ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5819/2020

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 13 ianuarie 2017, sub nr. x/2017, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, anularea Deciziei nr. 3336/27.12.2016 și obligarea pârâtului la plata sumei de 2.379,51 RON și a cheltuielilor de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2609 din 26 iunie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de către reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca nefondată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 2609 din 26 iunie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A. S.A., în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecarea cauzei, admiterea cererii de chemare în judecată, cu obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată. Printr-o primă critică de nelegalitate, reclamanta a susținut că prima instanță a aplicat în mod greșit, din punct de vedere temporal, legea care reglementează dreptul său de a fi despăgubită din disponibilitățile Fondului, cauzei pendinte fiindu-i aplicabile dispozițiile Legii nr. 136/1995, iar nu cele ale Legii nr. 213/2015. În opinia recurentei, raportul juridic de garantare, care este un raport accesoriu, s-a născut la același moment cu raportul principal, generat de contractul de asigurare și este guvernat de Legea nr. 136/1995, legea în vigoare la data încheierii poliței de asigurare RCA. Prin urmare, arată reclamanta, data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii de faliment a B. reprezintă doar momentul de la care Fondul poate face plăți. A apreciat recurenta-reclamantă că legea de organizare și funcționare a FGA este aplicabilă prezentelor raporturi juridice doar din punct de vedere al procedurii, nu și a dreptului substantial, iar Legea nr. 136/1995 a fost în vigoare atât la data încheierii poliței de asigurare, cât și la data producerii evenimentului asigurat. Prin urmare, având în vedere că dreptul de a solicita despăgubiri de la intimat decurge dintr-o situație juridică anterioară apariției Legii nr. 213/2015, aplicându-i-se legea de la data încheierii contractului de asigurare, respectiv Legea nr. 136/1995, care nu prevede niciun plafon maxim de despăgubire, aplicarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 raporturilor juridice de garantare născute anterior adoptării actului normativ reprezintă o aplicare retroactivă a legii, contrară prevederilor art. 15 alin. (2) din Constituție. Printr-o altă critică de nelegalitate, recurenta-reclamantă a susținut că hotărârea atacată este pronunțată cu greșita aplicare a dispozițiilor art. 4 alin. (1) lit. a), art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, art. 18 alin. (1) din Legea nr. 213/2015 coroborat cu art. 3 lit. i) și art. 267 alin. (2) din Legea nr. 85/2014. În esență, reclamanta a susținut nelegalitatea considerentelor prin care instanța de fond a concluzionat în sensul că plafonul maxim al despăgubirilor de 450.000 RON se aplică pe întreg portofoliul de creanțe al asigurătorului CASCO, iar nu pe fiecare creanță de asigurare în parte. A apreciat reclamanta că prima instanță a interpretat în mod eronat efectele produse de instituția subrogației, prevăzute de art. 1597 și 2210 C. civ., întrucât mecanismul subrogației nu este anihilat de procedura administrativă instituită de Legea nr. 213/2015. Asiguratorul CASCO nu este supus unei limitări globale la pragul de 450.000 RON, indiferent de numărul persoanelor în numele cărora se subrogă. Recurenta-reclamantă a învederat că, interpretarea dată de către intimatul-pârât dispozițiilor legii este, pe de o parte, eronată, întrucât adaugă la lege și extinde nejustificat dispoziții restrictive la categorii nevizate, iar pe de altă parte, inconsecventă, din moment ce FGA a recunoscut anterior calitatea A. S.A. de persoană care se subrogă în drepturile păgubitului. Sub un alt aspect, recurenta-reclamantă a susținut că, sentința recurată a fost pronunțată cu încălcarea art. 1 din Protocolul 1 la Convenția EDO, reclamanta fiind privată de proprietatea sa asupra dreptului de creanță izvorât din subrogația legală. Nu în ultimul rând, recurenta-reclamantă a arătat că, în măsura în care instanța de recurs va anula decizia contestată, se impune obligarea directă a intimatului-pârât la plata sumei pretense prin cererea de plată sau la emiterea unei decizii de aprobare a plății acesteia. Aceasta, în considerarea dispozițiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004 care consacră caracterul de plină jurisdicție a contenciosului administrativ și care conferă instanței posibilitatea să reformeze decizia administrativă dedusă judecății.

Apărările formulate în cauză 4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 06 noiembrie 2017, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând, în esență, apărările formulate în fața instanței de fond. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare formulat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.A. este fondat, în următoarele limite și pentru următoarele considerente: Înalta Curte, examinând cererea de recurs, constată că motivele de nelegalitate expuse de reclamantă pot fi grupate și rezumate după cum urmează: - critici referitoare la aplicarea în timp a legii civile, reclamanta apreciind că prezenta speță este supusă dispozițiilor Legii nr. 136/1995, iar nu Legii nr. 213/2015; - critici vizând greșita aplicare a plafonului maxim al despăgubirilor, în sumă de 450.000 RON, pe creditor de asigurare, iar nu pe creanță de asigurare; - critici vizând modalitatea de soluționare a argumentelor privind încălcarea dreptului de proprietate al reclamantei, protejat de art. 1 din Protocolul 1 la Convenția EDO. În ceea ce privește legea substanțială aplicabilă litigiului de față, argumentația recurentei-reclamante a fost construită, în esență, în jurul ideii că raportul juridic de garantare dedus judecății a luat naștere odată cu încheierea contractului de asigurare obligatorie RCA, sub imperiul Legii nr. 136/1995, fiind supus unei duble condiții (producerea evenimentului asigurat și falimentul asigurătorului B.) și că data intrării în faliment a asigurătorului ori data depunerii cererii de plată nu prezintă relevanță sub aspectul nașterii obligației legale de garantare ce revine intimatului-pârât. În prim rând, Înalta Curte constată că reclamanta și-a întemeiat cererea de plată cu precădere pe dispozițiile art. 4 alin. (1) lit. b), 10, art. 12, art. 14 și art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015. Așadar, recurenta-reclamantă a înțeles să formuleze cererea de plată în condițiile Legii nr. 213/2015, solicitând a-i fi acordate despăgubirile prevăzute de acest act normativ, conform procedurilor reglementate în lege. Deși, în finalul cererii de plată, reclamanta a indicat că cererea de întemeiază și pe Legea nr. 136/1995, aceasta nu a indicat, în concret, textele de lege din acest act normativ, pe care le apreciază a fi incidente, iar în cuprinsul cererii a citat și s-a raportat exclusiv dispozițiile art. 4 alin. (1) lit. b) și art. 15 alin. (2) ale Legii nr. 213/2015, astfel încât Înalta Curte apreciază că invocarea prin cererea de plată a Legii nr. 136/1995 a fost făcută pur formal. Prin urmare, în mod corect intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a soluționat cererea de plată în raport de voința manifestă a reclamantei și de actul normativ în vigoare la data formulării cererii. În al doilea rând, Înalta Curte reține că cererea de plată nu poate fi analizată în raport de dispozițiile Legii nr. 136/1995, acest act normativ nemaifiind în vigoare la data depunerii cererii, iar argumentele prezentate de reclamantă, cu referire la momentul nașterii raportului de garantare, nu susțin o altă ipoteză. Potrivit art. 22 din Legea nr. 503/2004, text de lege invocat, de asemenea, în cuprinsul cererii de plată depuse de reclamantă: "În cazul prevăzut la art. 21 alin. (1) lit. b), la data publicării deciziei privind închiderea procedurii de redresare financiară și constatarea stării de insolvență a societății de asigurare/reasigurare se naște dreptul creditorilor de asigurări de a solicita plata sumelor cuvenite de la Fondul de garantare.", iar conform art. 20 din Norma ASF nr. 16/2015 privind Fondul de Garantare a Asiguraților: "Pentru încasarea de la Fond a indemnizațiilor/despăgubirilor, orice persoană care pretinde un drept de creanță de asigurări împotriva societății de asigurare trebuie să completeze o cerere de plată motivată în acest sens, conform modelului prevăzut în anexa nr.

Cererea de plată se poate depune începând cu data publicării deciziei Autorității de Supraveghere Financiară de închidere a procedurii de redresare financiară, în condițiile art. 22 din Legea nr. 503/2004, republicată, cu modificările ulterioare, și în maximum 90 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii de deschidere a procedurii de faliment. Pentru creanțele de asigurări născute ulterior rămânerii definitive a hotărârii judecătorești de deschidere a procedurii de faliment, cererea de plată poate fi depusă în maximum 90 de zile de la data nașterii dreptului de creanță al creditorului de asigurări. (...)." Așadar, dreptul creditorilor de a solicita plata despăgubirilor din resursele Fondului se naște la data publicării deciziei privind închiderea procedurii de redresare financiară și constatarea stării de insolvență a societății de asigurare/reasigurare, de la acel moment putând fi depusă cererea de plată. Totodată, potrivit art. 266 din Legea nr. 85/2014: "(1) La data publicării deciziei prin care Autoritatea de Supraveghere Financiară constată existența indiciilor stării de insolvență a societății de asigurare/reasigurare și imposibilitatea redresării se naște dreptul creditorilor de asigurări de a solicita plata sumelor cuvenite de la Fondul de garantare. (2) De la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului, potrivit prevederilor prezentului titlu, Fondul de garantare este în drept să efectueze plăți din disponibilitățile acestui fond, în vederea achitării sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, conform procedurii administrative reglementate de Legea nr. 213/2015." Aceste texte de lege stabilesc în mod clar și previzibil momentul la care se naște dreptul creditorilor de asigurări de a fi plătiți din disponibilitățile Fondului, corelativ cu obligația intimatului de a achita sumele solicitate, fiind neîntemeiate susținerile recurentei referitoare la nașterea acestui drept la momentul încheierii poliței RCA. Astfel cum în mod corect a indicat intimatul-pârât, între FGA și recurenta-reclamantă există un raport de drept administrativ, ivit ca urmare a falimentului asigurătorului, în temeiul căruia Fondului îi revine obligația de a primi cererea de plată și de a o soluționa în raport de dispozițiile legale în vigoare și de actele depuse în probațiune de solicitant. Anterior falimentului asigurătorului, între Fond și reclamantă nu a existat niciun raport juridic, de drept civil ori de drept administrativ, obligația legală de garantare ce revine intimatului neputând fi interpretată ca generând raporturi juridice cu asigurații sau cu asigurătorii. Nicio prevedere legală invocată de către recurenta-reclamantă nu confirmă nașterea unui raport juridic cu Fondul la data emiterii poliței RCA, deoarece Fondul garantează plata de indemnizații/despăgubiri ce rezultă din contractele de asigurare numai în cazul falimentului asigurătorului. În concluzie, există două raporturi juridice distincte, primul de drept civil, născut prin încheierea poliței de asigurare, iar cel de-al doilea de drept administrativ, născut ca urmare a falimentului asigurătorului. Raportul de drept civil existent între recurenta-reclamantă și asigurătorul B. produce efecte numai între aceste părți, conform art. 1280 C. civ. și este guvernat de legea în vigoare la data contractării (în cauză, Legea nr. 136/1995), iar raportul de drept administrativ este rezultatul îndeplinirii condițiilor cerute de legea specială în vigoare la data falimentului asigurătorului, și anume, Legea nr. 213/2015. Raportul legal de garantare are o existență de sine stătătoare, nu este accesoriu al raportului juridic din contractul de asigurare, deoarece dreptul la plată se naște numai în situația în care are loc falimentul asigurătorului. Pe cale de consecință, sunt neîntemeiate susținerile recurentei-reclamante potrivit cărora momentul nașterii raporturilor de garantare este același cu momentul încheierii fiecărui contract de asigurare, reclamanta făcând o confuzie între reglementarea legală a obligației de garantare în sarcina Fondului și nașterea obligației efective de garantare, în situația în care are loc falimentul asigurătorului. Având în vedere aceste considerente, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, și susținerile recurentei-reclamante privitoare la nesocotirea principiului constituțional al neretroactivității legii civile. Înalta Curte mai constată că nemulțumirea reclamantei referitoare la legea în temeiul căreia a fost examinată cererea sa de plată este determinată strict de interpretarea pe care autoritatea pârâtă a dat-o prevederilor art. 15 din Legea nr. 213/2015, care reglementează plafonul maxim al despăgubirilor, Fondul apreciind că acest plafon se aplică pe creditor de asigurare, iar nu pe creanță de asigurare, astfel cum a considerat recurenta. Or, această chestiune de drept nu se circumscrie unor aspecte de aplicare a legii civile în timp, Înalta Curte constatând că actul normativ care reglementează condițiile și procedura de soluționare a cererii de plată este Legea nr. 213/2015, iar verificarea modalității de interpretare și aplicare a acestui act normativ de către intimatul-pârât nu implică examinarea unor aspecte de aplicare temporală a legii. Concluzionând, legea aplicabilă este Legea nr. 213/2015, intrată în vigoare la 27 iulie 2015, sub imperiul căreia s-a publicat Decizia A.S.F. nr. 2034/27.08.2015 privind închiderea procedurii de redresare financiară a B. S.A. (31 august 2015), a rămas definitivă sentința de deschidere a procedurii falimentului asigurătorului (28 ianuarie 2016) și a fost depusă cererea de plată de către reclamantă (10 martie 2016). Referitor la criticile vizând modalitatea de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 4 alin. (1) lit. a), art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, art. 18 alin. (1) din Legea nr. 213/2015 coroborat cu art. 3 lit. i) și art. 267 alin. (2) din Legea nr. 85/2014, în ceea ce privește modalitatea de calcul a plafonului maxim de despăgubire, Înalta Curte constată că acestea sunt fondate și conduc la reformarea parțială a soluției instanței de fond. Ulterior pronunțării sentinței recurate, prin Decizia nr. 29 din 02 martie 2020, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a constatat că: "În interpretarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraților, prin creditor de asigurare se înțelege și societatea de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său, titulară a dreptului de regres izvorât dintr-o poliță CASCO împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment. În interpretarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, prin creanță de asigurare se înțelege și creanța izvorâtă din dreptul de regres al societății de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment. În interpretarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanțe de asigurare, în situațiile în care se exercită dreptul de regres de către societatea de asigurare care a efectuat plata indemnizației către propriul asigurat, ca efect al subrogării în drepturile asiguratului CASCO, pentru fiecare creanță în parte." În acest sens, Înalta Curte va avea în vedere următoarele considerente ale Deciziei nr. 29/2020, relevante pentru modalitatea de interpretare a dispozițiilor care reglementează plafonul maxim de despăgubire: "157. Interpretarea prevederilor art. 15 alin. (2) din lege în sensul plafonării despăgubirii pe creditor de asigurare, afectează esențial nu numai conținutul obligației legale de garanție care incumbă Fondului de garantare a asiguraților, dar și dreptul societății de asigurare de a fi despăgubită, în cazul fiecărui dosar de daună, ceea ce aduce atingere dispozițiilor legale, în contextul în care finalitatea creării Fondului de garantare a fost aceea de a prelua riscurile din piață în scopul protejării creditorilor de asigurare de consecințele insolvenței unui asigurător, urmare a producerii unui risc asigurat. 158. În contextul dat, prezintă importanță și faptul că scopul înființării Fondului de garantare, astfel cum este menționat în cuprinsul expunerii de motive la Legea nr. 213/2015, este acela de "plată din disponibilitățile sale a despăgubirii/indemnizațiilor rezultate din contractele de asigurare facultativă și obligatorii în cazul insolvenței unui asigurător." 159. Instituirea plafonului legal de garantare pe creditor de asigurare nu se justifică nici din perspectiva protejării interesului public, având în vedere că se realizează o limitare a plăților către asigurătorii de răspundere facultativă care se adresează Fondului de garantare, ca urmare a subrogării în drepturile asiguraților, ceea ce conduce, în fapt, la defavorizarea persoanelor îndreptățite la recuperarea prejudiciului. 160. În consecință, plafonul stabilit de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, privește fiecare creanță deținută de asigurătorul CASCO ca urmare a subrogării în numele persoanei asigurate sau a beneficiarului asigurării, iar nu întregul portofoliu de creanțe deținute ca urmare a mai multor operațiuni de subrogare." Față de prevederile art. 521 alin. (2) din C. proc. civ., în conformitate cu care dezlegarea dată problemelor de drept este obligatorie pentru toate instanțele de judecată de la data publicării deciziei în Monitorul Oficial al României, Înalta Curte constată că interpretarea și aplicarea de către prima instanță a normelor de drept material din cuprinsul Legii nr. 213/2015 (în principal art. 4 alin. (1) lit. a) și b) și art. 15 alin. (2), referitoare la calitatea de creditor de asigurare a reclamantei și la limitele despăgubirii acesteia sunt eronate, contravenind celor statuate prin Decizia nr. 29/02.03.2020. Ca urmare a caracterului obligatoriu al acestei decizii, Înalta Curte apreciază că nu mai este necesar a dezvolta considerentele instanței de recurs asupra criticilor reclamantei, fiind suficientă constatarea că decizia prin care intimatul-pârât a respins cererea de plată formulată de recurenta-reclamantă cu privire la suma de 2.049,51 RON (pe motiv că s-a achitat deja suma de 450.000 RON către A. S.A., în limita plafonului de garantare prevăzut de Legea nr. 213/2015 pentru un creditor de asigurare și luând în considerare întregul portofoliu de creanțe deținute ca urmare a mai multor operațiuni de subrogare) este nelegală, urmând a fi anulată, argumentele prezentate de recurentă cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat fiind întemeiate și confirmate de considerentele deciziei pronunțate în dezlegarea unei chestiuni de drept. Referitor la capătul de cerere prin care reclamanta a solicitat obligarea directă a pârâtului la plata sumei pretinse, Înalta Curte reține că instanța de contencios administrativ soluționează acțiunea în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar potrivit art. 18 alin. (1) din acest act normativ, poate dispune, după caz, anularea, în tot sau în parte, a actului administrativ, obligarea autorității publice la emiterea unui act administrativ, la eliberarea altui înscris sau la efectuarea unei anumite operațiuni administrative. În ipoteza anulării în întregime a actului administrativ, va fi obligată autoritatea pârâtă, dacă este cazul, să emită un alt act administrativ. În speță, autoritatea pârâtă a respins cererea de plată depusă de reclamantă doar pe considerentul depășirii plafonului de 450.000 RON, fără a se face nicio referire la temeinicia/dovedirea pretenției sau la corectitudinea calculării sumei solicitate, motiv pentru care instanța de contencios administrativ poate obliga autoritatea numai la soluționarea cererii de plată, iar nu și la plata sumei pretinse. Atât timp cât autoritatea publică nu a procedat la o examinare proprie și efectivă a acestei cereri, instanța nu se poate substitui organului administrativ, apreciind în mod direct asupra îndeplinirii de către recurenta-reclamantă a condițiilor prevăzute de lege. Pe cale de consecință, instanța de control judiciar va admite recursul și, în rejudecare, va admite, în parte, cererea de chemare în judecată, va anula actul administrativ atacat și va obliga pârâtul să analizeze pe fond cererea de plată a reclamantei. În ceea ce privește criticile referitoare la încălcarea prevederilor art. 1 din Protocolul 1 la Convenția EDO, Înalta Curte reține că pretinsa privare de proprietate nu a fost susținută de reclamantă prin raportare la conținutul art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, ci la interpretarea și punerea în aplicare eronate a acestor prevederi de către intimatul-pârât (și menținute de prima instanță), context în care, odată constatat caracterul fondat al criticii referitoare la modalitatea de calculare a plafonului de despăgubire pe creanță de asigurare, iar nu pe creditor de asigurare, analiza motivului de recurs privitor la încălcarea art. 1 din Primul Protocol Adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului este lipsită de finalitate practică. Pentru aceste considerente, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta A. S.A., va casa sentința recurată și, rejudecând, va admite, în parte, cererea de chemare în judecată, va anula Decizia nr. 3336/27.12.2016, emisă de pârât și va obliga pârâtul să analizeze pe fond cererea de plată a reclamantei, ce a făcut obiectul deciziei anulate, respingând, în rest, pretențiile reclamantei. În condițiile art. 453 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga intimatul-pârât la plata către recurenta-reclamantă a sumei de 2060 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând taxa judiciară de timbru în cuantum de 100 RON achitată în calea de atac a recursului, precum și onorariu de avocat, în cuantum de 1.960 RON, astfel cum a fost dovedite cu înscrisurile de la dosarul de recurs. PENTRU ACESTE MOTIVE,