ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 405/2024

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, au solicitat anularea dispozițiilor art. XXII din O.U.G. 130/17.12.2021 publicată în M.O. cu nr. 1202/17.12.2021 și punerea în plată a indemnizațiilor așa cum au fost stabilite în condițiile prevăzute în cuprinsul art. 210 din Codul administrativ adoptat prin O.U.G. nr. 57/2019, cu cheltuieli de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 75 din 19 septembrie 2022, a admis excepția inadmisibilității invocată de pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului și a respins capătul principal de cerere - formulat de reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I. și J., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, - privind anularea art. XXII din O.U.G. nr. 130/2021 ca inadmisibil și, pe cale de consecință, a respins capătul accesoriu privind punerea în plată a indemnizațiilor și a respins cererea reclamanților de obligare a pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ca nefondată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanți A., B., C., D., E., F., G., H., I. și J. au declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. În motivarea recursului, se arată că procedând la soluționarea excepțiilor instanța de fond în mod greșit a admis excepția inadmisibilității respingând acțiunea in ansamblul ei. În opinia recurenților, instanța de fond a făcut o greșită aplicare a normelor de procedură atunci când a determinat ordinea de soluționare a excepțiilor invocate simultan, deoarece s-a invocat ca temei juridic dispozițiile art. 1 alin. (7), din Legea 554/2004, potrivit cărora: "Persoana vătămată în drepturile sau interesele sale legitime prin ordonanțe ale Guvernului neconstituționale se poate adresa instanței de contencios administrative, in condițiile prezentei legi". Din analiza acestui text de lege rezultă că pentru a pune în discuție aspectele de procedură cât și cele de fond ale cauzei determinate de aplicarea unei legi și ordonanțe trebuie înainte de toate ca acel act normativ sau o dispoziție din acesta să fie declarate neconstituționale. Astfel că, rezultă cu claritate că toate aspectele aduse spre judecată în fața instanței, indiferent de natura lor atunci când se referă la un act normativ în cadrul unui litigiu de contencios administrativ, trebuie mai întâi să fie declarat ca fiind neconstituțional. Această cerință se impune tocmai pentru a stabili natura litigiului pentru ca nedeclararea actului normativ criticat ca fiind neconstituțional, cererea apare ca inadmisibilă în cadrul unui proces de contencios administrativ. Ca urmare a acestor aspecte instanța de fond trebuia mai întâi să se pronunțe asupra cererii de sesizare a Curții Constituționale cu privire la excepția de neconstituționalitate. Recurenta consideră că avea posibilitatea să continue litigiul ca unul de contencios administrativ în cadrul căruia se puteau analiza și soluționa celelalte excepții invocate printre care și excepția inadmisibilității potrivit art. 248, alin. (1) si 2, din C. proc. civ. și eventual soluționarea cauzei pe fond. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost precizată prin notele de la dosar, reclamanții au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea dispozițiilor art. XXII din O.U.G. nr. 130/17.12.2021, punerea în plată a indemnizațiilor pentru aleșii locali, astfel cum au fost stabilite în condițiile prevăzute în cuprinsul art. 210 din Codul administrativ adoptat prin O.U.G. nr. 57/2019, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. Recurenții-reclamanți și-au întemeiat primul capăt de cerere pe dispozițiile art. 1 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, precizând totodată că pretenția de punere în plată a indemnizațiilor este accesorie primului capăt de cerere. Potrivit art. XXII din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, până la data de 1 ianuarie 2023, prevederile art. 210 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, se suspendă. Dispozițiile legale în privința cărora s-a dispus supendarea, și anume art. 210 din O.U.G. nr. 57/2019, reglementează indemnizația pentru limită de vârstă pentru primar, viceprimar, președinte al consiliului județean și vicepreședinte al consiliului județean, stabilind la alin. (1)-(3),7 că, persoanele care începând cu anul 1992 au deținut calitatea de primar, viceprimar, președinte sau vicepreședinte al consiliului județean și care îndeplinesc condițiile vârstei standard de pensionare, ale vârstei standard de pensionare reduse așa cum sunt prevăzute de legislația privind sistemul de pensii publice sau cele prevăzute de alte legi speciale au dreptul, la încetarea mandatului, la o indemnizație lunară pentru limită de vârstă. Indemnizația pentru limită de vârstă reprezintă suma de bani acordată lunar persoanelor care au exercitat calitatea de primar, viceprimar, președinte sau vicepreședinte al consiliului județean. Primarii, viceprimarii, președinții și vicepreședinții consiliilor județene beneficiază de indemnizație pentru limită de vârstă de la data la care li se acordă drepturile de pensie pentru limită de vârstă, dar nu mai devreme de data încetării mandatului aflat în derulare. Cererea pentru acordarea indemnizației pentru limită de vârstă se depune la unitatea/subdiviziunea administrativ-teritorială pe raza căreia și-a exercitat solicitantul mandatul. Situația centralizatoare pe fiecare unitate/subdiviziune administrativ-teritorială se transmite administrațiilor finanțelor publice județene, respectiv direcției generale regionale a municipiului București, după caz, care le centralizează pe județ, respectiv pe municipiul București și le transmite Ministerului Finanțelor Publice în vederea fundamentării anexei la legea bugetului de stat pe fiecare unitate/subdiviziune administrativ-teritorială. Conform art. 1 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, persoana vătămată în drepturile sau în interesele sale legitime prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe ale Guvernului neconstituționale se poate adresa instanței de contencios administrativ, în condițiile prezentei legi. De asemenea, potrivit art. 9 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță. Conform alin. (5) al aceluiași articol, acțiunea poate avea ca obiect acordarea de desăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative. Înalta Curte constată că instanța de fond temeinic și legal a reținut că ordonanțele de urgență nu sunt acte administrative ci acte normative cu putere de lege, instanțele de contencios administrativ nefiind în măsură să cenzureze un asemenea act normativ în sensul solicitat de reclamanți, astfel că devine inadmisibilă și solicitarea subsecventă de recunoaștere a dreptului pretins și reparare a pagubei cauzate prin aplicarea unui act normativ cu putere de lege. Potrivit art. 108 din Constituția României, ordonanțele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele și în condițiile prevăzute de aceasta, iar conform art. 115, Parlamentul poate adopta o lege special de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice. Așadar, ordonanța de urgență a Guvernului nu are caracter de act administrativ, ci are caracter de lege, fiind adoptată în temeiul legii de abilitare care presupune o delegare temporară a competențelor legislative ale Parlamentului către Guvern. Conform art. 1 din Legea contenciosului administrativ, instanța de contencios administrativ are competența de a controla legalitatea actelor administrative propriu-zise sau a celor asimilate. Or, ordonanțele Guvernului nu pot forma obiectul controlului de legalitate pentru că nu sunt acte administrative de autoritate emise în vederea executării legii ci, câtă vreme sunt în vigoare, au caracter de lege. Potrivit art. 146 lit. d) din Constituția României, legile și ordonanțele Guvernului sunt supuse controlului de constituționalitate numai prin sesizarea Curții Constituționale. Astfel, în cazul ordonanțelor nu se examinează legalitatea acestora, ci numai constituționalitatea lor. În consecință, anularea unei ordonanțe de urgență a Guvernului, act normativ cu putere de lege, excede competențelor instanței de contencios administrativ. Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că nu se poate cere în mod direct anularea unei ordonanțe sau dispoziții dintr-o ordonanță, acțiunea în contencios administrativ putând avea ca obiect numai repararea vătămării cauzate prin acest tip de act normativ, cu invocarea excepției de neconstituționalitate a ordonanței. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.