ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3356/2023

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal reclamanta A. S.A., a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, să se constate existența unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluționarea cererii de plata înregistrate la FGA sub nr. x/29.01.2016 și se dispună obligarea FGA la soluționarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispozițiile legale cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. Reclamantul A. S.A. a formulat cerere de modificare a acțiunii prin care a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, obligarea FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat subscrisei prin respingerea cererii de plata înregistrate la FGA sub nr. x/29.01.2016 constând în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi întârziere conform Ordinului CSA14/2011 -2463.73 RON, calculate până la data de 8/9/2021 și în continuare până la data plății efective, iar, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilita conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 111 din 28 ianuarie 2022 a Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal s-au respins excepțiile invocate în cauză, ca neîntemeiate. S-a respins acțiunea modificată privind pe reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca neîntemeiată.

Recursurile exercitate în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs principal reclamanta A. S.A. și recurs incident recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților. 3.1. Recurenta – reclamantăa solicitat casarea sentinței pentru motive de nelegalitate circumscrise art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta-reclamantă A., susține că în speță sunt îndeplinite condițiile legale pentru angajarea răspunderii FGA și obligarea acestui la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului generat A. prin neplata creanței de asigurare solicitate, susținerile primei instanțe în sensul că nu a fi îndeplinite condițiile unei astfel de acțiuni apărând ca lipsite de bază legală. Cu privire la existența unui act administrativ nelegal, recurenta-reclamantă arată că prin Decizia 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată a A.. Față de decizia de respingere, A. a promovat acțiunea în contencios administrativ, acțiune ce a făcut obiectul dosarului x/2018, iar prin decizia civilă nr. 4644 pronunțată de ICCJ la data de 13.10.2021 în dosarul x/2018, Decizia FGA nr. 14452/03.25.2018 a fost anulată ca nelegală. Totodată, FGA a fost obligat să reanalizeze pe fond cererea de plată, iar în urma analizei a recunoscut dreptul A. la despăgubiri și a efectuat plata către aceasta. În acest context, este evident că în speță există un act administrativ nelegal -respectiv Decizia FGA nr. 14.452/03.05.2018 - act care reprezintă soluționarea cererii de plată a A. dată de către FGA. Faptul că prin hotărârile judecătorești prin care a fost anulată Decizia FGA nr. 14.452/03.05.2018 FGA nu a obligat direct la plată, ci la analiza pe fond a dosarului de daună, nu poate conduce la idee că răspunderea FGA nu poate fi angajată, deoarece aceasta ar nesocoti puterea de lucru judecat a hotărârilor prin care a fost declarată nelegală Decizia 14.452/03.05.2018. Cu privire la existența prejudiciului se arată că, FGA avea obligația de a proceda imediat la soluționarea cererii de plată, această soluționare a avut loc formal la mai bine de 2 ani după depunerea cererii și a fost în sensul respingerii. Abia după anularea Deciziei FGA nr. 14.452/03.05.2018, FGA a procedat la analizarea pe fond a cererii și la 29.10.2021 a efectuat plata despăgubirilor, respectiv la mai bine de 5 ani de la data la care trebuie să fie efectiv achitate despăgubirile. Așadar, prin soluția dată cererii de plată a A., FGA a lipsit A. de folosința sumelor de bani la care era îndreptățit cu titlu de despăgubiri o perioadă de mai bine de 5 ani. Mai mult, prin plata despăgubirilor solicitate, efectuată la data de 29.10.2021, FGA confirmă dreptul A.. Astfel, contrar celor reținute de prima instanță, dreptul A. la plata accesoriilor există și are un caracter cert. Totodată, arată că dispozițiile art. 1535 C. civ. prezumă existența prejudiciului în situația lipsei de folosință a unor sume de bani. Cu privire la legătura de cauzalitate dintre faptă și prejudiciu, recurenta-reclamantă arată că, prejudiciul suferit de A. constă în lipsa de folosință a sumei de bani la care era îndreptățită cu titlu de despăgubiri, care este cauza acestui prejudiciu, ce a determinat această întârziere în plata despăgubirilor este evident, respectiv, modalitatea în care FGA a soluționat cererea de plată prin Decizia 14.452/03.05.2018. Față de cererea de plată formulată de A. pentru realizarea dreptului său, FGA a dispus prin Decizia nr. 14452/03.05.2018 respingerea cererii de plată și abia după anularea acesteia a procedat la analiza pe fond și plată. Este evident că dacă FGA ar fi soluționat de la bun început cererea de plată cu respectarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale și ar fi procedat la plată, prejudiciul A. nu ar fi existat. Prin urmare, legătura între Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 - actul administrativ anulat ca nelegal, și prejudiciul suferit de A. - lipsa de folosință asupra sumei de bani la care era îndreptățită, există un raport de cauzalitate incontestabil. În ceea ce privește culpa FGA, și aceasta este una evidentă. FGA, ca structură de garantare creată de lege tocmai cu scopul de a asigura plata creanțelor de asigurare aparținând unui asigurător falit, avea obligația ca în îndeplinirea obligațiilor sale să acționeze în deplină concordanță cu prevederile legale. În realitate însă, Fondul nu a făcut decât să tergiverseze nepermis de mult soluționarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani. Acționând cu încălcarea chiar a scopului pentru care a fost creat, Fondul a interpretat greșit și tendențios prevederile legale, căutând prin orice mijloc a nu achita creanțele de asigurare, ignorând impactul pe care această atitudine l-ar putea produce pe piața asigurărilor. Aceasta în condițiile în care Fondul a fost creat chiar cu scopul de a asigura încrederea asiguraților în sistemul de asigurări, sistem care ar trebui să funcționeze și să îi protejeze chiar în condițiile în care anumiți asigurători ar intra în procedura falimentului. 3.2. Prin recursul incident, recurentul – pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a criticat sentința atacată în raport de modul de soluționare a excepțiilor prescripției, inadmisibilității și prematurității acțiunii, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. A arătat recurenta – reclamantă că în mod greșit s-a respins excepția prescripției invocate la fond, întrucât intimata – reclamantă cunoștea producerea prejudiciului și întinderea acestuia față de nesoluționarea cererii în termenul legal, odată cu expirarea termenului de 30 de zile pentru de la data depunerii cererii de despăgubiri, cât și de la data de 7.05.2018, data comunicării deciziei nr. 14452/3.05.2018. Astfel, termenul de prescripție de un an s-a împlinit la data de 19.05.2019, iar împrejurarea că debitul principal nu a fost achitat nu are impact asupra stabilirii datei de început a termenului de prescripție. Prin respingerea excepției de inadmisibilitate, prima instanță a ignorat atât conținutul acțiunii modificate, cât și obligația FGA de analizare a cererii de plată și nu de plată a acesteia, stabilită prin hotărâre judecătorească definitivă, ceea ce înseamnă ca FGA nu are obligația să plătească sumele solicitate prin cererea de plată depusă, ci doar să analizeze cererea de plată pe fond și să analizeze înscrisurile anexate, analiză care se poate finaliza cu o decizie de admitere a cererii sau de respingere a acesteia. Având în vedere soluționarea cererii de plată la data de 4.07.2017 în sensul respingerii acesteia, s-a solicitat să se constate că nu există niciun act administrativ și nicio hotărâre judecătorească prin care să se fi stabilit dreptul reclamantei de a încasa debitul principal, astfel că s-a solicitat, pe calea admiterii recursului incident, și admiterea excepției prematurității și respingerea cererii de chemare în judecată ca prematură.

Apărările formulate în cauză Intimatul – pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a solicitat prin intâmpinare respingerea recursului principal ca nefondat. A susținut pârâtul că prin hotărârea pronunțată în dosarul nr. x/2018 s-a dispus emiterea unui act administrativ prin care să i se analizeze cererea de plată pe fond, astfel că nu s-a stabilit vreo obligație de plată în sarcina Fondului de Garantare a Aiguraților. S-a arătat că, urmare a analizării cererii de plată, Comisia Specială din cadrul FGA a constatat că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de Legea nr. 231/2015 pentru admiterea cererii, fiind emisă decizia nr. 44568/18.01.2022, care a nu a fost contestată în instanță.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că atât recursul principal, cât și recursul incident, sunt nefondate, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Reclamanta A. S.A. a înregistrat la pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților sub nr. x/29.01.2016 o cerere de plată privind suma de 1.219,67 RON reprezentând despăgubiri pe care A. era îndreptățită să le recupereze de la B. S.A.. Prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins mai multe cereri de plată formulate de A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată amintită (poziția 362 borderoul nr. 2 anexat deciziei), sub motiv că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobate la plată și plătite din disponibilitățile Fondului de garantare a asiguraților suma de 450.000 RON reprezentând limită maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015. Prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018 pronunțată de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – secția contencios administrativ și fiscal de respingere a recursului, s-a admis acțiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a fost anulată decizia nr. 14452/03.05.2018, a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, a respins acțiunea, în rest, ca neîntemeiată. În motivare, instanța respectivă a reținut, între altele, inclusiv că «(…) plafonul de garantare prevăzut de dispozițiile art. 4 lit. e) și art. 15 alin. (2) din Legea nr. 2134/2015 … nu poate face abstracție de definirea creditorului, prin raportare la câte un singur contract de asigurare. (…) plafonul de 450.000 de RON este incident pentru drepturile izvorâte primar dintr-un singur contract de asigurare încheiat cu debitorul falit», respectiv «consecința nelegalității deciziei nu poate fi obligarea directă a Fondului la plata sumei pretinse sau la emiterea unei decizii de aprobare a plății acesteia. (…) pârâtul nu a analizat fondul celor 435 de drepturi pretinse de parte, rezumându-se la a emite o singură decizie de respingere globală prin prisma reținerii depășirii plafonului de garantare. (…) a proceda altfel și a obliga direct pârâtul la plata sumei pretinse sau la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata acesteia, Curtea consideră că ar imixtiona în activitatea Fondului, negându-i posibilitatea de a evalua pe fond cererile de plată». La data de 29.10.2021, pârâtul FGA a procedat la plata către A. a unor creanțe de asigurări, fără însă a se regăsi printre acestea și cea vizată de cererea de plată nr. x/16.03.2016. Pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților a criticat pe calea recursului incident respingerea excepțiilor inadmisibilității, prescripției extinctive a dreptului material la acțiune și a prematurității, motive ce vor fi respinse ca neîntemeiate, cu precizarea că argumentele vizând excepția prescriției și prematurității vor fi analizate odată cu recursul principal întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Astfel, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prevede la art. 18 că "(1) Instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă. … (3) În cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.", iar la art. 19 că "(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2).". Prin decizia nr. 22/2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii s-a stabilit că "În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, … prin raportare la dispozițiile art. 11 alin. (2) din același act normativ, data la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct și aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal și nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia.". Astfel, acțiunea formulată de partea reclamantă nu este inadmisibilă, ci caracterul său admisibil reiese chiar din conținutul reglementării Legii nr. 554/2004, care permite persoanei vătămate să solicite despăgubiri pe calea unei acțiuni subsidiare în pretenții, atunci când a cerut inițial anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri. Totodată, nu se poate reține că reclamanta ar fi avut, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască întinderea pagubei pretinse sub forma penalităților de întârziere sau a dobânzii legale încă de la data formulării acțiunii în anulare, din moment ce instanța învestită cu dosarul nr. x/2018 privind decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 nu s-a învestit și cu analiza pe fond a cererilor de plată a creanțelor de asigurări. Astfel cum corect a reținut prima instanță, se observă că prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunțată de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – secția contencios administrativ și fiscal de respingere a recursului, doar s-a anulat decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 prin care fusese respinsă cererea de plată vizând pretinsa creanță de asigurări solicitată de A., cu obligarea pârâtului la analiza pe fond a cererii respective de plată, fără însă a fi confirmată sau infirmată existența creanței litigioase. Așadar, creanța principală solicitată de A. în calitate de creditor de asigurări nu a fost nici confirmată, nici infirmată de către instanța judecătorească, motiv pentru care, câtă vreme FGA nu recunoaște existența acesteia prin plată sau o instanță judecătorească nu o acordă în beneficiul reclamantei, nu i se poate imputa pârâtei acordarea de despăgubiri în forma penalităților de întârziere sau a dobânzii legale ca urmare a soluționării acțiunii în anularea deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018. Potrivit art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 "(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2).". Din analiza dispozițiilor legale citate anterior rezultă că acțiunea formulată pe cale separată în acordarea despăgubirilor, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului de contencios administrativ. O altă cerință ce se deduce din interpretarea aceleiași norme este că, pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse, și emiterea actelor administrative, anterior anulate sau a căror anulare a fost solicitată prin aceeași acțiune, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004. Întreaga reglementare a acțiunii în contenciosul administrativ subiectiv determină concluzia conform căreia acțiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acțiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim. Natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal (act propriu-zis sau act asimilat – refuzul administrativ nelegal). Răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică în condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 este o răspundere patrimonială de drept administrativ. Regulile generale ale angajării acestei răspunderi sunt cele ale răspunderii civile delictuale. În cauză, reclamanta a indicat drept faptă ilicită neacordarea despăgubirii solicitate prin respingerea cererii de plată promovate de A. în calitate de creditor de asigurare al B. prin decizia nr. 14452/03.05.2018, prejudiciul constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani solicitate cu titlu de creanță de asigurare respinsă prin cererea de plată, apreciind că legătura de cauzalitate este evidentă. Din analiza deciziei nr. 14452/03.05.2018 rezultă însă că unicul motiv care a condus la respingerea cererii de plată este cel legat de interpretarea nelegală de către pârât a prevederilor art. 4 alin. (1) lit. e) coroborate cu cele ale art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 privind plafonul maxim al despăgubirilor de 450.000 RON. Nici Fondul de Garantare al Asiguraților, nici instanța judecătorească învestită cu soluționarea dosarului nr. x/2018 nu au analizat dacă reclamanta deține o creanță de asigurări în sensul art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015 în raport de cererea de plată și înscrisurile care o însoțesc. Prin urmare, singura obligație care revenea pârâtului FGA după respingerea recursurilor de către Înalta Curte de Casație și Justiție era aceea de reluare a analizării cererii de plată, iar în urma verificării dosarului de daună, fie să efectueze plata sumei solicitate, fie, în caz de respingere totală/parțială a pretențiilor, să emită o nouă decizie, susceptibilă de asemenea de contestare în fața instanței de judecată. Efectul anulării deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018 emise nelegal de pârâtul FGA nu este recunoașterea dreptului pretins, ci obligarea FGA la analizarea pe fond a cererii de plată, la verificarea concretă a dosarului de daună, pentru a vedea în raport de prevederile legale în materie dacă reclamanta este îndreptățită sau nu la suma solicitată. Prin urmare, dreptul la despăgubirile pretinse sub forma penalității de întârziere/dobânzii legale depinde de modul în care autoritatea va analiza pe fond cererea de plată în îndeplinirea obligația de executare a hotărârii judecătorești definitive pronunțate în dosarul nr. x/2018, nefiind exclusă nici posibilitatea de respingere integrală pe fond a creanței respective, ipoteză în care A. nu are dreptul la nicio creanță accesorie. Or, din materialul probator administrat nu a rezultat că pârâtul FGA a achitat suma pretinsă prin cererea de plată, chiar mai mult, prin întâmpinarea depusă în recurs, pârâtul a indicat că cererea a fost respinsă prin decizia nr. 44568/18.01.2022. Nefiind dovedită în cauză îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 19 din Legea nr. 554/2004 în raport de ipoteza premisă a anulării deciziei nr. 14452/03.05.2018, în condițiile în care instanța nu a procedat la verificarea pe fond a cererii de plată și nu a stabilit existența vreunui drept de creanță, ar fi inutil a conchide că acțiunea este prescrisă sau prematură, astfel că și recursul incident urmează a fi respins ca nefondat. Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererile de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul principal și recursul incident, ca nefondate.