ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2498/2023

Ședința publică din data de 11 mai 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul acțiunii deduse judecății

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 29.03.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a formulat acțiune în contencios administrativ prin care a solicitat instanței de judecată să constate existența unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate sub nr. x/11.03.2016 și să dispună obligarea FGA la soluționarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispozițiile legale, precum și obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Prin cererea modificatoare depusă la data de 31.08.2021, reclamanta A. S.A., a solicitat instanței ca, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 să oblige FGA la plata despăgubirilor pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/24.02.2016 constând: în principal, penalități de întârziere în cuantumul de 123.175,33 RON stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor; respectiv 0,1%/zi întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011, calculate până la data de 09.08.2021 și în continuare până la data plății efective, iar în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 1797 din 26 noiembrie 2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a respins ca neîntemeiate excepțiile inadmisibilității, tardivității și prescripției, invocate de pârât prin întâmpinarea la cererea modificatoare;

- a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de către reclamanta, astfel cum a fost modificată;

- a obligat pârâtul să plătească reclamantei despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 42.159 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021;

- a obligat pârâtul la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată în sumă de 1.179 RON, reprezentând taxă judiciară de timbru și onorariu de avocat;

- a respins în rest cererea, astfel cum a fost modificată, ca neîntemeiată.

1.3. Căile de atac exercitate în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 1797 din 26 noiembrie 2020, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs atât reclamanta A. S.A., cât și pârâtul Fondul de Garantare al Asiguraților.

1.3.1. Recurenta-reclamanta A. S.A. a solicitat casarea în parte a hotărârii recurate, respectiv strict cu privire la soluția privind stabilirea cuantumului penalităților și, în rejudecare, admiterea acțiunii precizate cu obligarea FGA la plata despăgubirilor pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate sub nr. x/11.03.2016 constând: în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor (Ordinul CSA 14/2011), iar în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, calculate pentru perioada cuprinsă între împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data achitării despăgubirilor de către FGA, precum și acordarea cheltuielilor de judecată.

În drept, a invocat incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8) din C. proc. civ., susținând că hotărârea primei instanței este pronunțată cu aplicarea greșită și încălcarea normelor de drept material, respectiv prevederile art. 1531 și art. 1535 C. civ., art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 și art. 3 din O.G. nr. 13/2011.

Cu privire la încălcarea art. 1531 și art. 1535 C. civ., recurenta-reclamantă a arătat, în esență, că fapta ilicită imputabilă FGA constă în soluționarea nelegală a cererii de plată formulată care în mod inevitabil a implicat și întârzierea în plata despăgubirilor. FGA a soluționat cererea de plată abia la doi ani de la depunerea ei, iar acest fapt nu poate să conducă la exonerarea FGA de la plata de daune interese moratorii, așa cum a reținut prima instanță. Soluționarea cu o atât de mare întârziere a cererii de plată este în sine, o culpă imputabilă FGA. Astfel că, de vreme ce în cele din urmă este incontestabil că A. era îndreptățită la plata de despăgubiri, principiul reparării integrale a prejudiciului impune ca FGA să fie obligat la plata de daune interese moratorii pentru întreaga perioadă cuprinsă între expirarea termenului legal general de soluționare a cererii de plată (prevăzut de art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004) și până la plata efectivă a despăgubirilor.

Referitor la încălcarea art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 recurenta-reclamantă a arată că, potrivit acestor dispoziții, FGA este obligat să soluționeze cererile de plată cu respectarea normelor legale și a prevederilor contractuale aplicabile raportului de asigurare pe care se grevează cererea de plată și a apreciat că nu există nicio bază legală pentru a înlătura aplicarea față de FGA a penalităților stipulate prin acte normative, ca evaluare legală a prejudiciului cauzat prin plata cu întârziere a sumelor datorate cu titlu de despăgubiri.

Cu privire la greșita aplicare a prevederilor art. 3 din O.G. nr. 13/2011, recurenta-reclamantă a susținut că ori de către ori nu există o evaluare contractuală sau legală, făcută printr-o normă specială, a prejudiciului cauzat prin plata cu întârziere a unor sume de bani, devin aplicabile prevederile O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală. În realitate, cel care a suferit prejudiciul cauzat prin plata cu întârziere este un asigurător, prin urmare, stabilirea dobânzii penalizatoare trebuie să se facă conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, iar nu în baza art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, cum în mod greșit a procedat prima instanță. Aceasta cu atât mai mult cu cât dobânda legală reprezintă evaluarea prejudiciului suferit prin lipsa de folosință asupra unei sume de bani. Or, evaluarea prejudiciului trebuie să se facă din perspectiva patrimoniului prejudiciat, nu din perspectiva celui care este chemat să repare prejudiciul.

1.3.2. Recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și rejudecarea litigiului, în sensul respingerii acțiunii reclamantei, astfel cum a fost modificată, în principal pe cale de excepție, iar în subsidiar, ca neîntemeiată, precum și obligării recurentei-reclamante la plata cheltuielilor de judecată. În drept, a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., considerând că instanța de fond a încălcat prevederile art. 18, art. 19 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004 și art. 13 alin. (5) din Legea nr. 231/2015.

În motivarea recursului a arătat că prin întâmpinarea depusă în fața instanței de fond a invocat inadmisibilitatea acțiunii raportat la prevederile art. 19 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, tardivitatea în raport de prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 și prescripția în raport de prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la respingerea excepției inadmisibilității, a arătat că cererea de plată din cauză a fost soluționată prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, care a fost contestată în dosarul nr. x/2018, iar ca urmare a pronunțării deciziei ÎCCJ nr. 4644/13.10.2021, decizia de soluționare a cererii de plată a fost anulată definitiv, instanța obligând FGA să analizeze pe fond cererile de plată.

Susține că regula instituită de art. 8 din Legea nr. 554/2004 este ca acțiunea în anularea actului administrativ să conțină atât solicitarea de anulare a actului administrativ considerat vătămător, cât și repararea pagubei cauzate.

În consecință, recurentul-pârât solicită casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea excepției inadmisibilității cererii de chemare în judecată.

Cu privire la excepția tardivității, consideră că în mod greșit instanța de judecată a respins-o, cu încălcarea dispozițiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 în forma în vigoare la data depunerii cererii de plată, precum și principiul specialia generalibus derogant.

Susține că recurenta-reclamantă putea solicita despăgubiri pentru o pretinsă întârziere în soluționarea cererii de plată cel mai târziu odată cu comunicarea Deciziei de soluționare a acesteia, și nu la o diferență de 3 ani după acest moment, acțiunea de față fiind tardivă în raport de prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, raportat la art. 8 și 19 din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, având în vedere faptul că recurenta-reclamantă nu a avut niciun motiv pentru care să nu fi cerut aceste daune moratorii odată cu debitul principal în dosarul nr. x/2018, consideră că acțiunea de față este tardivă.

În opinia sa, este incident și motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., deoarece instanța de fond nu s-a raportat la niciun moment de la care ar fi trebuit să curgă termenul în care A. trebuia și putea solicita penalități de întârziere și/sau dobândă legală, respingând excepția fără a avea o motivare cu privire la aceasta respingere, motivele invocate fiind pur teoretice, fără o aplicare a normelor legale la aspectele concrete ale speței.

Cu privire la respingerea excepției prescripției, arată că în mod greșit instanța de fond a considerat că acțiunea este în termen față de dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, respingând excepția în temeiul dispozițiilor art. 2503 și art. 2537 C. civ.. În acest sens, a arătat că raportul dedus judecății este unul de natură administrativă și nu strict civilă, instanța de fond neraportându-se la dispozițiile Legii nr. 554/2004 privind prescripția, precum și faptul că introducerea acțiunii principale pentru anularea actului nu echivalează cu motivul de întrerupere a prescripției prevăzut de C. civ.

De asemenea, a susținut că instanța de fond în mod greșit s-a raportat la termenul de prescripție prevăzut de art. 13 alin. (6) din Legea nr. 213/2015, care se referă strict la termenul de prescripție aplicabil pentru creanțele de asigurări și în niciun caz la termenul de prescripție aplicabil penalităților de întârziere și/sau dobânzilor aplicabile pentru culpa autorității în soluționarea cererii prevăzut de Legea 554/2004, termen de 1 an.

Astfel, recurenta-reclamantă cunoștea producerea prejudiciului și întinderea acestuia pentru nesoluționarea în termenul legal a cererii sale odată cu expirarea termenului de 30 de zile de la data de 26.09.2016, data depunerii cererii de despăgubiri (data depunerii borederoului), sau începând cu data comunicării Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de respingere a acestei cereri, și anume data de 07.05.2018.

Împrejurarea că debitul principal a fost efectiv achitat recurentei-reclamante mai târziu sau nu a fost achitat deloc nu are impact asupra stabilirii datei de început a termenului de prescripție pentru despăgubirile solicitate în condițiile art. 1, 8 și 19 din Legea nr. 554/2004, ținând cont și de soluția pronunțată în dosarul nr. x/2018 prin care FGA a fost obligat la analizarea cererii de plată și nicidecum la plata acesteia.

În continuare recurenta-pârâtă a solicitat admiterea excepției prematurității acțiunii, arătând, în esență că, în speță, trebuie respectat efectul pozitiv al autorității de lucru judecat al sentinței civile nr. 4902/27.11.2018 pronunțată în Dosarul x/2018 Simpla anulare a deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018 a putut da naștere unor drepturi accesorii născute în mod direct din raportul juridic de drept procesual civil, precum obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată cauzate în acel dosar, nu și a unor drepturi decurgând din raportul juridic de drept substanțial, cât timp acesta nu a fost analizat (pe fond) de instanța de contencios administrativ. Până la stabilirea caracterului cert, lichid si exigibil al dreptului de creanță principal, nu se poate recunoaște dreptul de creanță accesoriu, nici sub forma subsidiară, a caracterului determinabil și condiționat de recunoașterea dreptului de creanță principal.

Totodată, a solicitat admiterea excepției lipsei de interes a acțiunii, menționând că interesul trebuie să existe în momentul în care se exercită acțiunea, în sensul că A., în cazul de față, s-ar expune la un prejudiciu numai dacă nu ar fi recurs la prezenta acțiune la momentul respectiv.

Pe fondul cauzei, recurentul-pârât a arătat că prima instanță a echivalat obligarea FGA la analizarea cererii de plată cu obligarea la plata debitului, aspect care nu este în concordanță cu soluția pronunțată în dosarul nr. x/2018; că în cauză nu este vorba de o nesoluționare în termenul legal a unei cereri și nici de un refuz nejustificat de soluționare a unei cereri.

În ce privește dobânda penalizatoare a invocat dispozițiile art. 1 alin. (1) și (5) din O.G. nr. 13/2011, care impun exprimarea voinței debitorului cu privire la suma la care acesta se obligă față de creditorul său, astfel că, în lipsa unui asemenea acord, obligarea la plata dobânzii legale este lipsită de temei legal, iar motivația acordării acesteia reprezintă o adăugare la lege.

Critică faptul că instanța de fond a reținut că, deși FGA este o instituție de drept public, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, și nu un profesionist, respectiv o persoană care exploatează o întreprindere, i se pot aplica dispozițiile art. 13 din O.G. nr. 13/2011 invocate de reclamantă.

Precizează că FGA s-a constituit ca persoană juridică de drept public prin Legea nr. 213/2015, iar pentru îndeplinirea scopului și atribuțiilor sale legale, acesta nu preia ope legis obligațiile unui asigurător în faliment, nefiind succesorul asigurătorului în faliment, ci acoperă creanțele de asigurări în virtutea principiului protecției consumatorilor, produselor și serviciilor de asigurări, iar nu ca obligații proprii ale acestuia.

Mai arată că cererea de despăgubiri formulată pe cale separată și întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești de anulare a actului administrativ nelegal, întrucât repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ; că pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciu și emiterea actelor administrative nelegale, acțiunea având caracter subsecvent acțiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim; că natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal.

Susține că răspunderea administrativ-patrimonială se antrenează în prezența acelorași condiții generale ale răspunderii delictuale prevăzute de art. 1357 și următoarele din C. civ. că motivul respingerii cererii de plată constă în interpretarea nelegală a prevederilor art. 4 alin. (1) lit. e), coroborate cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, referitoare la plafonul maxim al despăgubirilor de 450.000 RON. Or, nici FGA și nici instanța nu au apreciat dacă recurenta-reclamantă deține o creanță de asigurare în sensul art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, în condițiile în care art. 13 alin. (3) din Legea nr. 213/2015 prevede că FGA procedează la verificarea dosarelor de daună și a creanțelor de asigurări înregistrate în evidențele sale.

Astfel, arată că, în realitate, dreptul la despăgubiri nu s-a născut prin anularea Deciziei nr. 14452/03.05.2018, așa încât nu are relevanță faptul că în interiorul termenului de 30 zile autoritatea a pus în executare sentința civilă, iar, pe de altă parte, arată că acțiunea în despăgubiri nu poate depăși ceea ce a fost statuat prin hotărârea judecătorească de anulare a actului nelegal, respectiv acțiunea în despăgubiri nu poate primi o rezolvare diferită doar pentru motivul că este formulată pe cale separată.

1.4. Apărările formulate în cauză

Recurenta-reclamantă A. S.A a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului declarat de FGA, ca nefondat.

1.5. Procedura de soluționare a recursurilor

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererilor de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursurilor în ședință publică, la data de 11 mai 2023, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile formulate de reclamanta A. S.A. și de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților sunt nefondate, pentru considerentele arătate în continuare.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 obligarea pârâtului la plata despăgubirilor pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/11.03.2016 constând: în principal, penalități de întârziere în cuantumul de 123.175,33 RON stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor; respectiv 0,1%/zi întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011, calculate până la data de 09.08.2021 și în continuare până la data plății efective, iar în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prima instanță a respins ca neîntemeiate excepțiile inadmisibilității, tardivității și prescripției, invocate de pârât prin întâmpinarea la cererea modificatoare; a admis în parte cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată; a obligat pârâtul să îi plătească reclamantei despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 42.159 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021 și a respins în rest acțiunea, astfel cum a fost modificată, ca neîntemeiată.

2.2. În ceea ce privește recursul formulat de reclamanta A. S.A., Înalta Curte constată că s-a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Sub un prim aspect, recurenta-reclamantă a criticat încălcarea dispozițiilor art. 1531 și art. 1535 C. civ., fiind nemulțumită de intervalul de timp în care prima instanță a obligat pârâtul la plata despăgubirilor. A susținut că principiul reparării integrale a prejudiciului impune ca FGA să fie obligat la plata despăgubirilor pentru perioada cuprinsă între împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data achitării despăgubirilor de către FGA, întrucât momentul în care FGA trebuia să facă plata este, conform art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, termenul de 30 de zile pentru soluționarea cererilor adresate unei autorități publice.

Contrar acestor susțineri, instanța de control judiciar reține că prima instanță a stabilit în mod corect intervalul de timp în care este datorată dobânda, respectiv începând de la 03.05.2018 - data emiterii Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018 și până la 29.10.2021 - data când contul reclamantei a fost creditat cu suma de 42.159 RON reprezentând creanța principală, așa cum reiese din extrasul de cont depus la dosarul de fond, fila x.

Înalta Curte constată că natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal, iar condițiile atragerii răspunderii sunt cele reglementate de C. civ.

Potrivit art. 1531 din C. civ.:

"(1) Creditorul are dreptul la repararea integrală a prejudiciului pe care l-a suferit din faptul neexecutării. (2) Prejudiciul cuprinde pierderea efectiv suferită de creditor și beneficiul de care acesta este lipsit. La stabilirea întinderii prejudiciului se ține seama și de cheltuielile pe care creditorul le-a făcut, într-o limită rezonabilă, pentru evitarea sau limitarea prejudiciului. (3) Creditorul are dreptul și la repararea prejudiciului nepatrimonial."

Conform art. 1535 din C. civ.:

"(1) În cazul în care o sumă de bani nu este plătită la scadență, creditorul are dreptul la daune moratorii, de la scadență până în momentul plății, în cuantumul convenit de părți sau, în lipsă, în cel prevăzut de lege, fără a trebui să dovedească vreun prejudiciu. În acest caz, debitorul nu are dreptul să facă dovada că prejudiciul suferit de creditor ca urmare a întârzierii plății ar fi mai mic. (2) Dacă, înainte de scadență, debitorul datora dobânzi mai mari decât dobânda legală, daunele moratorii sunt datorate la nivelul aplicabil înainte de scadență. 3) Dacă nu sunt datorate dobânzi moratorii mai mari decât dobânda legală, creditorul are dreptul, în afara dobânzii legale, la daune-interese pentru repararea integrală a prejudiciului suferit.

Condițiile generale cumulative ale răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie sunt: (1) existența unui prejudiciu, (2) existența unei fapte ilicite, (3) existența unui raport de cauzalitate ca raport cauză-efect între fapta ilicită și prejudiciu, (4) existența vinovăției celui care a cauzat prejudiciul, constând în intenția, neglijența sau imprudența cu care a acționat.

De asemenea, Înalta Curte va avea în vedere că prin prejudiciu se înțelege rezultatul, efectul negativ suferit de o anumită persoană, fie sub aspect patrimonial, fie sub aspect moral, ca urmare a faptei ilicite săvârșite de o altă persoană, iar fapta ilicită desemnează orice faptă prin care, încălcându-se normele dreptului obiectiv, sunt cauzate prejudicii dreptului subiectiv aparținând unei persoane.

În cauză, reclamantă a indicat drept faptă ilicită emiterea de către pârât a Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018 de neacordare a despăgubirii solicitate, prejudiciul constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani cerute cu titlu de creanță de asigurare prin cererea de plată, apreciind că legătura de cauzalitate este evidentă.

Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 a fost anulată prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018 și a rămas definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, astfel că aceasta a produs o vătămare părții reclamante, întrucât respingerea nelegală a cererii de plată nr. x/11.03.2016 în ceea ce privește suma de 42.195 RON (creanța principală) a împiedicat creditorul de asigurări să se bucure de folosința acesteia.

Prin urmare, odată anulată prin hotărâre judecătorească definitivă Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, în sarcina părții pârâte se reține o faptă ilicită constând în emiterea unui act administrativ unilateral nelegal, prin care Fondul de Garantare a Asiguraților a întârziat folosința de către partea reclamantă a sumei cuvenite acesteia cu titlu de creanță de asigurări.

De esența acțiunii de contencios administrativ este nu doar anularea actului administrativ nelegal, ci și repararea prejudiciului suferit de persoana vătămată.

În speța de față, o dimensiune a respectivului prejudiciu rezidă în creanța de asigurări, anume suma de 42.195 RON, ce a fost însă reparat prin achitarea sa benevolă de către FGA la data de 29.10.2021, astfel cum reiese din extrasul de cont depus la dosarul de fond.

Cu toate acestea, nu se poate contesta faptul că întârzierea generată de FGA în achitarea sumei de 42.195 RON către recurenta-reclamantă a avut ca efect lipsirea creditorului de folosința sumei respective, ce reprezintă la rândul său un prejudiciu suferit de reclamantă.

Pentru repararea acestuia din urmă nu se poate impune însă creditorului de asigurări să recurgă la o acțiune în răspundere civilă delictuală în fața instanței de drept comun pentru perioada 03.05.2018 - 29.10.2021, câtă vreme existența creanței este strâns legată de anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018 ca act administrativ unilateral, cât și de faptul că reclamantei i s-a achitat pe cale amiabilă creanța principală la data de 29.10.2021.

De fapt, prin această manifestare unilaterală de voință, intimatul-pârât a procedat la recunoașterea voluntară a dreptului dedus judecății, iar această manifestare de voință produce efecte juridice, context în care, repararea prejudiciului prin acordarea despăgubirilor ca urmare a anulării unui act administrativ (Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018) corespunde specificului acțiunii de contencios administrativ pentru perioada 03.05.2018 - 29.10.2021, exercitată în forma subsidiară prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Nu la aceeași concluzie se poate ajunge și în ceea ce privește perioada anterioară datei de 03.05.2018, câtă vreme, față de dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, lipsește o hotărâre judecătorească definitivă care să cenzureze pretinsul act administrativ asimilat nelegal (nesoluționare în termen sau refuz nejustificat de soluționare), imputat pârâtului FGA ulterior împlinirii unui termen de 30 de zile calculat de la data înregistrării cererii de plată (11.03.2016).

O altă critică adusă sentinței atacate a vizat încălcarea art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, cu referire și la dispozițiile art. 64 alin. (4) din Norma privind asigurarea obligatorie de răspundere civilă pentru prejudicii produse prin accidente de vehicule din 29.11.2011 aprobată prin Ordinul CSA 14/2011 și art. 38 din Norma ASF 23/2018. Recurenta-reclamantă a susținut că aceste texte administrative normative reglementează conținutul contractului de asigurare de tip RCA, stabilind inclusiv penalitățile aplicabile în caz de neplată în termen a sumelor datorate cu titlu de penalități.

Contrar acestor susțineri, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă nu pretinde plata unei creanțe de asigurări rezultată din însuși contractul de asigurare, ci daune-interese moratorii stabilite conform prevederilor din O.G. nr. 13/2011, a căror cauză juridică este, în principal, neplata la termen a despăgubirilor stabilite în dosarul de daună, deoarece FGA răspunde pentru întârzierea în executarea propriilor obligații legale.

Legea specială nr. 213/2015 nu a prevăzut o garanție legală și în ceea ce privește daunele-interese moratorii pentru protejarea creditorilor de asigurări de consecințele insolvenței unui asigurător, iar recurenta-reclamanta nu poate pretinde stabilirea în sarcina intimatului-pârât a altor obligații decât cele expres prevăzute de lege, în condițiile în care acesta nu preia toate drepturile și obligațiile asigurătorului, nefiind succesor universal sau cu titlu universal al acestuia.

Ultima critică de nelegalitate formulată a vizat cuantumul dobânzii legale, recurenta-reclamantă susținând că aceasta trebuia stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, iar nu potrivit alin. (3) al aceluiași text normativ, așa cum în mod greșit a făcut prima instanță.

Dispozițiile art. 3 din O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar preved că:

"(2) Rata dobânzii legale penalizatoare se stabilește la nivelul ratei dobânzii de referință plus 4 puncte procentuale… (3) În raporturile juridice care nu decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, în sensul art. 3 alin. (3) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, rata dobânzii legale se stabilește potrivit prevederilor alin. (1), respectiv alin. (2), diminuat cu 20%.", art. 1 alin. (3) din actul normativ amintit arătând că "Dobânda datorată de debitorul obligației bănești pentru neîndeplinirea obligației respective la scadență este denumită dobândă penalizatoare.".

Înalta Curte constată, pe de o parte, că suma de bani cuvenită recurentei-reclamante reprezintă o dobândă penalizatoare, iar, pe de altă parte, că raportul juridic litigios privește activitatea Fondului de Garantare a Asiguraților și vizează creanțele de asigurări potrivit Legii nr. 213/2015. În acest context, premisa esențială a acordării sumei de 42.195 RON cu titlu de creanță de asigurări de către FGA nu se regăsește în activitatea de asigurări desfășurată în trecut de societatea de asigurări falită, ci în competența acordată pârâtului prin Legea nr. 213/2015 de repartizare a sumelor din Fondul de garantare a asiguraților către creditorii de asigurări.

În consecință, în deplin acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reține că pârâtul FGA nu este o întreprindere cu scop lucrativ, nu a acționat în calitate de autoritate contractantă, nefiind nici în prezența unui raport juridic contractual, astfel că despăgubirea ce se cuvine părții reclamante va fi la nivelul dobânzii legale penalizatoare calculată conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021.

2.3. Recursul formulat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților a vizat atât soluția cu privire la excepțiile invocate în fața primei instanțe (inadmisibilitate, tardivitate și prescripție), cât și soluția pronunțată pe fondul cauzei prin care s-a admis în parte acțiunea reclamantei, fiind invocate motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Analizând criticile formulate, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente aceste motivele de casare, recursul fiind nefondat.

O primă critică formulată de către recurentul-pârât se referă la faptul că prima instanță în mod greșit a respins excepția inadmisibilității acțiunii, întrucât regula instituită de legea contenciosului administrativ potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004 este ca acțiunea în anulare să conțină atât solicitarea de anulare a actului administrativ considerat vătămător, cât și repararea pagubei cauzate.

Critica este nefondată, în condițiile în care acțiunea reclamantei, astfel cum a fost modificată, a fost întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora:

"(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

Din modul de redactare a textului de lege reiese că persoana vătămată are un drept de opțiune, iar nu o obligație de a solicita plata de despăgubiri în cadrul acțiunii în anularea actului vătămător, sau printr-o cerere separată, ultima fiind însă condiționată de respectarea termenului de prescripție, care curge de la data la care a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, motiv pentru care nu se poate reține existența unui fine de neprimire, în ipoteza în care reclamanta ar fi cunoscut întinderea pagubei chiar de la formularea acțiunii în anulare, însă a ales să introducă cererea în despăgubiri pe cale separată, un astfel de drept de opțiune cu privire la modalitatea în care înțelege să acționeze fiind prevăzut de lege.

Prin urmare, în condițiile în care din textul art. 19 din Legea nr. 554/2004 nu reiese în mod expres interdicția formulării unei cereri de acordarea a despăgubirilor pe cale separată, ci dimpotrivă, legiuitorul permite, pe cale de expcepție, un asemenea demers, excepția inadmisibilității este neîntemeiată, prima instanță procedând în mod corect la respingerea acesteia.

A doua critică formulată prin motivele de recurs vizează respingerea de către instanța de fond a excepției tardivității, recurentul-pârât considerând că au fost încălcate dispozițiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 potrivit cărora:

"(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere. Împotriva deciziei se poate formula contestație, în condițiile prevăzute la art. 19 din Legea nr. 503/2004, republicată, cu modificările ulterioare."

Înalta Curte constată că prima instanță a respins excepția tardivității în mod corect în raport cu criticile formulate de către pârât.

Astfel, este adevărat că recurenta-reclamantă a contestat în 2018 decizia de respingere a despăgubirilor (nr. 14452/2018), la care solicită în prezenta cauză aplicarea de penalități/dobânzi, însă aceasta a fost soluționată în mod definitiv de către instanțele judecătorești abia la data de 13 octombrie 2021 și comunicată recurentei-reclamante la începutul anului 2022.

Pe de altă parte, decizia FGA nr. 14452/2018 se referea la respingerea în bloc a celor 435 cereri de despăgubire pentru depășirea plafonului de 450.000 RON, astfel că nu a avut loc o analiză pe fondul pretențiilor solicitate cu titlu de despăgubiri pentru a se putea reține că recurenta-reclamantă ar fi cunoscut cuantumul despăgubirii la care era îndreptățită.

Nu poate fi primită nici critica prin care s-a susținut o nemotivare cu privire la soluția dată acestei excepții, circumscrisă motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Așa cum s-a reținut în practica consolidată a instanței supreme, motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză, de conținut, nu de volum, iar instanța nu este obligată să răspundă punctual tuturor susținerilor/apărărilor părților ori fiecărei nuanțe date de părți textelor pe care acestea și-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcție de legătura lor logică, cerință pe care o îndeplinește sentința recurată. În considerentele acesteia se regăsesc motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței cu privire la excepția tardivității cererii, instanța raportându-se la interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 22/2019 pronunțată în recursul în interesul legii, iar faptul că soluția pronunțată nu este în concordanță cu opinia recurentului-pârât nu poate atrage casarea hotărârii în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Prin cererea de recurs, recurentul-pârât a formulat critici și cu privire la modalitatea de soluționare de către instanța de fond a excepției prescripției, recurentul-pârât susținând, în esență, că raportul dedus judecății este unul de natură administrativă și nu strict civilă, instanța de fond neraportându-se la dispozițiile Legii nr. 554/2004, că în mod greșit s-a raportat la termenul de prescripție prevăzut de art. 13 alin. (6) din Legea nr. 213/2015 care se referă strict la termenul de prescripție aplicabil pentru creanțele de asigurări și nu la termenul de prescripție aplicabil penalităților de întârziere și/sau dobânzilor, că reclamanta cunoștea prejudicul și întinderea acestuia odată cu expirarea termenului de 30 de zile de la data depunerii cererii de despăgubire (26.09.2016) sau de la data comunicării Deciziei nr. 14452/03.05.2018.

Contrar susținerilor recurentului-pârât, Înalta Curte reține că, în raport cu prevederile art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, acțiunea formulată pe cale separată în acordarea despăgubirilor se raportează la momentul când persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Or, din această perspectivă, se reține soluționarea definitivă la data de 13.10.2021 a dosarului nr. x/2018, în urma căruia Fondul de Garantare a Asiguraților a fost obligat la analizarea pe fond a cererilor de despăgubiri formulate de către recurenta-reclamantă, precum și faptul că, în urma analizării pe fond a cererii de plată, Fondul de Garantare a Asiguraților a achitat despăgubirea solicitată prin prezentul dosar la data de 29.10.2021.

Până la acea dată, în mod rațional, se poate afirma că orice evaluare și estimare făcută de către recurenta-reclamantă nu reprezenta decât o aproximare, ce nu poate fi asimilată cunoașterii ferme și clare a cuantumului sumei la care era îndreptățită pentru solicitarea de despăgubiri în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Cu alte cuvinte, recurenta-reclamantă nu putea cunoaște prejudiciul cauzat de lipsa de folosință a sumei achitate în temeiul cererii de despăgubiri adresate FGA, întrucât nici din decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 și nici din vreun alt act, aceasta nu a cunoscut întinderea prejudiciului, respectiv a sumei de care a fost lipsită de folosință.

Înalta Curte constată că prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 nu se face nicio referire la cuantumul despăgubirilor solicitate de către recurenta-reclamantă prin cele 435 cereri de plată, ci prin decizia anterior menționată au fost respinse toate aceste cereri ca urmare a depășirii plafonului de 450.000 RON pe creditor de asigurare, iar prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, Fondul de Garantare a Asiguraților a fost obligat la reanalizarea cererilor de plată pe fond, fără a se pune în discuție sumele la care recurenta-reclamantă era îndreptățită.

De asemenea, faptul că recurenta-reclamantă a solicitat prin cererea de plată adresată FGA acordarea unei anumite sume cu titlu de despăgubiri nu echivalează cu cunoașterea întinderii prejudiciului, întrucât suma solicitată urma a fi acordată doar sub condiția analizării acesteia de către Fondul de Garantare a Asiguraților, în baza atribuțiilor conferite prin Legea nr. 213/2015, iar în urma analizei, suma solicitată de către recurenta-reclamantă putea fi respinsă sau diminuată.

În consecință, termenul de prescripție de 1 an se impune a fi calculat în prezenta cauză de la data achitării despăgubirii de către FGA, al cărei cuantum a fost stabilit în urma analizării dosarului de daună, întrucât până la acel moment Fondul de Garantare a Asiguraților nu analizase cererea de plată a recurentei și nu exista un cuantum al despăgubirii care să fi fost adus la cunoștința recurentei-reclamante și la care să se raporteze cererea de despăgubiri întemeiate pe art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Din aceeași perspectivă, se impune a se reține că, întrucât sumele solicitate în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 reprezintă accesorii ale despăgubirii acordate pentru cererea de plată ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2018, soluționat definitiv la data de 13.10.2021, în condițiile în care prescripția nu a intervenit pentru aceste din urmă creanțe, nu putea interveni nici pentru accesoriile datorate pentru plata cu întârziere a sumei solicitate prin cererea de plată ce face obiectul prezentului dosar.

Dreptul material la acțiune nu este prescris extinctiv, atât timp cât existența creanței este strâns legată de anularea deciziei nr. 14452/03.05.2018 ca act administrativ unilateral, dosarul având ca obiect anularea acestui act fiind soluționat definitiv la data de 13.10.2021, cât și de lămurirea existenței în beneficiul reclamantei a creanței principale de 42.195 RON, care de altfel, a fost achitată pe cale amiabilă de către recurentul-pârât la data de 29.10.2021.

În raport cu aceste momente, nu se poate reține tardivitatea cererii de chemare în judecată, formulate la data de 29.03.2021.

Având în vedere că data la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, iar recurentei-reclamante i s-a recunoscut dreptul de creanță prin efectuarea plății, la data de 29.10.2021, rezultă în mod indubitabil că acest drept nu poate fi considerat ca fiind prescris.

De fapt, prin această manifestare unilaterală de voință recurentul-pârât a procedat la recunoașterea voluntară a dreptului a cărui prescripție o invocă, iar această manifestare de voință produce efecte juridice în sensul că înlătură posibilitatea recurentului-pârât de a invoca excepția prescripției dreptului la acțiune al recurentei-reclamante.

În acest context, Înalta Curte constată nefondate criticile recurentului-pârât în sensul că achitarea debitului principal nu ar avea impact asupra stabilirii prescripției, având în vedere că pentru formularea cererii de acordare a acestor despăgubiri, recurenta-reclamantă trebuia să cunoască întinderea despăgubirilor pe care urma să le solicite.

Următoarele două critici de nelegalitate, astfel cum au fost formulate de recurentul-pârât au vizat admiterea excepției prematurității acțiunii și excepției lipsei de interes.

Cu referire la aceste două excepții, Înalta Curte constată că nu au făcut obiectul analizei instanței de fond, nefiind invocate în fața acesteia.

Potrivit art. 478 alin. (3) C. proc. civ.:

"În apel nu se poate schimba calitatea părților, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată și nu se pot formula pretenții noi", iar potrivit art. 494 din același act normativ:

"Dispozițiile de procedură privind judecata în primă instanță în apel se aplică și în instanța de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secțiune."

Având în vedere că excepția prematurității acțiunii și excepția lipsei de interes au fost invocate pentru prima dată în cererea de recurs, instanța de control judiciar reține că aceste aspecte nu pot fi cercetate direct în calea de atac a recursului, al cărui obiect îl reprezintă, conform art. 483 alin. (3) C. proc. civ., verificarea legalității sentinței recurate.

Prin urmare, instanța de control judiciar nu poate proceda la analiza unui aspect ce nu a fost supus analizei instanței de fond, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat la examinarea legalității hotărârii de fond, în raport de pretențiile din cererea de chemare în judecată și de argumentele și apărările formulate de părți în faza procesuală a fondului.

Prin criticile formulate pe fondul cauzei, recurentul-pârât a susținut, în esență, că prin soluția pronunțată în dosarul nr. x/2018 Fondul de Garantare a Asiguraților nu a fost obligat la plata sumelor pretinse de A. S.A. prin cererea de plată, ci a fost obligat doar la analizarea cererii de plată, că în cauză nu se regăsește nesoluționarea în termenul legal al unei cereri, astfel cum această inacțiune este definită de Legea nr. 554/2004 și nici refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, iar Legea nr. 213/2015 nu prevede sancțiunea dobânzii penalizatoare, că obligarea sa la plata dobânzii este lipsită de orice temei legal, ori că nu sunt îndeplinite condițiile răspunderii civile delictuale.

Contrar susținerilor recurentului-pârât, Înalta Curte constată că obligarea FGA la plata dobânzii legale nu este lipsită de temei legal în condițiile în care, în prezenta speță, acțiunea reclamantei, astfel cum a fost modificată, a fost întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004. De esența acțiunii de contencios administrativ este nu doar anularea actului administrativ nelegal, ci și repararea prejudiciului suferit de persoana vătămată.

Fără a mai fi reluate în integralitate considerentele prezentei decizii de la pct. 2.2., acestea se impun a fi avute în vedere și ceea ce privește criticile de nelegalitate formulate de pârât.

Astfel, odată anulată prin hotărâre judecătorească definitivă Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, în sarcina părții pârâte se reține o faptă ilicită constând în emiterea unui act administrativ unilateral nelegal, prin care Fondul de Garantare a Asiguraților a întârziat folosința de către partea reclamantă a sumei cuvenite acesteia cu titlu de creanță de asigurări, iar prin admiterea existenței faptei ilicite a FGA prin emiterea deciziei nr. 14452/03.05.2018, anulată prin hotărâre judecătorească definitivă, se identifică și prejudiciul suferit de partea reclamantă pentru lipsa de folosință a sumei de 42.159 RON, a cărei compensare corespunde dobânzii legale aferente sumei respective, stabilite conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021.

În același sens se impun a fi reținute și dispozițiile art. 1535 alin. (1) C. civ. și art. (3) din O.G. nr. 13/2011, în contextul în care dobânda cuvenită reclamantei prezintă natura juridică a celei penalizatoare, iar raportul juridic litigios privește activitatea Fondului de Garantare a Asiguraților cu privire la creanțele de asigurări potrivit Legii nr. 213/2015, premisa esențială a acordării sumei de 42.159 RON cu titlul de creanță de asigurări de către FGA neregăsindu-se în activitatea de asigurări desfășurată în trecut de societatea de asigurări falită, ci în competența acordată recurentului-pârât prin Legea nr. 213/2015 de repartizare a sumelor din Fondul de garantare a asiguraților către creditorii de asigurări.

În concluzie, în mod corect s-a reținut de prima instanță că reclamantă nu pretinde plata unei creanțe de asigurări rezultată din însuși contractul de asigurare, ci daune-interese moratorii stabilite conform prevederilor din O.G. nr. 13/2011, a căror cauză juridică este, în principal, neplata la termen a despăgubirilor stabilite în dosarul de daună, iar pârâtul FGA răspunde pentru întârzierea în executarea propriilor obligații legale.

Pentru toate aceste motive, și recursul pârâtului Fondul de Garantare se impune a fi respins ca nefondat.

2.4. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă recursurile formulate de reclamanta A. S.A. și de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de reclamanta A. S.A. și de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților împotriva sentinței civile nr. 1797 din 26 noiembrie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 11 mai 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.