ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2882/2023

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta A. S.A., a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților - FGA, să se constate existența unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluționarea cererii de plata înregistrate la FGA sub nr. x/29.01.2016 și obligarea FGA la soluționarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispozițiile legale, precum și obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecata ocazionate de prezentul litigiu.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 115/2022 din 28 ianuarie 2022, a respins excepțiile invocate în cauză, ca neîntemeiate și a respins acțiunea modificată privind pe reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta A. S.A. a formulat recurs principal, iar pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților recurs incident. Recursurile sunt întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 3.1. Recurenta-reclamantă A. S.A., în motivarea recursului, arată că hotărârea primei instanțe este nelegală, în sensul că a fost pronunțată cu aplicarea greșită și încălcarea normelor de drept material care stabilesc condițiile în care poate fi angajată răspunderea autorității publice, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În ceea ce privește prezenta speță, chiar dacă prin hotărârea prin care a fost anulată Decizia FGA nr. 14.452/03.05.2018 (i.e. decizia prin care FGA a respins inițial cererea de plată formulată de A. pe motiv că s-ar fi depășit plafonul de 450.000 RON), FGA a nu fost obligat în mod direct la plata de despăgubiri, ci la reanalizarea dosarului de daună, în urma reanalizării FGA a achitat către A. sumele solicitate. Cu toate acestea, prin Decizia 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată a A.. Față de decizia de respingere, A. a promovat acțiunea în contencios administrativ, acțiune ce a făcut obiectul dosarului x/2018 Prin decizia civilă nr. 4644 pronunțată de ICCJ la data de 13.10.2021 în dosarul x/2018, Decizia FGA nr. 14452/03.25.2018 a fost anulată ca nelegală. Totodată, FGA a fost obligat să reanalizeze pe fond cererea de plată, iar în urma analizei a recunoscut dreptul A. la despăgubiri și a efectuat plata către aceasta. Față de cele de mai sus, este evident că în speță există un act administrativ nelegal -respectiv Decizia FGA nr. 14.452/03.05.2018 - act care reprezintă soluționarea cererii de plată a A. dată de către FGA. Faptul că prin hotărârile judecătorești prin care a fost anulată Decizia FGA nr. 14.452/03.05.2018, FGA nu a fost obligat direct la plată, ci la analiza pe fond a dosarului de daună, nu poate conduce la idee că răspunderea FGA nu poate fi angajată, deoarece aceasta ar nesocoti puterea de lucru judecat a hotărârilor prin care a fost declarată nelegală Decizia 14.452/03.05.2018. Prin urmare, dacă am susține, așa cum o face prima instanță, că această acțiune nu este întemeiată, ar însemna că faptul ilicit al respingerii inițiale a cererii de plată ar rămâne nesancționat. Astfel, protecția consacrată atât prin Constituția României, cât și prin prevederile Legii 554/2004 și C. civ. față de prejudiciile cauzate prin actele administrative nelegale și dreptul la repararea prejudiciilor astfel cauzate ar fi flagrant încălcate. Așadar, ori de câte ori prejudiciul constă în lipsa de folosință asupra unei sume de bani, daunele datorate de cel în culpă se ridică la nivelul convenit de părți sau stabilit de lege (i.e. dobânda legală). Mai mult, prin plata despăgubirilor solicitate, efectuată la data de 29.10.2021, FGA confirmă indubitabil dreptul A.. Astfel, contrar celor reținute de prima instanță, dreptul A. la plata accesoriilor are un caracter cert, prima instanță aplicând în mod greșit dispozițiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015. În ipoteza în care instanța nu reține aplicabilitatea dispozițiilor mai sus arătate și în cazul FGA, în raport de faptul că dispozițiile art. 1535 C. civ. 2009 prezumă existența prejudiciului în situația lipsei de folosință a unor sume de bani, cât și prin faptul că FGA a confirmat dreptul A. la plata despăgubirilor, efectuând plata acestora la data de 29.10.2021 (confirmând certitudinea dreptului A.), A. are dreptul la plata dobânzii legale pentru perioada în care a fost lipsită de suma de bani solicitată și achitată într-un final de Fond. Prin urmare, legătura între Decizia FGA nr. 14.452/03.05.2018 - actul administrativ anulat ca nelegal, și prejudiciul suferit de A. - lipsa de folosință asupra sumei de bani la care era îndreptățită, există un incontestabil raport de cauzalitate. Contrar celor reținute de prima instanță, faptul că legea nu prevede expres un termen în sarcina FGA, nu înseamnă că Fondul poate soluționa cererea atunci când dorește, ci dimpotrivă, înseamnă că obligația de soluționare a cererii de plată trebuie executată de îndată, aceasta fiind una pură și simplă (altfel dreptul A. dobândește un caracter iluzoriu). În ceea ce privește culpa FGA, și aceasta este una evidentă. FGA, ca structură de garantare creată de lege tocmai cu scopul de a asigura plata creanțelor de asigurare aparținând unui asigurător falit, avea obligația ca în îndeplinirea obligațiilor sale să acționeze în deplină concordanță cu prevederile legale. în realitate însă, Fondul nu a făcut decât să tergiverseze nepermis de mult soluționarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani. 3.2. Recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților, în recursul incident, arată că hotărârea instanței de fond este dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, art. 488 alin. (1) punctul 8 C. proc. civ. Se susține că în apărare, prin întâmpinarea depusă la acțiunea formulată de A. în fața Curții de Apel București s-a solicitat respingerea acțiunii pe cale de excepție, sens în care a invocat inadmisibilitatea acțiunii raportat la prevederile art. 19 raportat la art. 8 din Legea 554/2004, tardivitatea în raport de prevederile art. 13 alin. (5) din Legea 213/2015, prescripția în raport de prevederile art. 19 din Legea 554/2004 și în completare cu dispozițiile art. 2517 și următoarele C. civ. si, pe fond, respingerea acțiunii ca neîntemeiată, astfel că FGA consideră că sentința recurată este nelegala, Curtea de Apel București încălcând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. În susținerea recursurilor sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Fondul de Garantare a Asiguraților a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor expuse, Înalta Curte apreciază că recursul incident este lipsit de interes, iar recursul principal este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. În ceea ce privește recursul incident formulat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților Potrivit dispozițiilor art. 32 alin. (1) lit. d) și art. 33 din C. proc. civ., una dintre cele patru condiții de exercitare a acțiunii civile rezidă în justificarea unui interes. Interesul reprezintă folosul practic, material sau moral, pe care îl urmărește cel ce investește o instanță de judecată cu o cerere (acțiune sau cale de atac), acesta trebuind să fie determinat, legitim, personal, născut și actual. Prin urmare, interesul reprezintă o condiție generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, pe tot parcursul soluționării unei cauze, nu doar cu prilejul promovării acțiunii sau formulării căii de atac. Literatura de specialitate și practica judiciară au stabilit că interesul reprezintă o condiție generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, trebuind să fie îndeplinit nu doar cu prilejul promovării acțiunii ci și pe tot parcursul soluționării unei cauze. Înalta Curte constată că prin sentința recurată, Fondul de Garantare a Asiguraților nu a fost obligat la nimic, astfel că nu are interes în promovarea căii de atac. Astfel fiind, Înalta Curte va admite excepția lipsei de interes invocată din oficiu și, pe cale de consecință, va respinge recursul ca fiind lipsit de interes. În ceea ce privește recursul principal formulat de reclamanta A. S.A. Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin cererea de plată înregistrată la FGA sub nr. x/29.01.2016, A. a solicitat plata sumei de 2.953 RON reprezentând despăgubiri pe care A. era îndreptățită să le recupereze de la B. S.A.. Prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, FGA a respins un număr de 435 de cereri de plată (printre care și cea care face obiectul prezentului litigiu), unicul motiv pentru respingerea acestora fiind atingerea plafonului de 450.000 RON pentru creditorul de asigurare A., pentru societatea în faliment B., nicidecum motive care țin de calitatea de creditor de asigurare a reclamantei. În contestația formulata de reclamanta împotriva Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, în dosarul nr. x/2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal prin sentința civila nr. 4902/27.11.2018 a dispus: "Admite acțiunea, în parte. Anulează Decizia nr. 14452/03.05.2018. Obligă pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă menționate în borderoul nr. 2 anexat Deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON. Respinge acțiunea, în rest, ca neîntemeiată. Cu drept de recurs în termen de 15 zile de la comunicare. Cererea de recurs se depune la Curtea de Apel Bucuresti-Sectia a VIII-a de contencios administrativ și fiscal". Împotriva acestei soluții, atât FGA cât și reclamanta au declarat recursuri care au fost respinse prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 4644/13.10.2021. Cererea formulată pe cale separată de despăgubiri, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. O altă cerință ce se deduce din interpretarea aceleiași norme este că, pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse, și emiterea actelor administrative, anterior anulate sau a căror anulare a fost solicitată prin aceeași acțiune, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004, republicată. Întreaga reglementare a acțiunii în contencios administrativ subiectiv atrage concluzia potrivit cu care acțiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acțiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim. În lipsa îndeplinirii cerințelor desprinse din interpretarea art. 19 din Legea nr. 554/2004, reclamanta se poate adresa instanței de drept comun pentru acordarea despăgubirilor urmare a prejudiciului pretins cauzat prin acte sau operațiuni care însă nu au făcut obiectul verificării instanței de contencios administrativ. Natura juridică a răspunderii reglementată de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal (act propriu-zis sau act asimilat - refuzul administrativ nelegal). Din economia dispozițiilor Legii nr. 554/2004 rezultă că prejudiciul suferit de reclamant poate fi cauzat de o autoritate publică pe două căi: printr-un act administrativ ilegal care este anulat de instanța de judecată și prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri sau, după caz, prin refuzul administrativ explicit (respingerea cererii de către autoritate). Răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică în condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 este o răspundere patrimonială de drept administrativ. Regulile generale ale angajării acestei răspunderi sunt cele ale răspunderii civile delictuale. Răspunderea administrativ-patrimonială se antrenează în prezența acelorași condiții generale ale răspunderii delictuale prevăzute de art. 1357 și urm. din noul C. civ.. Astfel, pentru nașterea obligației de reparare trebuie să fie întrunite trei dintre condițiile răspunderii civile, toate făcând parte din categoria condițiilor obiective: existența unui prejudiciu cert, existența unei fapte ilicite extracontractuale și a raportului de cauzalitate dintre fapta ilicită și prejudiciu. În ce privește vinovăția, ea nu este o condiție necesară pentru admiterea acțiunii în repararea prejudiciului introdusă de către cel prejudiciat împotriva autorității publice răspunzătoare. În ipoteza de față reclamanta a indicat în mod expres drept faptă ilicită neacordarea despăgubirii solicitate prin respingerea cererii de plată promovate de A. în calitate de creditor de asigurare al B. prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, prejudiciul constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani solicitate cu titlu de creanță de asigurare respinsă prin cererea de plată, apreciind că legătura de cauzalitate este evidentă. Astfel, unicul motiv care a condus la respingerea de plată este cel legat de interpretarea nelegală de către pârât a prevederilor art. 4 alin. (1) lit. e) coroborate cu cele ale art. 15 alin. (2) din Legea 213/2015 privind plafonul maxim al despăgubirilor de 450000 RON. Nici Fondul de Garantare al Asiguraților, nici instanța de judecată învestită cu soluționarea dosarului nr. x/2018, nu au apreciat dacă reclamanta deține o creanță de asigurare în sensul art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015 în raport de cererea de plată și înscrisurile care o însoțesc. Prin urmare, singura obligație care revenea autorității pârâte după respingerea recursurilor era aceea de reluare a analizării cererii de plată, iar în urma verificării dosarului de daună, fie să efectueze plata sumei solicitate, fie, în caz de respingere totală/parțială a pretențiilor să emită o nouă Decizie, susceptibilă de asemenea de contestare în fața instanței de judecată. Conform art. 13 alin. . 3 din Legea nr. 213/2015 "În vederea efectuării plății sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, Fondul procedează la verificarea dosarelor de daună și a creanțelor de asigurări înregistrate în evidențele sale, ținând seama de normele aplicabile în materie și de condițiile de asigurare generale și specifice prevăzute în contractele de asigurare încheiate cu asigurătorul față de care s-a stabilit starea de insolvență." Așadar, efectul anulării Deciziei nr. 14452/03.05.2018 emise nelegal de pârât nu este recunoașterea dreptului pretins ci obligarea la analizarea pe fond a cererii de plată, la verificarea concretă a dosarului de daună, pentru a vedea în raport de prevederile legale în materie dacă reclamanta este îndreptățită sau nu la suma solicitată. În realitate dreptul la despăgubiri nu s-a născut prin anularea Deciziei nr. 14452/03.05.2018 ci doar o obligație de a face, de a efectua operațiunea administrativă de analizare pe fond a cererii de plată. În ceea ce privește condițiile de exercitare a acțiunii în despăgubiri întemeiate pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte apreciază că aceasta are un caracter subsecvent acțiunii în anularea actului nelegal, neputând fi acordate însă despăgubiri urmare a prejudiciului pretins cauzat prin operațiuni care nu au făcut obiectul verificării instanței de contencios administrativ. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurenților sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală. Având în vedere soluția pronunțată, Înalta Curte va respinge cererea, privind acordarea cheltuielilor de judecată formulată de recurenta-reclamantă.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul incident ca fiind lipsit de interes, iar recursul principal ca nefondat.