Decizia nr. 538/2023 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin cererea formulată, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Prim Ministrul României și Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, să se constate că pârâtul Guvernul României nu a executat de bună voie, în termen de cel mult 30 de zile, Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul nr. x/2015, să se aplice Primului Ministru al Guvernului României, în calitate de conducător al executivului, amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, având în vedere că nu a pus în executare decizia anterior indicată, la expirarea termenului de cel mult 30 de zile, care se calculează de la data de 08.06.2019, să se fixeze cuantumul penalităților în valoare de 1.000 RON/zi de întârziere, ce vor fi calculate de la expirarea termenului de 30 zile, care i-au fost acordate prin titlul executoriu reprezentat de Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosar nr. x/2015

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1644 din 29 septembrie 2022, a respins ca nefondate excepțiile inadmisibilității, lipsei calității procesuale pasive a primului ministru, prescripției, lipsei de obiect și lipsei interesului și, totodată, a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Prim Ministrul României și Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, ca nefondată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ. În motivarea recursului, se arată că, potrivit dispozitivului deciziei nr. 2370/08.05.2019, debitorul a fost obligat să adopte o hotărâre de guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G nr. 55/2003, în vederea vânzării de acțiuni ale B. S.A., până la limita de 8% din capitalul social. Debitorul nu a pus în aplicare dispozițiile art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G nr. 55/2003, pentru că, în primul rând, nu a reglementat prin H.G. vânzarea a 8% din acțiunile B. către salariații B., așa cum dispunea legea, ci doar a unui procent de 1 %. În opinia recurentului, Guvernul României, în calitate de organ al administrației, nici nu avea competența de a modifica partea din capitalul social care să fie vândută salariaților B., stabilită prin lege, de 8 % din capitalul social al B. S.A.. Având în vedere prevederile art. 4 alin. (3) și art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, limita de până la 8% din capitalul social trebuie înțeleasă în sensul că salariații B. nu pot cumpăra, la prețul de privatizare cu care a cumpărat și B., mai mult de 8% din capitalul social al B., chiar dacă ei ar dori aceasta, iar nu că Guvernul, ca organ al administrației, are căderea să stabilească discreționar orice procent inferior lui 8%. Daca s-ar interpreta că Guvernul poate stabili neîngrădit orice procent inferior lui 8%, atunci el ar fi putut stabili și procentul de 0%, anulând rațiunea legii, care stabilise că salariații B. au dreptul să cumpere acțiuni B. în limita a 8% din capitalul social. Pe de altă parte, prin H.G. pe care trebuia să o adopte conform Deciziei ICCJ nr. 2370/08.05.2019, Guvernul României trebuia să stabilească procedurile, termenele și condițiile în care cei care aveau calitatea de salariați ai B. S.A. la data privatizării societății pot să exercite dreptul pe care li l-a conferit Legea privatizării B. de a dobândi acțiuni ale societății. Or, prin H.G. nr. 746/08.06.2022 Guvernul României nu a stabilit procedurile, termenele și condițiile în care salariații B. pot cumpăra acțiunile B. care li se cuvin, mulțumindu-se să dispună că aceste proceduri, termene și condiții vor fi stabilite ulterior, prin ordin al ministrului energiei. Practic, prin H.G. nr. 746/08.06.2022 Guvernul României nu a organizat punerea în executare a dispozițiilor din lege privind vânzarea de acțiuni către salariații B., ci doar promite că, în viitor, nu mai târziu de 31.12.2023, va face acest lucru ministrul energici. Ori, Guvernul României este deja în întârziere cu mai bine de 18 ani în ceea ce privește adoptarea normelor metodologice privind vânzarea acțiunilor B. către salariații acesteia, iar prin H.G. nr. 746/2022 a mai amânat adoptarea acestora cu încă un an și jumătate. Astfel, recurentul a susținut că H.G. nu este o executare a obligației impuse Guvernului prin Decizia nr. 2370/08.05.2019, ci doar o promisiune că această executare va fi efectuată în viitor. Ca urmare, debitorul Guvernul României nu a executat obligația stabilită în sarcina sa prin hotărârea supusă executării silite sau a executat-o neconform, executarea silită nu a rămas fără obiect și o excepția lipsei de obiect/lipsei de interes este neîntemeiată. Nu în ultimul rând, chiar pârâții, printr-o întâmpinare formulată în dosarul nr. x/2022, recunosc faptul că nu și-au îndeplinit obligațiile prevăzute în decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, motivând, în principal, că nu pot emite o hotărâre de guvern fără ajutorul Ministerului Energiei. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimatul Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat, în principal, anularea recursului pentru nemotivare, iar, în subsidiar, respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că excepția nulității motivului de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. este întemeiată, iar motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.: "când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității" Înalta Curte constată că, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. se poate obține casarea unei hotărâri când este vorba de încălcarea unei norme de procedură de natură imperativă sau dispozitivă, sancțiunea fiind nulitatea absolută sau nulitatea relativă. Potrivit art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., cererea de recurs va cuprinde, alături de celelalte mențiuni prevăzute cu caracter imperativ, și motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul și dezvoltarea lor sau, după caz, mențiunea ca motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat. Prin urmare, sancțiunea prevăzută de normele procedurale în vigoare, pentru lipsa oricăreia dintre mențiunile la care se referă art. 486 alin. (1) lit. a) și c), este nulitatea, astfel cum prevăd dispozițiilor art. 488 alin. (3) teza întâi C. proc. civ. Înalta Curte constată că susținerile recurentului nu sunt întemeiate pe acest aspect, în cauză fiind încălcate regulile de procedură. Pe de o parte, Înalta Curte constată că, deși recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., acest motiv de recurs nu este însoțit de argumentele prin care să se demonstreze în care dintre ipotezele reglementate de acest text legal s-ar încadra critica de nelegalitate. Astfel fiind, Înalta Curte va admite excepția nulității și, pe cale de consecință, va anula recursul din perspectiva motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în raport cu dispozițiile art. 489 alin. (2) C. proc. civ. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material") Înalta Curte constată că din actele și lucrările dosarului rezultă că prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunțată în dosarul numărul x/2015 de către Înalta Curte de Casație și Justiție, astfel cum a fost îndreptată și completată prin încheierile din 30 mai 2019 și 11 iulie 2019, pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o Hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acțiuni ale B. S.A. până la limita de 8 % din capitalul social, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancțiunea unor penalități de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunțării deciziei și până la executarea obligației. Prin H.G. nr. 746/2022 s-a stabilit că vânzarea acțiunilor se va realiza cel mai târziu până la data de 31.12.2023 și cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați de 1 % din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării. Argumentul recurentului în sprijinul afirmației neexecutării titlului executoriu este legat de împrejurarea că prin Hotărârea de Guvern nr. 746/08.06.2022 nu au fost adoptate procedurile, termenele și condițiile în care salariații B. își puteau exercita în mod concret dreptul prevăzut în Legea privatizării B., precum și faptul că Hotărârea de Guvern nr. 746/08.06.2022 stabilește că se vinde salariaților un procent de 1% din capitalul social, deși Guvernul era obligat să vândă 8% din capitalul social. Înalta Curte constată că, anterior înregistrării cererii de chemare în judecată pe rolul primei instanțe, pârâtul Guvernul României a adoptat H.G nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 560/8 iunie 2022. În preambulul acestui act administrativ normativ s-a făcut referire la dispozițiile art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 privind înființarea B. - S.A. București, aprobată cu modificări prin Legea nr. 70/1998, cu modificările ulterioare, precum și la decizia civilă nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, Prin art. 1 al H.G. nr. 746/2022 pârâtul Guvernul României a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării. Totodată, s-a prevăzut ca vânzarea acțiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023. Prin articolul 2 din H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca, în termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Având în vedere că prin titlul executoriu, pârâtul Guvernul României a fost obligat la adoptarea unei hotărâri de guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003 în vederea vânzării de acțiuni ale B. S.A. până la limita de 8% din capitalul social, iar la data de 8 iunie 2022, pe parcursul judecării prezentei cauze, pârâtul a adoptat H.G. nr. 746/2022, prin care a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării, Înalta Curte retine ca prima instanță, cu corecta aplicare a legii, a reținut că este lipsită de obiect cererea de chemare în judecată având ca obiect executarea silită a acestei obligații de a face în baza art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Potrivit dispozițiilor art. 9 din O.U.G. nr. 49/1997 privind înființarea B. - S.A. București, astfel cum au fost modificate prin O.G. nr. 55/2003: "Salariații B. - S.A. București au dreptul sa achiziționeze acțiuni ale societății până la limita de 8% din capitalul social, la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului". Legea recunoaște autorității publice posibilitatea de a stabili o cotă, până la limita de 8%, marjă de apreciere ce a fost exercitată prin intermediul H.G. nr. 746/2022. Pe de altă parte, termenul la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia a fost, de asemenea, stabilit (decembrie 2023). În ceea ce privește prețul de achiziție, se constată că acesta este stabilit prin lege, nefiind necesar un act administrativ de forță juridică inferioară care să stabilească prețul acestor achiziții ("același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare"). Având în vedere ca, la data de 8 iunie 2022, pârâtul Guvernul României a îndeplinit obligația de a face stabilita prin titlul executoriu Decizia nr. 2370/2019 definitiva, pronunțată de Înalta Curte de Casație si Justiție in dosarul nr. x/2015, Înalta Curte reține că la momentul soluționării cererii de către prima instanță, nu se mai justifica aplicarea acestor mijloace de constrângere prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în mod corect reținând prima instanță că a fost executată obligația stabilită prin titlul executoriu. Astfel, cu corecta aplicare a legii, prima instanță a reținut că aplicarea amenzii și acordarea penalităților de întârziere nu mai sunt necesare în condițiile care anterior sesizării instanței, debitorul Guvernul României a executat obligația stabilită în sarcina sa pentru hotărârea definitivă; obligația fiind executată, nu mai subzista necesitatea constrângerii debitorului și prin urmare aplicarea amenzii și acordarea penalităților de întârziere au devenit inutile. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că dreptul de acces la justiție, garantat de art. 6 din Convenție, protejează, de asemenea, și executarea hotărârilor judecătorești definitive și obligatorii, care, într-un stat care respectă preeminența dreptului, nu pot rămâne fără efect în detrimentul unei părți. În consecință, executarea unei hotărâri judecătorești nu poate fi împiedicată, anulată sau întârziată într-un mod excesiv (Hornsby c. Greciei, 19 martie 1997, par. 40; Iatridis c. Greciei, 25 martie 1999, Burdov c. Rusiei, 7 mai 2002, par. 34; Jas iuniene c. Lituaniei; Ruianu c. României, 17 iunie 2003, Sabin Popescu c. României, 2 martie 2004, Șandor c. României, 24 martie 2005). Cu toate acestea, în materia contenciosului administrativ, potrivit legii speciale, instanța nu poate aplica mijloacele coercitive (amenda civilă și penalitățile de întârziere) în cazul în care, anterior formulării cererii de chemare în judecată sau, după caz, pe parcursul procesului, a intervenit executarea obligației de către debitor, deoarece acestea reprezintă un remediu pentru viitor, și nu pentru trecut, acestea neavând natura juridică a unor compensații/despăgubiri civile. Or, în cauza dedusă judecății, reclamantul a atins scopul urmărit, obținând executarea obligației intuitu personae, iar din conținutul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 rezultă că însăși fixarea cuantumului penalităților este condiționată de curgerea unui termen (prohibitiv) de 3 luni în care autoritatea publică, prin conducătorul acesteia, să fi rămas în pasivitate după pronunțarea încheierii de aplicare a art. 24 alin. (3). Înalta Curte mai reține că în sarcina pârâților nu se poate reține o culpă determinantă în întârzierea executării obligației, condiție prevăzută în mod expres de dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cât timp, potrivit prevederilor Legii nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările și completările ulterioare aduse prin O.U.G. nr. 166/2020: "(1) Se interzice, pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acțiunilor deținute de stat la companiile și societățile naționale, la instituții de credit, precum și la orice altă societate la care statul are calitatea de acționar, indiferent de cota de capital social deținută". Aceste modificări legislative au intervenit după pronunțarea Deciziei nr. 2370/2019 în dosarul nr. x/2015, însă produc efecte în ceea ce privește situațiile pendinte, împiedicând autoritatea publică pârâtă să emită un act administrativ prin care să demareze procedurile de vânzare a acțiunilor B. S.A. Prin hotărârea judecătorească menționată nu a fost suplinit consimțământul unei părți la contractul de vânzare, obligația nu poată fi considerată a avea efect constitutiv de drepturi, ci doar a fost constatată o omisiune legată de inițierea unui proces de vânzare a acțiunilor, acesta fiind motivul pentru care, prin H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca vânzarea efectivă să aibă loc după expirarea interdicției de înstrăinare prevăzute de Legea nr. 173/2020. Prin urmare, nu se poate reține refuzul Guvernului de a adopta o hotărâre prin care să pună în aplicare dispozițiile art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 55/2003, iar punerea în aplicare cu întârziere nu poate înlătura concluzia că reclamantul a obținut executarea obligației prin emiterea actului administrativ la care pârâtul fusese obligat. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite excepția nulității motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., invocată din oficiu, va anula recursul din perspectiva motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în raport cu dispozițiile art. 489 alin. (2) C. proc. civ. și va respinge recursul din perspectiva motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ca nefondat.