ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3594/2023

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 30.03.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților a solicitat ca prin hotărârea judecătorească ce se va pronunța să se constate existența unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/18.04.2017 și să se dispună: 1. obligarea FGA la soluționarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispozițiile legale; 2. obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu. În motivare a arătat că, prin cererea de plată înregistrată la FGA sub nr. x/18.04.2017, A. a solicitat plata sumei de 1908 RON reprezentând despăgubiri pe care A. era îndreptățită să le recupereze de la B. S.A.. Reclamanta A. S.A. a formulat cerere modificatoare a cererii de chemare în judecată, solicitând în temeiul art. 19 din Legea 554/2004 obligarea FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat subscrisei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x din 4.18.2017 constând în: 1. în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,2%/zi întârziere conform Normei ASF 23/2014 -6010.2 RON, calculate până la 8/9/2021 și în continuare până la data plății efective; 2. în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 956 din data de 13.05.2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile inadmisibilității, a tardivității și a prescripției ca neîntemeiate. A respins cererea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, astfel cum a fost modificată ca neîntemeiată. A respins cererea pârâtei de amendare a reclamantei ca neîntemeiată.

Cererile de recurs. Împotriva sentinței civile nr. 956 din data de 13.05.2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal reclamanta A. S.A., a declarat recurs principal, iar pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților a declarat recurs incident. 3.1. În dezvoltarea motivelor de recurs, reclamanta A. S.A susține că, pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice pentru repararea prejudiciilor cauzate de actul administrativ nelegal sau de actul asimilat nelegal - refuzul administrativ nelegal trebuie să fie îndeplinite, în esență, următoarele condiții: a. să existe un act administrativ nelegal sau un act asimilat nelegal; b. să existe un prejudiciu material sau moral; c. existența unui raport de cauzalitate între actul asimilat nelegal si prejudiciu; d. existența culpei autorității. Cu privire la existența unui act administrativ nelegal - fapta ilicită se arată că, A., în calitate de creditor de asigurare, urmare a deschiderii procedurii falimentului față de B. S.A. (în continuare "B."), în temeiul art. 14 din Legea 213/2015, a formulat o cerere de plată pe care a transmis-o FGA. Față de această cerere de plată, potrivit art. 12 alin. (2), (3) și (4) din Legea 213/20151, FGA avea obligația de a lua toate măsurile necesare pentru deschiderea dosarului de daună, efectuarea verificărilor necesare și urmarea procedurii de plată a despăgubirilor, cu respectarea prevederilor incidente. Prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată a A.. Față de decizia de respingere, A. a promovat acțiunea în contencios administrativ, acțiune ce a făcut obiectul dosarului x/2018 Prin decizia civilă nr. 4644 pronunțată de ICCJ la data de 13.10.2021 în dosarul x/2018, Decizia FGA nr. 14452/03.25.2018 a fost anulată ca nelegală, instanțele reținând că modalitatea în care FGA a interpretat normele legale aplicabile la soluționarea cererii de plată este eronată. În consecință, în speță este îndeplinită condiția unei fapte ilicite imputabile FGA, respectiv actul administrativ producător de prejudicii - Decizia nr. 14452 a fost anulată ca nelegală de către instanța de judecată. Cu privire la existența prejudiciului, recurenta-reclamantă arată că, deși FGA avea obligația de a proceda imediat la soluționarea cererii de plată, această soluționare a avut loc formal la mai bine de 2 ani după depunerea cererii și a fost în sensul respingerii. Abia după anularea Deciziei FGA nr. 14.452/03.05.2018, FGA a procedat la analizarea pe fond a cererii și la 29.10.2021 a efectuat plata despăgubirilor, respectiv la mai bine de 5 ani de la data la care trebuie să fie efectiv achitate despăgubirile. Așadar, prin soluția dată cererii de plată a A., FGA a lipsit A. de folosința sumelor de bani la care era îndreptățit cu titlu de despăgubiri o perioadă de mai bine de 5 ani. Mai mult, prin plata despăgubirilor solicitate, efectuată la data de 29.10.2021, FGA confirmă indubitabil dreptul A.. Astfel, contrar celor reținute de prima instanță, dreptul A. la plata accesoriilor există și are un caracter cert. Cu privire la legătura de cauzalitate dintre faptă ilicită a actului adminsitrativ asimilat nelegal și prejudiciu recurenta-reclamantă arată că aceasta există, având în vedere că neacordarea despăgubirii solicitate prin respingerea cererii de plată promovate de A. în calitate de creditor de asigurare al B. prin Decizia nr. 14452/03.05.2018 a condus la lipsa de folosință asupra sumei de bani la care era îndreptățită. În ceea ce privește culpa FGA, și aceasta este una evidentă. FGA, ca structură de garantare creată de lege tocmai cu scopul de a asigura plata creanțelor de asigurare aparținând unui asigurător falit într-un termen rezonabil fără a crea prejudicii asigurătorilor, avea obligația ca în îndeplinirea obligațiilor sale să acționeze în deplină concordanță cu prevederile legale. în realitate însă, Fondul nu a făcut decât să tergiverseze nepermis de mult soluționarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani. Acționând cu încălcarea chiar a scopului pentru care a fost creat, Fondul a interpretat greșit și tendențios prevederile legale, căutând prin orice mijloc a nu achita creanțele de asigurare, ignorând impactul pe care această atitudine l-ar putea produce pe piața asigurărilor. Aceasta în condițiile în care Fondul a fost creat chiar cu scopul de a asigura încrederea asiguraților în sistemul de asigurări, sistem care ar trebui să funcționeze și să îi protejeze chiar în condițiile în care anumiți asigurători ar intra în procedura falimentului. 3.2. Prin motivele de recurs formulate, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților a susținut că hotărârea instanței de fond este dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. având în vedere că, în mod greșit instanța de judecată a respins excepția inadmisibilității acțiunii în temeiul prevederilor art. 19 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004. Cererea de plată disputată în prezenta cauză a fost soluționată prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, iar această decizie a fost contestată în cadrul dosarului nr. x/2018 Prin Decizia pronunțată de ICCJ nr. 4644/13.10.2021 s-au respins recursurile părților, sentința civilă nr. 4902/27.11.2018 rămânând astfel definitivă. Prin urmare s-a decis cu putere de lucru judecat că FGA trebuie să "analizeze pe fond cererile de plată". Cu alte cuvinte, în cauză există o hotărâre judecătorească definitivă care statuează că FGA trebuie să analizeze cererile de plată ce fac obiectul anexei la Decizia FGA nr. 14452/2018, având în vedere că această decizie a fost desființată de instanță în mod definitiv. Prin cel de-al doilea motiv de recurs se arată că în mod greșit instanța de judecată a respins excepția tardivității acțiunii, încălcând astfel dispozițiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 în forma de la data depunerii cererii de plată, precum și principiul specialia generalibus derogant. Așa cum s-a învederat și prin întâmpinarea depusă în dosarul de fond, solicitarea intimatei-reclamante pentru acordarea unor despăgubiri, pentru o pretinsă întârziere în soluționarea cererii de plată, se putea face legal cel mai târziu odată cu comunicarea Deciziei de soluționare a acesteia, și nu la o diferență de 3 ani după aceasta, acțiunea ce formează obiectul dosarului de față fiind tardivă în raport de prevederile legii speciale, respectiv art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 raportat la dispozițiile art. 8 și 19 din Legea nr. 554/2004. Cu privire la respingerea excepției prescripției, recurentul-pârât arată că instanța de fond a considerat în mod greșit că față de dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 acțiunea de față ar fi în termen, raportat la faptul că dreptul la acțiune s-a născut la data la care Decizia FGA nr. 14452 a fost declarată nelegală în mod definitiv în 2021. Or, este evident faptul că nu se poate susține legal faptul că abia în 2021 s-ar fi născut dreptul la daune moratorii al intimatei-reclamante calculate asupra despăgubirilor solicitate de intimata-reclamantă prin cererea din 2017, având în vedere că intimata-reclamantă cunoștea existența și întinderea prejudiciului pentru nesoluționarea în termen legal a cererii, începând cu data expirării termenului de 30 de zile de la data depunerii cererii de plată. Ca urmare, termenul de prescripție pentru cererea de acordare a despăgubirilor a început să curgă conform celor stabilite mai sus și s-a împlinit un an mai târziu, conform dispozițiilor art. 19 alin. (2) și următoarele din Legea nr. 554/2004.

Apărările formulate în cauză. Recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a depus întâmpinare cu privire la recursul recurentei-reclamante prin care a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat. Recurenta-reclamantă A. S.A. a depus concluzii scrise prin care a solicitat admiterea recursului declarat în cauză.

Procedura de soluționare a recursului. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 18 octombrie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 28 iunie 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, atât recursul principal declarat de recurenta-reclamantă și cât și recursul incident declarat de recurentul-pârât, pentru următoarele considerente: Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere, modificată, prin care a solicitat, în temeiul dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 obligarea FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x din 4.18.2017 constând în: 1. în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,2%/zi întârziere conform Normei ASF 23/2014 -6010.2 RON, calculate până la 8.9.2021 și în continuare până la data plății efective; 2. în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011. Prima instanță a respins excepțiile inadmisibilității, a tardivității și a prescripției ca neîntemeiate, precum și cererea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, astfel cum a fost modificată. Învestită cu soluționarea cererilor de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate. Sub un prim aspect, Înalta Curte constată că ambele părți litigante au formulat critici împotriva hotărârii primei instanțe invocând cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., însă din perspective diferite. Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. 6.1. Analizând cu prioritate recursul incident formulat de recurentul-pârât, Înalta Curte va respinge critica referitoare la nelegalitatea soluției de respingere a excepției inadmisibilității acțiunii, prin raportare la reglementarea cuprinsă în dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, care permit persoanei vătămate să solicite despăgubiri pe calea unei acțiuni subsidiare, atunci când a cerut inițial anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri și din care rezultă caracterul său admisibil. Din cuprinsul dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora: "(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubiri curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei" rezultă faptul că nu există nicio cauză de inadmisibilitate a acțiunii în daune formulată separat de acțiunea în anulare, singura condiție impusă fiind respectarea termenului de prescripție de un an de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. Întreaga reglementare a acțiunii în contenciosul administrativ subiectiv determină concluzia conform căreia acțiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acțiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim. Așa fiind, Înalta Curte constată că respingerea unei cereri de chemare în judecată ca inadmisibilă intervine doar în acele ipoteze în care, prin lege, este în mod expres interzisă formularea unei acțiuni ori în acele situații în care este stabilită o anumită procedură pentru exercitarea unui drept, iar partea nu a urmat-o, formulând direct acțiunea în fața instanței de judecată. Concluzionând, Înalta Curte va respinge motivul de recurs prin care se invocă inadmisibilitatea cererii deduse judecății, ca nefondat. Referitor la cea de-a doua critică a recurentului-pârât prin care susține că în mod greșit prima instanță a respins excepția tardivității, Înalta Curte va avea în vedere dispozițiile Deciziei nr. 22/2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii prin care s-a stabilit că "În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, … prin raportare la dispozițiile art. 11 alin. (2) din același act normativ, data la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct și aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal și nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia.". Totodată, instanța supremă a reținut că "80. Trimiterea pe care alin. (2) al art. 19 din Legea nr. 554/2004 o face la termenul prevăzut de art. 11 alin. (2), printr-o tehnică legislativă ce poate genera confuzii, poate fi interpretată numai ca referindu-se la durata de un an a termenului de prescripție și nicidecum extinsă la natura juridică și la punctul de plecare. În caz contrar, s-ar ajunge la o contradicție cu alin. (1) al art. 19, care stabilește natura termenului ca fiind de prescripție, în timp ce art. 11 alin. (2) reglementează un termen substanțial de decădere, care curge de la data comunicării actului administrativ.". În acest context, Înalta Curte constată că atât din textul art. 19 din Legea nr. 554/2004, cât și din decizia ÎCCJ - RIL nr. 22/219 reiese cu evidență faptul că termenul de formulare a acțiunii în despăgubiri este unul de prescripție, iar nu de decădere, motiv pentru care nu poate interveni sancțiunea tardivității. În ceea ce privește excepția prescripției, Înalta Curte o va respinge ca nefondată având în vedere că, în mod corect a reținut prima instanță că norma prevăzută de art. 2517 C. civ. nu este aplicabilă speței deduse judecății atât timp cât, cererea în despăgubire a fost formulată în temeiul unei norme speciale prevăzute de art. 19 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. 6.2. Analizând cererea de recurs formulată de recurenta-reclamantă, Înalta Curte constată că subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se susține că în cauză sunt îndeplinite condițiile legale pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice și repararea prejudiciilor cauzate de actul administrativ ilegal. Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă susține prin cererea de recurs că se impune obligarea FGA la plata de despăgubiri întemeiate pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora: "(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei" însă condiția prioritară pentru acordarea despăgubirilor întemeiate pe textul de lege de mai sus este existența unei hotărâri judecătorești de anulare a actului administrativ nelegal, ce constituie temeiul acordării acestor despăgubiri. Or, o astfel de hotărâre judecătorească prin care să se fi recunoscut un drept de creanță al recurentei-reclamante nu există atât timp cât după anularea deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, intimatul-pârâta fost obligat să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă menționate în borderoul nr. 2 anexat Deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, iar cererea de plată nr. x/18.04.2017 a fost analizată și soluționată prin decizia nr. 44150/03.01.2022 în sensul că a fost respinsă ca tardiv formulată. Așadar, efectul anulării Deciziei nr. 14452/03.05.2018 emise nelegal de intimatul-pârât nu este recunoașterea dreptului pretins, ci obligarea la analizarea pe fond a cererii de plată, la verificarea concretă a dosarului de daună, pentru a vedea, în raport de prevederile legale în materie, dacă recurenta-reclamantă este îndreptățită sau nu la suma solicitată, atât timp cât prin anularea Deciziei nr. 14452/03.05.2018 nu s-a născut dreptul la despăgubiri, ci doar o obligație de a face, de a efectua operațiunea administrativă de analizare pe fond a cererii de plată. În acest context, Înalta Curte constată că atât timp cât recurenta-reclamantă nu a făcut dovada existenței act administrativ prin care intimatul-pârât să fi recunoscut dreptul de creanță aferent cererii de plată nr. x/18.04.2017 și nici nu a procedat la plata despăgubirilor solicitate prin acea cerere, nu se justifică situația premisă la care face trimitere art. 19 alin. (1) din legea contenciosului administrativ, astfel cum a fost interpretat prin Decizia nr. 22/2019 a ÎCCJ, pronunțată în interesul legii, iar motivele de recurs sunt nefondate. Prin urmare, aspectele invocate de către recurenți prin cererile de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, nefiind incident niciunul dintre motivele de casare invocate de către aceștia, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile declarate de recurenta-reclamantă A. S.A. și de recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților.