% din suma acordată cu titlul de despăgubiri potrivit prezentei sentințe, dar nu mai mult de 300 de RON;

(v) a obligat pârâtul la plata către partea reclamantă a cheltuielilor de judecată în sumă de 300 RON, reprezentând onorariu de avocat;

(vi) a respins cererea în rest, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 1763 din 17 octombrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs atât reclamanta A. S.A., cât și pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților.

3.1. Recursul declarat de reclamanta A. a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitându-se casarea în parte a hotărârii atacate, doar în privința soluției privind stabilirea cuantumului penalităților și, în rejudecare, admiterea acțiunii precizate și obligarea FGA la plata de despăgubiri constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin Ordinul CSA nr. 14/2011, iar în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, calculate pentru perioada cuprinsă între împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data achitării despăgubirilor de către FGA.

În motivarea căii de atac, recurenta - reclamantă susține că hotărârea primei instanțe este dată cu încălcarea art. 1531 și art. 1535 C. civ., întrucât soluția de obligare a FGA la plata de despăgubiri doar de la data emiterii deciziei de respingere contravine principiului reparării integrale a prejudiciului. Câtă vreme instanța de fond a constatat că, prin fapta culpabilă a FGA, A. a fost lipsită de folosința sumei de bani la care era îndreptățită cu titlu de despăgubiri, atunci obligarea Fondului la plata de daune interese trebuia să fie dispusă pentru întreaga perioadă cuprinsă între momentul în care FGA trebuia să facă plata și data plății efective. Cererea de plată trebuia soluționată și plata trebuia făcută în termen de 30 de zile de la primirea de către FGA a cererii, conform art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004.

Printr-un alt rând de critici, recurenta-reclamantă susține și încălcarea art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, raportat la art. 64 alin. (4) din Ordinul CSA nr. 14/2011 și art. 38 din Norma ASF nr. 23/2014, texte de lege care reglementează conținutul contractului de asigurare tip RCA și care stabilesc penalitățile aplicabile în caz de neplată în termen a despăgubirii. Întrucât FGA este obligat să soluționeze cererile de plată cu respectarea normelor legale și contractuale aplicabile raportului de asigurare pe care se grefează cererea de plată, atunci autoritatea poate fi obligată și la plata penalităților contractuale.

Prin ultimul motiv de recurs, recurenta-reclamantă consideră că s-a făcut o greșită aplicare în cauză a prevederilor art. 3 din O.G. nr. 13/2011, în sensul că dobânda legală trebuia stabilită prin raportare la alin. (2) al art. 3 din O.G. nr. 13/2011, iar nu la alin. (3) al aceluiași text de lege, întrucât raporturile juridice din care rezultă obligația de plată sunt raporturi ce decurg din contracte de asigurare.

3.2. Pârâtul FGA a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii, ce neîntemeiată, apreciind că hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea art. 2 alin. (3), art. 11, art. 12 alin. (1), art. 13 alin. (5) și art. 14 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, art. 18 alin. (3) și art. 19 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Susține recurentul-pârât că prima instanță a pronunțat sentința recurată cu încălcarea competenței exclusive a FGA de a soluționa cererile de plată ale creditorilor de asigurări, conform art. 2 alin. (3), art. 11, art. 14 alin. (1), art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, câtă vreme intimata nu a solicitat penalitățile/dobânzile pretinse de la FGA în procedura administrativă, astfel că acțiunea de față este inadmisibilă.

Printr-un alt rând de critici, recurentul-pârât susține că prima instanță a respins în mod greșit excepția inadmisibilității acțiunii, invocată în raport de prevederile art. 8 și art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Cererea de plată a fost soluționată prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, împotriva căreia s-a formulat acțiunea în anulare ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2018 Prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, pârâtul FGA a fost obligat la analizarea pe fond a cererilor de plată, iar nu la plata despăgubirilor solicitate.

Nu există nicio justificare legală pentru care reclamanta nu a solicitat plata accesoriilor în cadrul acțiunii în anularea deciziei amintite, regula consacrată de art. 8 din Legea nr. 554/2004 fiind ca reclamantul să solicite despăgubiri odată cu acțiunea în anulare, iar excepția prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004, a formulării cererii pe cale separată, este posibilă doar în cazul în care persoana vătămată nu poate cunoaște și determina întinderea pagubei la data promovării acțiunii în anularea actului vătămător.

Prin urmare, arată recurentul-pârât, este inadmisibilă cererea de reparare a pagubei pe cale separată, dacă persoana vătămată nu dovedește existența unor împrejurări obiective care să fi făcut imposibilă stabilirea întinderii prejudiciului, iar în cauza de față o astfel de dovadă nu a fost făcută de către reclamantă.

În opinia recurentului-pârât, instanța de fond a identificat greșit cauza acțiunii, intimata nesolicitând despăgubiri pentru emiterea nelegală a Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, ci pentru nesoluționarea în termenul legal a cererii de plată nr. x/16.03.2016, astfel că instanța a considerat în mod greșit că este îndeplinită premisa din art. 19 din Legea nr. 554/2004 privind existența unui act administrativ tipic sau asimilat anulat de instanța de contencios administrativ.

Totodată, arată recurentul-pârât, nu se identifică nicio culpă a FGA în emiterea Deciziei nr. 14452/03.05.2018, câtă vreme Fondul a făcut aplicarea dispozițiilor legale în materia respectării plafonului de garantare - art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015.

Recurentul-pârât critică și greșita respingere a excepției tardivității acțiunii, susținând că, termenul de un an prevăzut de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 trebuie calculat de la data primirii actului administrativ vătămător, iar în cauză acest termen a fost depășit. Prin urmare, soluția acordării de către instanța de fond a dobânzilor legale penalizatoare de la data emiterii Deciziei nr. 14452/03.05.2018 și până la data de 28.10.2021 este nelegală, sumele în discuție, și dacă ar fi datorate, nemaiputând fi pretinse prin acțiune, dreptul material la acțiune fiind prescris.

În ceea ce privește fondul cauzei, recurentul-pârât susține că în mod greșit a constatat prima instanță că în cauză sunt îndeplinite condițiile răspunderii civile delictuale. În urma contestării Deciziei nr. 14452/03.05.2018, instanța de judecată a stabilit în sarcina FGA doar obligația de reanalizare pe fond a cererii de plată, respectiv o obligație de a face și nu a statuat asupra existenței unui drept la despăgubire.

Consideră că, raportat la prevederile art. 1357 alin. (1) C. civ., nu s-a făcut dovada săvârșirii cu vinovăție a pretinsei fapte ilicite, în condițiile în care dificultățile de interpretare a normei prevăzute de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 au o natură obiectivă, neputând fi imputabile FGA. Acest caracter este confirmat de împrejurarea că, pentru a se asigura interpretarea unitară și corectă a acestor prevederi, a fost necesar ca Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept să pronunțe decizia interpretativă nr. 29/2020, întrucât nu numai FGA a întâmpinat dificultăți în interpretarea textului normativ, ci și instanțele de judecată.

Susține recurentul-pârât că nu este îndeplinită nici cerința legăturii de cauzalitate între nelegala respingere a cererii de plată pentru depășirea plafonului de garantare de 450.000 RON și neîndeplinirea obligației de soluționare a cererii într-un anumit termen, câtă vreme instanța de judecată nu a statuat asupra existenței dreptului intimatei, ci s-a dispus obligarea Fondului la reanalizarea cererilor de plată.

Cât privește prejudiciul pretins, recurentul-pârât susține că soluționarea cu întârziere sau nesoluționarea în termen a unei cereri reprezintă un act administrativ asimilat distinct de actul administrativ tipic anulat de instanța de judecată, iar intimata nu a făcut dovada actului administrativ atipic care să fi fost cenzurat printr-o hotărârea definitivă, astfel că nu există situația premisă prevăzută de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Nu se poate susține că respingerea nelegală a cererii de plată a dat naștere în patrimoniul A. unui drept de despăgubiri întemeiat pe dispozițiile art. 64 din Norma CSA nr. 14/2011 sau pe dispozițiile O.G. nr. 13/2011, deoarece între fapta ilicită constând în emiterea deciziei nelegale și prejudiciul invocat de reclamantă ca urmare a nesoluționării în termen a cererii nu există legătură de cauzalitate. Pentru a putea pretinde dobânda legală penalizatoare cu titlu de despăgubiri în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, era necesar ca A. să probeze anularea, prin hotărârea definitivă, a actului administrativ asimilat - nesoluționarea cererii de plată într-un anumit termen.

Mai susține recurentul-pârât că dispozițiile O.G. nr. 13/2011 nu se aplică pentru situația nesoluționării în termenul legal a unei cereri., iar între părți nu există o convenție, în sensul acestui act normativ, care să atragă plata dobânzilor penalizatoare și nici nu se poate discuta despre o scadență pentru îndeplinirea obligației menționate.

Recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului declarat de reclamantă pentru nemotivare, iar în subsidiar, a solicitat respingerea acestui recurs, ca nefondat.

Susține că Legea nr. 213/2015 nu prevede un termen de soluționare a cererilor de plată, astfel că trebuie avut în vedere un termen rezonabil, în raport cu volumul de activitate al FGA. Acest termen nu a fost încălcat în speță, Fondul fiind în imposibilitatea legală de a face plăți până la data de 28.04.2016, astfel că susținerile recurentei A. privind aplicarea termenului de 30 de zile, conform art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, sunt neîntemeiate.

Nefondată este, în opinia recurentului-pârât, și critica reclamantei referitoare la greșita aplicare a prevederilor art. 3 din O.G. nr. 13/2011, câtă vreme în speță nu se regăsește situația nesoluționării în termenul legal a unei cereri ori refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri. Totodată, în ceea ce privește dobânda legală penalizatoare, textul de lege impune existența unei convenții, situație neîntâlnită în cauză. Mai arată că FGA nu se substituie, nu succede și nu reprezintă asigurătorii în faliment, ci este o instituție de drept public care are ca scop plata de despăgubiri sau indemnizații în cazul falimentului unui asigurător, iar prevederile art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011 nu sunt aplicabile FGA, întrucât Fondul nu este o întreprindere cu scop lucrativ.

Excepția nulității recursului declarat de reclamantă pentru nemotivare, invocată de pârâtul FGA, a fost respinsă la termenul din 31 ianuarie 2024, pentru considerentele cuprinse în practicaua prezentei decizii.

II. Soluția instanței de recurs

II.1. Situația de fapt dedusă judecății și parcursul procesual al cauzei în fond

Înalta Curte reține că, prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților a respins mai multe cereri de plată formulate de societatea reclamantă pentru suma totală de 7.913.561,09 RON, motivat de împrejurarea că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobată la plată și achitată din disponibilitățile Fondului de Garantare a Asiguraților suma de 450.000 RON, reprezentând limită maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, a fost admisă acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a fost anulată Decizia nr. 14452/03.05.2018 și a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, fiind respinsă acțiunea, în rest, ca neîntemeiată.

Una dintre cererile de plată ce au făcut obiectul Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018 a fost cererea nr. x/16.03.2016, prin care reclamanta A. a solicitat plata sumei de 707,87 RON, din care 474,07 RON cu titlu de despăgubire, 175,88 RON penalități de întârziere și 57,92 RON cheltuieli de judecată.

După pronunțarea deciziei Înaltei Curți nr. 4644/13.10.2021, în urma reanalizării cererii de plată înregistrată sub nr. x/16.03.2016, pârâtul FGA a procedat, la data de 29.10.2021, la plata către A. a despăgubirii în sumă de 474 RON, conform extrasului de cont nr. 222 din 01.11.2021 .

Reclamanta A. a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere, modificată și precizată, prin care a solicitat, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților la plata despăgubirilor aferente acoperirii prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrată la FGA sub nr. x/16.03.2016. Reclamanta a apreciat că un atare prejudiciu constă, în principal, în penalități în cuantumul de 0,1% pe zi întârziere (conform Ordinului CSA nr. 14/2011) calculate de la data la care, în opinia reclamantei, ar fi trebuit să fie soluționată cererea de plată și până la data plății efective a despăgubirii - 29.10.2021, iar, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare conform art. 3 din O.G. nr. 13/2011.

În cauză, recurenta-reclamantă a indicat drept faptă ilicită emiterea de către pârâtul FGA a Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de neacordare a despăgubirii solicitate, prejudiciul constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani cerute cu titlu de creanță de asigurare prin cererea de plată, apreciind că este îndeplinită și condiția legăturii de cauzalitate între faptă și prejudiciu.

Prin sentința recurată, prima instanță a respins excepțiile lipsei de interes, lipsei de obiect, tardivității și inadmisibilității acțiunii, invocate de pârâtul FGA și a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta A., obligând pârâtul la plata către reclamantă a unor despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 474,04 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021.

II.2. Analizând recursurile declarate în cauză, în raport de sentința recurată și de criticile formulate, Înalta Curte reține următoarele:

Având a stabili ordinea de soluționare a celor două recursuri, Înalta Curte constată că este prioritară examinarea criticilor formulate de recurentul-pârât FGA la adresa legalității sentinței civile nr. 1763/17.10.2022, în contextul în care prin această cale de atac sunt promovate critici referitoare la neîndeplinirea condițiilor de exercițiu a acțiunii civile, astfel că eventuala validare a oricăreia din criticile pârâtului la adresa modalității de soluționare a excepțiilor invocate în fața primei instanțe ar face de prisos examinarea pe fond a raportului litigios.

II.2.1. Recursul declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților

Înalta Curte constată că pârâtul FGA a invocat în fața instanței de fond excepția lipsei de interes și excepția lipsei de obiect, în raport de acțiunea introductivă, precum și două excepții cu privire la acțiunea modificată a reclamantei, solicitând respingerea acțiunii în principal ca fiind inadmisibilă, iar în subsidiar, ca tardivă. Totodată, a mai solicitat, în măsura respingerii excepțiilor invocate, ca instanța de fond să respingă acțiunea în principal ca prescrisă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

În recurs, pârâtul a formulat critici expres doar cu privire la excepțiile inadmisibilității și tardivității acțiunii, fără a mai critica soluțiile date excepțiilor lipsei de interes și lipsei de obiect.

Cât privește prescripția acțiunii, se observă că, în cuprinsul criticilor vizând excepția tardivității, susținute din perspectiva depășirii termenului de un an prevăzut de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru formularea acțiunii, recurentul-pârât a făcut trimiteri alternative atât la tardivitatea cererii, cât și la prescripția dreptului material la acțiune.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității, Înalta Curte reține că, în recurs, pârâtul FGA a dezvoltat argumentația în sprijinul acestei excepții pe două paliere, respectiv: (i) încălcarea competenței exclusive a FGA de a soluționa cererile de plată ale creditorilor de asigurări, conform art. 2 alin. (3), art. 11, art. 14 alin. (1), art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, câtă vreme intimata nu a solicitat penalitățile/dobânzile pretinse de la FGA în procedura administrativă; (ii) inadmisibilitatea acțiunii, în raport de prevederile art. 8 și art. 19 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește primul aspect de inadmisibilitate, recurentul-pârât a formulat critici sub aspectul unei pretinse încălcări a competenței exclusive a FGA de a soluționa cererile de plată ale creditorilor de asigurări, susținând, în esență, că o acțiune care vizează creanțe accesorii nesolicitate în cuprinsul cererii de plată odată cu creanța principală ar fi inadmisibilă.

Înalta Curte constată că acest argument este nou, nefiind regăsit în întâmpinările formulate de pârât în dosarul instanței de fond, fiind invocat pentru prima dată în recurs. Nu se poate reține nici că invocarea acestui argument ar fi determinată de vreunul dintre considerentele primei instanțe sau chiar de recursul reclamantei, fiind o apărare care, evident, nu a fost prezentată instanței de fond. Totodată, deși recurentul-pârât se referă la o pretinsă inadmisibilitate a acțiunii, susținerile sale vizează un aspect de fond al cauzei, de natură a reliefa netemeinicia acțiunii și nu o lipsă a uneia dintre condițiile de exercitare a acțiunii civile.

Chiar în ipoteza în care s-ar aprecia că această pretinsă inadmisibilitate ar putea fi analizată direct în recurs, Înalta Curte reține că despăgubirile solicitate în prezenta cauză au ca temei prevederile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, susținându-se existența unei fapte ilicite a Fondului, în sensul emiterii Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de neacordare a despăgubirii solicitate, care a generat prejudiciul A. constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani cerute cu titlu de creanță de asigurare prin cererea de plată.

Despăgubirile solicitate de reclamantă sunt doar cuantificate sub forma penalităților de întârziere/dobânzilor legale aplicate la valoarea creanței de asigurare, dar ele reprezintă contravaloarea prejudiciului suportat prin fapta culpabilă a FGA de a fi emis un act administrativ nelegal și, astfel, de a fi întârziat plata debitului principal. Prin urmare, aceste accesorii nu puteau fi cerute prin cererea de plată, care privește doar creanța de asigurare și al cărei regim juridic este reglementat de Legea nr. 213/2015, pe când prezenta acțiune în despăgubiri este formulată conform dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Cât privește cel de-al doilea aspect de inadmisibilitate a cererii susținut în recurs prin raportare la prevederile art. 8 și art. 19 din Legea nr. 554/2004, se constată că instanța fondului a apreciat că admisibilitatea acțiunii reiese din conținutul reglementării Legii nr. 554/2004, care permite persoanei vătămate să solicite despăgubiri pe calea unei acțiuni subsidiare în pretenții, atunci când a cerut inițial anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri.

În acord cu considerentele judecătorului fondului, Înalta Curte constată că dispozițiile art. 8 coroborate cu cele ale art. 19 din Legea nr. 554/2004 nu instituie în sarcina subiectului de sezină, în cazul contenciosului de plină jurisdicție, obligația de a formula cererea în dezdăunare concomitent cu cererea de anulare a actului administrativ pretins vătămător. Dimpotrivă, art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede în mod expres posibilitatea formulării unei acțiuni în despăgubiri pe cale separată, fără condiționalitatea sugerată de recurentul-pârât ca subiectul de sezină să fie ținut să justifice formularea cererii de dezdăunare pe cale separată.

Singurele condiții de procedură impuse de art. 19 din Legea nr. 554/2004 vizează competența instanței și termenul de formulare a acțiunii în despăgubiri, acesta fiind termenul de un an de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

În recurs, recurentul-pârât FGA a prezentat o serie de argumente subsumate acestei excepții, invocând, în esență, posibilitatea reclamantei de a formula acțiunea în despăgubiri odată cu acțiunea în anularea Deciziei nr. 14452/2018, la acel moment reclamanta cunoscând și existența și întinderea pagubei. Or, Înalta Curte constată că aceste argumente vizează termenul de formulare a acțiunii, din perspectiva prescripției dreptului material la acțiune, iar nu inadmisibilitatea cererii în despăgubiri, prin prisma imposibilității formulării acțiunii în despăgubiri pe cale separată.

În concluzie, soluția primei instanțe referitoare la excepția de inadmisibilitate a acțiunii reflectă o corectă apreciere a condițiilor de admisibilitate a acțiunii în despăgubiri formulate pe cale separată, impunându-se menținerea hotărârii sub acest aspect.

Recurentul-pârât a mai criticat greșita respingere a excepției tardivității, arătând că termenul de un an prevăzut de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru depunerea acțiunii în despăgubiri trebuia calculat de la data comunicării Deciziei nr. 14452/03.05.2018, iar nu de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești de soluționare a contestației împotriva acestei decizii. Instanța de fond a respins această excepție, cu motivarea că termenul de un an este unul de prescripție, iar nu de decădere, iar sancțiunea pentru nerespectarea termenului legal nu ar fi constatarea tardivității acțiunii, ci respingerea acesteia ca prescrisă.

După cum s-a arătat anterior, în recurs pârâtul FGA a prezentat considerente succinte cu privire la soluția dată asupra excepției tardivității acțiunii, susținând în cuprinsul lor că dreptul material la acțiune este prescris. Chiar dacă, la nivelul argumentației recurentului-pârât, pare să existe o confuzie care se perpetuează și în recurs, cu privire la excepția procesuală incidentă în cazul depășirii termenului de un an prevăzut de art. 19 din Legea nr. 554/2004 (respectiv tardivitate sau prescripție), Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare în speță a prevederilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, referitoare la termenul de un an în care partea ce se consideră vătămată printr-un act administrativ nelegal poate promova acțiunea în despăgubire.

În aplicarea prevederilor art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost interpretate prin Decizia nr. 22/2019 pronunțată de Înalta Curte în soluționarea recursului în interesul legii, în prezenta cauză paguba și întinderea sa depind de recunoașterea creanței principale, motiv pentru care termenul de un an nu curge de la data comunicării respingerii cererii de plată prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, astfel cum susține recurentul-pârât. Dreptul material la acțiune nu este prescris extinctiv atât timp cât existența creanței este condiționată, pe de-o parte, de anularea actului administrativ nelegal, iar pe de altă parte, de lămurirea existenței în beneficiul reclamantei a creanței principale reprezentate de creanța de asigurări.

Prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a dispus doar anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, prin care fusese respinsă și cererea de plată ce face obiectul prezentului litigiu, cu obligarea pârâtului la analiza pe fond a cererii respective de plată. Creanța principală solicitată de A. în calitate de creditor de asigurări nu a fost nici confirmată, nici infirmată de către instanța judecătorească, motiv pentru care, câtă vreme FGA nu recunoaște existența acesteia prin plată sau o instanță judecătorească nu o acordă în beneficiul reclamantei, nu i se poate imputa reclamantei omisiunea de a nu fi solicitat despăgubiri sub forma penalităților de întârziere sau a dobânzii legale, concomitent cu acțiunea în anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018.

Altfel spus, nu se poate conchide că reclamanta ar fi avut, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască întinderea pagubei pretinse sub forma penalităților de întârziere sau a dobânzii legale încă de la data formulării acțiunii în anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, câtă vreme această decizie a fost anulată definitiv la data de 13.10.2021, iar plata creanței de asigurare s-a făcut la data de 29.10.2021.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, și criticile recurentului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților, referitoare la soluția dată asupra excepției tardivității acțiunii/prescripției dreptului material la acțiune.

În ceea ce privește criticile formulate pe fondul cauzei, Înalta Curte are în vedere că acțiunea formulată pe cale separată în acordarea despăgubirilor, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, întrucât repararea pagubei produse persoanei vătămate reprezintă o latură intrinsecă litigiului de contencios administrativ. Din interpretarea aceleiași norme rezultă că, pentru angajarea răspunderii administrative patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciu, respectiv daunele pretinse și emiterea actelor administrative anterior anulate sau a căror anulare a fost solicitată prin aceeași acțiune, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004. Întreaga reglementare a acțiunii în contenciosul administrativ subiectiv determină concluzia conform căreia acțiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acțiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim.

Natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal, sens în care vor fi avute în vedere și prevederile art. 1349 C. civ., având denumirea marginală Răspunderea delictuală, "(1) Orice persoană are îndatorirea să respecte regulile de conduită pe care legea sau obiceiul locului le impune și să nu aducă atingere, prin acțiunile ori inacțiunile sale, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane. (2) Cel care, având discernământ, încalcă această îndatorire răspunde de toate prejudiciile cauzate, fiind obligat să le repare integral", precum și art. 1357, având denumirea marginală Condițiile răspunderii, din același act normativ, "(1) Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârșită cu vinovăție, este obligat să îl repare. (2) Autorul prejudiciului răspunde pentru cea mai ușoară culpă".

Condițiile generale cumulative ale răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie sunt: (1) existența unei fapte ilicite, (2) existența unui prejudiciu, (3) existența unui raport de cauzalitate ca raport cauză-efect între fapta ilicită și prejudiciu, (4) existența vinovăției celui care a cauzat prejudiciul, constând în intenția, neglijența sau imprudența cu care a acționat.

În cauză, reclamanta a indicat drept faptă ilicită emiterea de către pârâtul FGA a Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de neacordare a despăgubirii solicitate, prejudiciul constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani cerute cu titlu de creanță de asigurare prin cererea de plată, apreciind că este îndeplinită și condiția legăturii de cauzalitate între faptă și prejudiciu.

Acestor argumente, pârâtul le-a opus, atât în fond, cât și în recurs, argumentul dedus din conținutul hotărârilor judecătorești pronunțate în dosarul nr. x/2018, prin care a fost definitiv anulată decizia FGA amintită, susținând că dreptul reclamantei la plata creanței de asigurări nu a fost recunoscut prin aceste hotărâri, Fondul fiind doar obligat la analizarea cererii de plată, astfel că dreptul la despăgubiri nu s-a născut ca urmare a anulării Deciziei nr. 14452/03.05.2018. Totodată, a mai susținut recurentul-pârât că în speță nu este dovedită vinovăția sa în respingerea cererii de plată și nici nu s-a demonstrat o legătură de cauzalitate între faptă și prejudiciul pretins, nefiind întrunite condițiile răspunderii civile delictuale.

Toate aceste critici vor fi respinse, ca nefondate.

Înalta Curte reține că, prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților a respins mai multe cereri de plată formulate de societatea reclamantă pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată înregistrată de FGA sub nr. x/16.03.2016, motivat de împrejurarea că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobată la plată și achitată din disponibilitățile Fondului de Garantare a Asiguraților suma de 450.000 RON, reprezentând limită maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a fost admisă acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a fost anulată Decizia nr. 14452/03.05.2018 și a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, fiind respinsă acțiunea, în rest, ca neîntemeiată.

Așadar, Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 a fost anulată în mod definitiv de instanța de contencios administrativ, corelativ cu obligarea intimatului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților la analiza pe fond a cererilor de plată, inclusiv a celei ce face obiectul prezentului litigiu.

Este justă observația recurentului-pârât FGA în sensul că existența creanței de asigurare, solicitată prin cererea de plată de care se prevalează reclamanta A. în prezenta cauză, nu a fost nici confirmată, nici infirmată de către instanța judecătorească, astfel că dreptul pretins de A. în prezentul litigiu, vizând acordarea accesoriilor solicitate sub forma penalităților de întârziere sau a dobânzii legale aferente creanței principale, nu a devenit actual câtă vreme nu s-a decis asupra existenței sau inexistenței dreptului la încasarea despăgubirii. Însă, Înalta Curte constată că, în urma reanalizării cererii de plată înregistrată sub nr. x/16.03.2016, pârâtul FGA a procedat, la data de 29.10.2021, la plata către A. a unor creanțe de asigurări, printre care suma de 474 RON reprezentând despăgubirea solicitată conform cererii de plată amintite, astfel cum rezultă din extrasul de cont nr. 222 din 01.11.2021. Prin urmare, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a confirmat dreptul A. la plata sumei solicitate cu titlu de despăgubire.

Această împrejurare este greșit considerată nerelevantă de către recurentul-pârât, care a susținut că în speță nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 19 din Legea nr. 554/2004 deoarece dreptul reclamantei la plata sumei nu s-a născut ca urmare a anulării Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, argument pe care Înalta Curte îl constată a fi neîntemeiat, această decizie reprezentând actul administrativ în raport de care se stabilește dreptul reclamantei la plata prejudiciului.

Emiterea Deciziei nr. 14452/03.05.2018 a fost rezultatul unei aplicări eronate de către FGA a Legii nr. 213/2015 în procedura administrativă, care a condus la greșita respingere a cererii de plată. Această interpretare a Fondului asupra prevederilor Legii nr. 213/2015 a fost infirmată prin mecanismul dezlegării unei chestiuni de drept ce a format obiectul Deciziei nr. 29 din 02.03.2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

De esența acțiunii de contencios administrativ este nu doar anularea actului administrativ nelegal, ci și repararea prejudiciului suferit de persoana vătămată. În cauza de față, o dimensiune a respectivului prejudiciu rezidă în creanța de asigurări, anume suma de 474 RON, care a fost reparat prin achitarea benevolă de către FGA la data de 29.10.2021.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că respingerea cererii de plată prin Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 și întârzierea generată de FGA în achitarea despăgubirii către A. a avut ca efect prejudicierea creditorului, prin lipsirea lui de folosința sumei respective pentru perioada 03.05.2018 (prima analiză a cererii de plată, finalizată cu soluționarea cererii în sensul respingerii acesteia prin decizia nr. 14452/03.05.2018) - 29.10.2021 (reanalizarea cererii de plată, finalizată cu admiterea sa în sensul achitării sumei amintite). Odată anulată Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 prin hotărâre judecătorească definitivă, în sarcina părții pârâte se reține existența unei fapte ilicite constând în emiterea unui act administrativ unilateral nelegal, prin care Fondul de Garantare a Asiguraților a întârziat folosința de către partea reclamantă a sumei recunoscute cu titlu de creanță de asigurări, pentru perioada anterior indicată.

Recurenta-reclamantă a primit suma de 474 RON, ca plată a despăgubirii pentru riscul produs, însă în cazul plății dobânzii legale legătura de cauzalitate se grevează pe fapta FGA, care a emis un act administrativ nelegal ce a generat o întârziere în analizarea pe fond a cererii de plată și în achitarea despăgubirii. Astfel, raportul de cauzalitate este neîndoielnic, actul administrativ emis în mod nelegal împiedicând reclamanta să beneficieze de folosința creanței de asigurări recunoscute de pârât, pentru perioada 03.05.2018 - 29.10.2021.

Pentru toate aceste considerente, constatând că în speță sunt îndeplinite condițiile răspunderii patrimoniale a autorității pârâte, conform art. 19 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursului declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca nefondat, constatând că niciuna dintre criticile formulate cu privire la excepțiile invocate sau la fondul cauzei nu sunt în măsură să conducă la reformarea sentinței atacate.

II.2.2. Recursul declarat de reclamanta A. SA

Reclamanta a formulat critici sub trei aspecte și anume:

- data de la care trebuia stabilită obligația de plată a accesoriilor, care, în opinia recurentei-reclamante, trebuia să fie data exiprării termenului de 30 de zile stabilit pentru soluționarea cererii de plată;

- greșita respingere a cererii de acordare a penalităților de întârziere, conform Ordinului CSA nr. 14/2011 și Normei ASF nr. 23/2014;

- greșita stabilire a cuantumului dobânzii legale în raport de art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, în speță fiind incident alin. (2) al aceluiași text de lege.

Cu privire la primul rând de critici, Înalta Curte are în vedere că, pentru a fi aplicabil mecanismul prevăzut de dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este necesară îndeplinirea unei duble condiții și anume hotărârea judecătorească de anulare a actului administrativ nelegal reprezentat de Decizia FGA nr. 14452/2018 și recunoașterea dreptului reclamantei la încasarea creanței principale (despăgubirea solicitată conform cererii de plată). Or, astfel cum în mod corect a reținut și instanța de fond, aceste condiții nu sunt îndeplinite în ceea ce privește perioada anterioară datei de 03.05.2018.

Prejudiciul pretins în cauza de față este cel generat de întârzierea în soluționarea cererii de plată, întârziere care s-a produs prin greșita aplicare a dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 prin Decizia nr. 14452/03.05.2018. Acest prejudiciu a fost cuantificat de reclamantă sub forma dobânzilor. În raport de considerentele care au stat la baza anulării deciziei FGA, prejudiciul anterior menționat poate fi reținut numai pe perioada dintre data emiterii Deciziei nr. 14452/2018 prin care cererea de plată ar fi trebuit să primească o soluție favorabilă (03.05.2018) și data la care aceasta a fost soluționată favorabil (29.10.2021). Pentru perioada anterioară nu există prejudiciul pretins, care să fi fost generat de greșita aplicare a Legii nr. 213/2015 de către FGA.

Prin formularea cererii modificatoare a acțiunii introductive, reclamanta a solicitat acordarea despăgubirilor întemeiate pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, ceea ce implică premisa legală esențială a existenței unei hotărâri judecătorești privind cenzurarea unui act administrativ tipic sau asimilat emis de pârât. O astfel de hotărâre judecătorească există doar în sensul anulării Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, deci pentru perioada începând cu data emiterii actului administrativ nelegal, fără ca partea reclamantă să demonstreze existența sa și cu privire la conduita Fondului de Garantare a Asiguraților manifestată între data expirării unui termen de 30 de zile de la data cererii de plată (16.04.2016) și data emiterii deciziei anulate din 03.05.2018.

Cât privește despăgubirile la care reclamanta susține că are dreptul în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile prin care se susține că aceste despăgubiri pot fi acordate sub forma penalităților de întârziere stipulate în contractele de asigurare, în condițiile prevederilor Ordinului CSA nr. 14/2011, respectiv ale Normei ASF nr. 23/2014, coroborate cu art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015. După cum s-a arătat și mai sus, răspunderea administrativ patrimonială reglemenatată de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este una extracontractuală și, în situația particulară incidentă în cauza pendinte, o atare răspundere derivă din fapta ilicită cauzatoare de prejudicii constând în emiterea unui act administrativ nelegal (Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018), iar nu din contractul de asigurare RCA.

În ceea ce privește dobânda legală calculată la debitul principal, Înalta Curte reține că, potrivit dispozițiilor art. 3 din O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar:

"(2) Rata dobânzii legale penalizatoare se stabilește la nivelul ratei dobânzii de referință plus 4 puncte procentuale. (3) În raporturile juridice care nu decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, în sensul art. 3 alin. (3) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, rata dobânzii legale se stabilește potrivit prevederilor alin. (1), respectiv alin. (2), diminuat cu 20%.", art. 1 alin. (3) din actul normativ amintit arătând că "Dobânda datorată de debitorul obligației bănești pentru neîndeplinirea obligației respective la scadență este denumită dobândă penalizatoare".

Recurenta-reclamantă a susținut că dobânda care i s-ar cuveni ar trebui stabilită la nivelul reglementat de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, apreciind că ne aflăm în ipoteza unor raporturi ce decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, argument pe care Înalta Curte îl constată a fi nefondat. Deși reclamanta este un profesionist, Fondul de Garantare a Asiguraților nu are această calitate, reprezentând o instituție publică, un mecanism de garantare, al cărui scop este suportarea plății creanțelor de asigurare ca urmare a falimentului asigurătorului. Împrejurarea că asigurătorul obligat contractual la plata creanței a fost un profesionist nu conduce la calificarea raporturilor dintre Fond și reclamantă ca fiind raporturi ce decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, FGA nefiind un succesor în drepturile și obligațiile contractuale ale acestui asigurător.

Prin urmare, admițând existența faptei ilicite a FGA constând în emiterea Deciziei nr. 14452/03.05.2018 și constatând că acesta a determinat un prejudiciu în patrimoniul reclamantei, Înalta Curte constată că acest prejudiciu corespunde dobânzii legale aferente despăgubirii recunoscute de pârât cu privire la cererea de plată înregistrată sub nr. x/16.03.2016, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, aceasta fiind ipoteza legală incidentă în speță (răspundere administrativ patrimonială extracontractuală).

Concluzionând, despăgubirea ce se cuvine părții reclamante a fost corect stabilită de instanța de fond la nivelul dobânzii legale penalizatoare aferente despăgubirii achitate de pârât, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021.

Pentru toate aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. în niciunul dintre recursurile declarate în cauză, Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile declarate de reclamantă și de pârât, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamanta A. S.A. și pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților împotriva sentinței civile nr. 1763 din 17 octombrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 31 ianuarie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.